韓國城鎮(zhèn)化及對中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

李曉冰

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

中國在經(jīng)濟新常態(tài)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，其實質(zhì)是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化做法的糾偏。盡管對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的認(rèn)識尚在探討過程中，但是，毋庸置疑的是：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須汲取和借鑒包括韓國在內(nèi)的國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)與經(jīng)驗，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；更加注重城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的同步推進(jìn)。

一、韓國以工業(yè)化為驅(qū)動的快速城鎮(zhèn)化

（一） 韓國快速城鎮(zhèn)化的實踐

韓國是中國的近鄰，作為亞洲“四小龍”之一的韓國，用工業(yè)化驅(qū)動，快速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。韓國大約用了20 年左右的時間基本完成城鎮(zhèn)化建設(shè)。韓國政府長期推行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，使韓國快速進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，形成以首爾為核心區(qū)的首都圈和城市群以及城市帶。韓國大約一半以上的人口分別集中在八個大城市，以首爾為核心的首都圈周圍曾一度集中了韓國50%以上的人口，韓國60%的制造業(yè)以及經(jīng)濟總量的70%。韓國依靠工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的做法，雖然加快了工業(yè)化進(jìn)程，使韓國經(jīng)濟快速增長。然而，由此帶來的問題是城市人口膨脹，房地產(chǎn)價格高漲，交通堵塞；農(nóng)村出現(xiàn)空心化、務(wù)農(nóng)者高齡化，農(nóng)村勞動力短缺，有的村莊老年人占到總?cè)丝诘囊话胍陨稀?/p>

（二） 韓國快速城鎮(zhèn)化的偏差

1.農(nóng)村空心化和高齡化問題突出。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使韓國農(nóng)村人口迅速減少。20 世紀(jì)60 年代初期，韓國總?cè)丝诘囊话胍陨暇幼≡谵r(nóng)村，40 年后，韓國農(nóng)村人口僅占總?cè)丝诘?0%左右。農(nóng)村勞動力大量流向城鎮(zhèn)，從而使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟總產(chǎn)值中的比重大大下降，1962—1992年，韓國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從43%降至8%；農(nóng)業(yè)勞動者在韓國經(jīng)濟活動中所占的比重由30%降至16%。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位受到嚴(yán)重削弱。農(nóng)業(yè)勞動者的大量流失，使韓國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人。韓國年輕人對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不感興趣，這與受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化影響較深的老一代韓國農(nóng)民愛農(nóng)務(wù)農(nóng)形成強烈反差。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降，許多農(nóng)產(chǎn)品只能依賴進(jìn)口。韓國糧食、肉類、蔬菜、水果的價格都比國際市場高出許多。糧食雖然能自給，但自給的代價也很高。1986—1998 年，韓國生產(chǎn)的大米價格是當(dāng)時國際市場的六倍還多。盡管政府嚴(yán)格控制國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入韓國，但國際貿(mào)易自由化勢不可擋，韓國政府最終不得不讓國外農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)入本國市場。包括糧食、肉類、蔬菜、水果在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品，雖然韓國自己也能生產(chǎn)，但因生產(chǎn)成本過高，韓國農(nóng)產(chǎn)品供給進(jìn)入了不得不依賴進(jìn)口的時代。

3.農(nóng)民收入減少，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟問題凸現(xiàn)。韓國工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的實踐，盡管成效顯著，但因忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村與城市的發(fā)展差距日益拉大，城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡。一是農(nóng)村務(wù)農(nóng)者大大減少，而且趨向高齡化。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本日漸增高，農(nóng)民增收困難，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)體系還不夠完善，導(dǎo)致韓國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題和矛盾突出，影響了韓國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。教訓(xùn)是十分深刻的。

（三） 韓國糾正快速城鎮(zhèn)化偏差的舉措和成效

面對快速城鎮(zhèn)化帶來的嚴(yán)峻偏差，切實解決忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的問題，韓國政府調(diào)整工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，開始實施工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展戰(zhàn)略。以發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟來糾正工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的偏差。

1.著力推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。韓國的農(nóng)村工業(yè)化很有特色，走出了一條由政府有力推進(jìn)的、擴散型的農(nóng)村工業(yè)化道路。韓國在工業(yè)化驅(qū)動快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中，一度出現(xiàn)忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的偏差，致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平過于懸殊。為此，從20世紀(jì)70 年代開始，韓國政府采取有效的措施，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展差距。一是采取措施，降低首都圈周圍的工業(yè)集中度。二是支持發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，加快農(nóng)村的工業(yè)化進(jìn)程。通過農(nóng)村工業(yè)化，逐步縮小農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟懸殊過大的問題。韓國農(nóng)村工業(yè)化的實質(zhì)是推進(jìn)農(nóng)村第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造農(nóng)村就業(yè)機會，提高農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)農(nóng)村生活水準(zhǔn)的逐步提高。

2.促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。一是加大對農(nóng)村的投入，努力改善農(nóng)村的居住與生活條件。通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，吸引工業(yè)投資者在農(nóng)村投資建工廠。二是鼓勵、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展傳統(tǒng)加工工業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加質(zhì)和市場競爭力，提高農(nóng)民的收入水平。三是制定實施農(nóng)村工業(yè)園區(qū)計劃。在農(nóng)村人口集中居住區(qū)建立工業(yè)園區(qū)，發(fā)展農(nóng)村工業(yè)與服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造和提供更多的就業(yè)機會，多方面提高農(nóng)民收入，逐步實現(xiàn)農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。20 世紀(jì)60 年代初，韓國農(nóng)民的平均收入為九萬韓元。在農(nóng)村工業(yè)化的推動下，到90 年代初期，韓國農(nóng)民的平均收入已超過一百萬韓元。四是鼓勵農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，小農(nóng)經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營的矛盾日漸突出。為此，韓國鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地給種糧大戶，促進(jìn)農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，逐步退出農(nóng)民的生活保障，代之以現(xiàn)代的社會保障，逐步實現(xiàn)了以農(nóng)地集中為特征的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3.實施“新村運動”，全面縮小農(nóng)村與城市的差距。為促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，韓國開展了聲勢浩大的政府主導(dǎo)的新村運動。一是政府出資并選派新村運動指導(dǎo)員到農(nóng)村指導(dǎo)具體工作。如果新村運動指導(dǎo)員工作不盡責(zé)，將會被下派到物質(zhì)條件差、環(huán)境更艱苦的山區(qū)與海島；而工作盡職盡責(zé)、業(yè)績突出的指導(dǎo)員，將有更多的提拔與晉升機會。二是旨在幫助農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括水、電、路以及農(nóng)村茅草房的改造等。三是注重扶持農(nóng)協(xié)組織的發(fā)展。通過“農(nóng)協(xié)”組織為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。四是在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時，韓國政府十分注重發(fā)展農(nóng)村的文化教育事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村文明建設(shè)。新村運動涉及韓國農(nóng)村經(jīng)濟與社會的各個層面。到20 世紀(jì)70 年代，韓國農(nóng)民與城市居民的收入差距已大為縮小，農(nóng)民生活水準(zhǔn)有很大提高；農(nóng)村與城市之間的發(fā)展差距減小，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、韓國城鎮(zhèn)化對中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示

中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，毫無疑問，要求同步推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村的建設(shè)。到2030年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到66%左右的時候，農(nóng)村還會居住4 億多人口。因此，現(xiàn)代化一定是雙輪驅(qū)動的，一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，另一個是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化。怎樣讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，怎樣在現(xiàn)代化和城市化的過程中防止農(nóng)業(yè)的萎縮、農(nóng)村的凋敝，解決這個問題，可能比搞城鎮(zhèn)化的任務(wù)更艱巨。許多地方的實踐證明，忽視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化，絕對不是新型城鎮(zhèn)化。韓國城鎮(zhèn)化給中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如下啟示：

（一） 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的要求，大力支持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村，促進(jìn)政府資本與社會資本更多地投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。二是在堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，鼓勵農(nóng)村土地向集約化、規(guī)?；?jīng)營方向流轉(zhuǎn)；加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)村特色經(jīng)濟；鼓勵發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，用財稅與金融手段加大對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，抓好特色農(nóng)產(chǎn)品的精深加工及營銷；著力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會加快發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。加快中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的盡快形成。

（二） 統(tǒng)籌新農(nóng)村布局規(guī)劃，提高農(nóng)村現(xiàn)代化水平

一是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完成好農(nóng)村危房改造任務(wù)，制訂全國傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃。二是要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，做好鄉(xiāng)和村莊布局規(guī)劃，有效的發(fā)揮新農(nóng)村建設(shè)資金和項目的引導(dǎo)作用，將財力物力集中用于中心村建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中；通過優(yōu)化鄉(xiāng)村居民點布局，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；要以縣、鄉(xiāng)規(guī)劃為平臺，促進(jìn)新農(nóng)村各項建設(shè)的整合；要堅持“一村一案”，尊重農(nóng)民意愿和生產(chǎn)生活習(xí)慣進(jìn)行環(huán)境建設(shè)和住房建設(shè)，重點投向村內(nèi)道路、廁所、垃圾、供水、廚灶等農(nóng)民急需的設(shè)施改造。三是要加強基礎(chǔ)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民，提高農(nóng)民增收能力，完善農(nóng)村社會保障，建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。

（三） 積極發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

工業(yè)和服務(wù)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。一是大力發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)。農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)體系健全了，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位才會更鞏固，也才能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。二是為小城鎮(zhèn)的發(fā)展打牢經(jīng)濟基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，必須以農(nóng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展為支撐。只有農(nóng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展了，才能促進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚。小城鎮(zhèn)的發(fā)展才有物質(zhì)基礎(chǔ)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，正是借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展啟動了城鎮(zhèn)化步伐。三是吸納農(nóng)業(yè)富余勞動力，為農(nóng)村勞動力提供更多就業(yè)渠道。農(nóng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展了，讓城鎮(zhèn)成為農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商新的就業(yè)平臺，就能夠為當(dāng)?shù)氐母挥鄤趧恿?chuàng)造新的就業(yè)機會，加快農(nóng)村勞動力的就地轉(zhuǎn)移，可以在一定程度上緩解大中城市的就業(yè)和社會管理的壓力。四是提高農(nóng)民的收入。中國農(nóng)村地少人多，加快農(nóng)村勞動力向農(nóng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)與小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是農(nóng)民增收致富的必由之路。

（四） 要下大力氣解決城鎮(zhèn)住房問題

韓國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，大量外來人口居住在棚戶區(qū)、貧民區(qū)，新建住房遠(yuǎn)跟不上人口增長的速度。20 世紀(jì)80 年代后期，城鎮(zhèn)化基本完成后，韓國下大力氣解決住房問題，城市住房保障的對象沒有戶籍之分。中國存在戶籍制度，實質(zhì)城鎮(zhèn)戶籍人口僅占35.3%，目前，城市住房保障主要針對戶籍人口。考慮到中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的差別和數(shù)量上的差距，城市住房保障還有很多工作要做。

（五） 新城區(qū)建設(shè)要注意經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段性特點和實際需求

20 世紀(jì)80 年代后，韓國首爾周邊地區(qū)開始大規(guī)模建設(shè)新城。新城開發(fā)時期也是國民總收入快速增長時期，1980—1990 年，韓國人均名義國民收入增長約4 倍，1990—2000 年增長近1 倍，居民收入增長、購買力增強，形成了新城住房的有效需求。中國目前存在戶籍居民和外來人口的福利差異和收入差距，新城開發(fā)建設(shè)水平過高，但是，忽視了居民實際購買力。應(yīng)重視目前在城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段居民收入和政府財政支持能力的特點。

（六） 要著力避免過度依賴工業(yè)而導(dǎo)致就業(yè)不足的問題

韓國城市開發(fā)規(guī)劃總體上適合韓國的資源特點和發(fā)展要求，但過于強調(diào)以工業(yè)化為主導(dǎo)，主要依賴于政府和開發(fā)商的推進(jìn)，抬高了城市成本，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)發(fā)展相對不足。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要吸取韓國的教訓(xùn)，在城市發(fā)展進(jìn)程中，注重多種形式的土地開發(fā)，在提高土地利用強度的情況下，降低服務(wù)業(yè)的發(fā)展成本。通過服務(wù)業(yè)的發(fā)展，拓寬就業(yè)空間，避免過度依賴工業(yè)而導(dǎo)致就業(yè)不足。

（七） 要強化中央政府在城鎮(zhèn)化中的統(tǒng)籌作用

目前的輿論過多支持權(quán)力下放，但是，在國土開發(fā)的問題上，要加強中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職能及在交通、能源等重要基礎(chǔ)資源配置中的作用。為此，中央政府要在下放審批權(quán)的同時，強化規(guī)劃管理調(diào)控，打破區(qū)域行政分割。要在符合規(guī)劃和城鎮(zhèn)化發(fā)展總體政策的前提下，促進(jìn)資源的節(jié)約利用，為實現(xiàn)可持續(xù)低碳和綠色城鎮(zhèn)化提供支撐。

（八） 以人為本，走中國特色城市發(fā)展道路

韓國城市改造和新城建設(shè)中，注重人與自然的和諧，注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的便捷性和人性化。中國的城鎮(zhèn)化雖然起步較晚，地方趕超心理過強，因此，一是要注重現(xiàn)實，尊重實際，實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展。要推廣方便的城市，有利于就業(yè)的城市。二是在城市改造和發(fā)展過程中，要尊重自然規(guī)律和社會規(guī)律，注重體現(xiàn)看得見山、望得見水和記得住鄉(xiāng)愁的城市記憶，增強城市生活的便捷性和舒適度。

［1］董忠堂.建設(shè)社會主義新農(nóng)村論綱［M］.北京：人民日報出版社，2005.

［2］王敬華，陳田.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展途徑研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2009.

［3］郭翔宇，顏華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

［4］李曉冰. 以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民族地區(qū)和諧發(fā)展研究［J］.黑龍江民族叢刊，2008（04）.