國(guó)家治理體系現(xiàn)代化：綜述·問題·趨勢(shì)

蔡文成 范月姣

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。此后，理論界掀起了一場(chǎng)關(guān)于國(guó)家治理的討論和研究。同時(shí)，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一種全新的政治理念，表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志?！保?］在當(dāng)今社會(huì)，國(guó)家事務(wù)的管理方式不再是單一的由政府主導(dǎo)的自上而下，而是要求各個(gè)治理主體之間的分工與配合。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，作為國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)必不可少的重要條件，要求我們必須對(duì)其進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和分析。

一、基本內(nèi)涵：國(guó)家治理體系的概念厘定

習(xí)近平總書記對(duì)國(guó)家治理體系的概念做出了這樣的界定：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！保?］之后，眾學(xué)者又在該定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情對(duì)國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵做出了全面、深入的解析。

（一） 國(guó)家治理體系

1.一些學(xué)者從制度構(gòu)成的視角將國(guó)家治理體系看作是一個(gè)包含了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等制度在內(nèi)的綜合性制度體系

田芝健指出：國(guó)家治理體系不是單一的制度，而是一系列國(guó)家治理制度的集成和總和。［3］

何增科認(rèn)為：國(guó)家治理體系既包括我國(guó)的基本政治制度，基本經(jīng)濟(jì)制度、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，也包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的制度安排、體制機(jī)制。［4］

周平提出：國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。［5］

江必新認(rèn)為：國(guó)家治理體系包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等多個(gè)領(lǐng)域以及基層、地方、全國(guó)乃至區(qū)域與全球治理中的國(guó)家參與等多個(gè)層次，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、規(guī)則、機(jī)制、程序以及相關(guān)法律規(guī)范的總和。［6］

俞可平將國(guó)家治理體系定義為規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，即國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。［7］

2.一些學(xué)者從系統(tǒng)分析的視角將國(guó)家治理體系理解為是一個(gè)包含著主客體間、各層級(jí)、各領(lǐng)域之間相互運(yùn)作、相互配合的復(fù)雜系統(tǒng)

燕繼榮提出：可以用系統(tǒng)分析的方法來解釋國(guó)家治理體系，有利益訴求的輸入、決策以及政策的輸出。通過對(duì)這一過程的完善，可以體現(xiàn)治理的法制化、科學(xué)化和民主原則等。［8］

蔡文成指出：首先，國(guó)家治理體系是主體和客體相融合的多元系統(tǒng)。其次，國(guó)家治理體系是縱向和橫向互動(dòng)的立體系統(tǒng)，打破集權(quán)國(guó)家自上而下模式的單向度運(yùn)動(dòng)，形成一個(gè)立體的網(wǎng)絡(luò)治理體系。再次，國(guó)家治理體系是宏觀和微觀相結(jié)合的綜合系統(tǒng)。最后，國(guó)家治理體系是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相統(tǒng)一的發(fā)展系統(tǒng)，超越傳統(tǒng)國(guó)家體制僵化封閉的制度慣性。［9］

郭強(qiáng)認(rèn)為：國(guó)家治理體系，就是打破國(guó)家治理上的主體割裂、客體割裂，特別是領(lǐng)域割裂、部門割裂、上下割裂、地域割裂、階層割裂、職業(yè)割裂、民族割裂等。實(shí)現(xiàn)政權(quán)、政黨、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體等等主體的分工合作，各司其職，協(xié)調(diào)配合。實(shí)現(xiàn)各層級(jí)權(quán)責(zé)匹配，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域多面一體，整體觀照、綜合治理，實(shí)現(xiàn)主客體之間系統(tǒng)耦合。［10］

宣曉偉指出：國(guó)家治理體系是一國(guó)在自身文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念的目標(biāo)影響下，根據(jù)什么理念、采取怎樣的制度安排和具體的技術(shù)手段來治理國(guó)家的一個(gè)綜合系統(tǒng)。［11］

通過上述學(xué)者的論述，我們可以得出，國(guó)家治理體系是由科學(xué)的治理理念指導(dǎo)的，包含了政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民等治理主體在內(nèi)的，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的橫、縱向交叉結(jié)合的立體系統(tǒng)，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展。

（二） 國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

1.從制度優(yōu)化的視角探究國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

江必新認(rèn)為：所謂國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理跟上時(shí)代步伐，創(chuàng)新治理方式，回應(yīng)國(guó)民的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)最佳的治理效果，把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。［12］

吳德惠認(rèn)為：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家。［13］

宣曉偉從社會(huì)分工理論的視角出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系就是能夠適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)分工不斷深化的一整套制度安排和技術(shù)手段。［14］

唐皇鳳則將制度優(yōu)化總結(jié)為5 個(gè)方面，即治理主體多層化、多元化；治理制度理性化；治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化；治理方式民主化、法治化；治理手段文明化與治理技術(shù)現(xiàn)代化。［15］

2.從價(jià)值追求的視角探究國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

辛向陽提出：國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化意味著：一是國(guó)家治理的基本制度是符合時(shí)代潮流的。二是國(guó)家治理權(quán)力的更替是平穩(wěn)有序的。三是國(guó)家治理組織架構(gòu)是以現(xiàn)代化治理理念為基礎(chǔ)的來說，是能夠解決面臨的種種突出問題的。四是國(guó)家治理的成本相對(duì)較低，而效能比較高。五是國(guó)家治理的氛圍是風(fēng)清氣正廉潔的，現(xiàn)代化的國(guó)家治理是廉潔治理。［16］

竹立家認(rèn)為：一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，本質(zhì)上講是一個(gè)政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯(cuò)位和越位的科學(xué)治理體系；是一個(gè)嚴(yán)格按照“依法治國(guó)”原則而運(yùn)行的規(guī)則治理體系；是一個(gè)依據(jù)人民民主原則合理的政府權(quán)力體系、依法治國(guó)體系和民主治理體系，是國(guó)家治理合理化，現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵。［17］

3.從治理主體的角度探究國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

魏志勛從政府主體的維度出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的中心內(nèi)容是行政體系的自我再造，直接目標(biāo)是提升政府的治理能力，打造民主、法治、高效的現(xiàn)代行政體系。［18］

何增科指出：現(xiàn)代國(guó)家治理體系建立在國(guó)家與社會(huì)的相互分離和各類治理主體專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，同時(shí)，政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元化的治理機(jī)制也得到充分的發(fā)展，各類治理主體之間對(duì)話協(xié)商溝通合作的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)，決策咨詢系統(tǒng)高度發(fā)達(dá)。［19］

岳海峰提出：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，在治理主體的維度上就是要求公民、企業(yè)法人和其他各類社會(huì)組織在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)之下，在依法治國(guó)方略的指導(dǎo)下統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中，激發(fā)各類主體治理國(guó)家的積極性，形成國(guó)家治理的合力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。［20］

現(xiàn)代化作為人類文明演進(jìn)過程中的必然選擇。綜合學(xué)者的分析，我們認(rèn)為，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，就是要求對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等主體之間的關(guān)系進(jìn)行重新考量，調(diào)整政府在國(guó)家治理中的運(yùn)作方式和傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各治理主體間相互配合的積極作用，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域進(jìn)行全面改革和發(fā)展，使得國(guó)家治理的效益得到最大化，最終實(shí)現(xiàn)“良治”的總目標(biāo)。盡管這一過程仍是艱巨的，但是，“改革開放已經(jīng)30 年了，中國(guó)的國(guó)家制度建設(shè)和政治改革遠(yuǎn)比我們想象的廣泛得多、深刻得多，這還是一場(chǎng)遠(yuǎn)未完成的革命，但是我們已經(jīng)逐步找到了漸進(jìn)主義式的方式，還需要不斷地實(shí)踐、不斷地總結(jié)、不斷地創(chuàng)新，進(jìn)而不斷地推動(dòng)中國(guó)向前發(fā)展。”［21］

（三） 國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的特征

研究國(guó)家治理體系的特征有助于我們抓住國(guó)家治理體系問題的命脈所在，掌握國(guó)家治理體系研究的重點(diǎn)。

竹立家提出：國(guó)家治理體系有3 個(gè)特征，一是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、權(quán)力體系現(xiàn)代化。二是依法治國(guó)體系的現(xiàn)代化。三是民主治理體系的現(xiàn)代化。［22］

丁志剛認(rèn)為：國(guó)家治理體系具有復(fù)雜性、多樣性和可變性的特征。［23］

蔡文成提出：國(guó)家治理體系具有四個(gè)基本特征，即整體性、結(jié)構(gòu)性、目標(biāo)性和開放性。［24］

江必新認(rèn)為新型國(guó)家治理體系要具有以下6 個(gè)特征：視域上要求全面性、品質(zhì)上要求時(shí)代性、制度上要求成熟性、形態(tài)上要求協(xié)調(diào)穩(wěn)定性、方式上要求規(guī)范性和體系上要求開放性。［25］

我們認(rèn)為，國(guó)家治理體系一是具有整體性。它涉及社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域、各層次的現(xiàn)代化。二是具有多變性。社會(huì)歷史不斷向前邁進(jìn)，每一階段都會(huì)對(duì)其提出新標(biāo)準(zhǔn)、新要求。三是具有目的性。無論是怎樣的改革，它都以實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安為最終目標(biāo)。

二、構(gòu)成要素：國(guó)家治理體系的內(nèi)容解讀

要素是構(gòu)成客觀事物的必要的最小單位和存在的必不可少的重要因素，要素與系統(tǒng)密不可分，是系統(tǒng)產(chǎn)生、運(yùn)行、發(fā)展的構(gòu)成因素。研究國(guó)家治理體系，必須對(duì)國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行分析，才能科學(xué)的理解國(guó)家治理體系的內(nèi)涵，才能進(jìn)一步對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑進(jìn)行探索。學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)分析說法眾多，筆者僅選取了一些具有代表性的觀點(diǎn)加以整理，這些觀點(diǎn)大致分為以下三類：

（一） 系統(tǒng)說

何增科認(rèn)為：國(guó)家治理現(xiàn)代化由國(guó)家治理目標(biāo)體系、制度體系和價(jià)值體系三個(gè)部分組成。其中，目標(biāo)體系包括3 方面，一是國(guó)家繁榮富強(qiáng)。二是老百姓幸福安康。三是長(zhǎng)治久安。約束各類行動(dòng)者在社會(huì)公共事務(wù)管理中的行為制度體系，構(gòu)成國(guó)家治理體系的核心，是最關(guān)鍵的部分。［26］

陶希東提出國(guó)家治理體系應(yīng)包含5 個(gè)方面，一是治理結(jié)構(gòu)體系：“黨、政、企、社、民、媒”六位一體。二是治理功能體系：動(dòng)員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置五大功能。三是治理制度體系：法制、激勵(lì)、協(xié)作三大基本制度。四是治理方法體系：法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商六大方法。五是治理運(yùn)行體系：自上而下、自下而上、橫向互動(dòng)三大運(yùn)行方式。［27］

徐湘林將國(guó)家治理結(jié)構(gòu)分為6 個(gè)部分，即核心價(jià)值體系、權(quán)威決策體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系、社會(huì)保證體系和政治互動(dòng)機(jī)制。［28］

徐邦友從國(guó)家治理體系的內(nèi)在邏輯層面，將國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)大致分為治理主體體系、治理功能體系、治理權(quán)力體系、治理規(guī)則體系、治理手段或治理方式方法體系和治理績(jī)效評(píng)估體系6 個(gè)部分。［29］

（二） 要素說

邵鵬立足于治理主體的層面，認(rèn)為國(guó)家治理體系由三大要素構(gòu)成，即政府、市場(chǎng)和社會(huì)，這三者在相互耦合中形成一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。［30］

唐皇鳳也從這一層面出發(fā)，指出現(xiàn)代國(guó)家治理體系包括4 大核心構(gòu)成要素，一是具有民主品格、公共精神、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的現(xiàn)代公民。二是一個(gè)能夠有效抗衡和制約專斷性的國(guó)家權(quán)力和資本權(quán)力，高度組織化與制度化的現(xiàn)代社會(huì)。三是一個(gè)充滿生機(jī)與活力，在競(jìng)爭(zhēng)性的資源配置中發(fā)揮決定性作用的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。四是一個(gè)廉潔高效，兼具可問責(zé)性和回應(yīng)性的法治型、服務(wù)型的現(xiàn)代政府。其中，國(guó)家和公民之間的關(guān)系模式是決定現(xiàn)代國(guó)家治理體系基本特征的軸心力量。［31］

張雅勤指出：現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系必然包含著價(jià)值、制度、組織與機(jī)制四種要素。［32］

徐湘林提出：國(guó)家治理體系包含核心價(jià)值體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系、社會(huì)保障體系、決策權(quán)威、執(zhí)行體系和政治互動(dòng)機(jī)制六個(gè)基本要素。［33］

（三） 過程說

在這個(gè)角度上，學(xué)者們認(rèn)為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是處于不斷的調(diào)整和完善的過程之中。

劉海潮將國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)描述為對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系的不斷調(diào)整和理順，即逐步形成的在公共事項(xiàng)和相關(guān)政策安排上的相互依賴、相互協(xié)商和合作的結(jié)構(gòu)關(guān)系。要形成這種治理結(jié)構(gòu)，既需要基本的法規(guī)制度作為保障，也需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為其提供物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)，也離不開信息技術(shù)的發(fā)展和支持。［34］

劉建軍認(rèn)為現(xiàn)代化國(guó)家治理體系由以下3 個(gè)方面組成：一是關(guān)于政治合法性的治理體系。二是關(guān)于國(guó)家能力的治理體系。三是關(guān)于主體和結(jié)構(gòu)的治理體系。這三種類型的要素，在任何國(guó)家都不是一夜之間奠定下來的，任何一種要素的成長(zhǎng)，都經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程是沒有終點(diǎn)的，它永遠(yuǎn)處于改進(jìn)和調(diào)整之中，國(guó)家治理體系永遠(yuǎn)行進(jìn)在完善和優(yōu)化的道路上。［35］

三、衡量標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的評(píng)判依據(jù)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化衡量標(biāo)準(zhǔn)的提出，為我們判斷一個(gè)國(guó)家治理體系是否符合當(dāng)今世界現(xiàn)代化進(jìn)程的要求，是否合乎歷史發(fā)展的邏輯，是否適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的需要提供了一個(gè)評(píng)判準(zhǔn)則。關(guān)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此還沒有形成一個(gè)定論，但大都是從“現(xiàn)代化”的原則和標(biāo)準(zhǔn)入手，對(duì)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化過程進(jìn)行考察，因此，筆者僅選取以下具有代表性的觀點(diǎn)。

徐湘林認(rèn)為：一般來講，理性化、制度化、法治化都是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。第一，要做到現(xiàn)代化與制度化結(jié)合?，F(xiàn)代化社會(huì)是一個(gè)更復(fù)雜的社會(huì)體系，需要一個(gè)更加制度化的決策體系和管理體系來治理國(guó)家。第二，現(xiàn)代化與法治化結(jié)合?，F(xiàn)代化表示人們的社會(huì)流動(dòng)和交往互動(dòng)更為頻繁，公民之間以及公民與政府之間的相關(guān)性更加突出，觀念和生活方式的選擇也更為多樣，這就需要有更為理性的法治體系來處理和規(guī)范社會(huì)沖突，維系人們的互動(dòng)。第三，現(xiàn)代化與理性化結(jié)合?，F(xiàn)代化帶來社會(huì)分層的復(fù)雜化，個(gè)人角色的多樣化，對(duì)傳統(tǒng)的自上而下的一元化管理體制提出挑戰(zhàn)，國(guó)家治理的理性化和包容性就顯得十分重要。［36］

何增科認(rèn)為衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)有4 條：第一，國(guó)家治理的民主化。人民成為國(guó)家政權(quán)的所有者，能夠通過合法的渠道直接地或者通過自己選舉的代表參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國(guó)家治理的全過程，并擁有追究國(guó)家政權(quán)管理者責(zé)任的制度化手段。第二，國(guó)家治理的法治化。無論是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者，參與國(guó)家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道合法理性地進(jìn)行；國(guó)家公共權(quán)力的運(yùn)行，受到憲法和法律的限制和約束，規(guī)則和程序之治代替人治。第三，國(guó)家治理的文明化。國(guó)家治理中更少的強(qiáng)制，更多的同意；寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)換服從；更多的對(duì)話協(xié)商溝通合作，更少的獨(dú)斷專行；更多地激發(fā)潛能，更少的排斥和歧視；更少的他治，更多的自治。第四，國(guó)家治理的科學(xué)化。各類治理主體擁有更多的自主性，履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨協(xié)調(diào)其他治理主體的能力和進(jìn)行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高，型塑各類治理主體互動(dòng)行為的規(guī)則和程序的有效性不斷增強(qiáng)。［37］

俞可平提出衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化有5 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化。它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。第二，民主化。即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。第三，法治。即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。第四，效率。即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。第五，協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。［38］

四、實(shí)踐途徑：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的道路探索

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問題層出不窮，許多方面亟待改革和發(fā)展，而國(guó)家治理體系現(xiàn)代化正是解決當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的必要手段，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要途徑，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面發(fā)展的必然要求。因此，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，其具體途徑有哪些，就成為學(xué)界非常值得研究和探討的問題。

（一） 從國(guó)家宏觀治理的角度出發(fā)

金榮提出：第一，政府應(yīng)樹立法治服務(wù)型的理念。第二，政府公務(wù)人員要在“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象”上下大功夫。第三，要用嚴(yán)密的制度規(guī)范用權(quán)。［39］

湯梅等學(xué)者認(rèn)為：必須對(duì)治理主體進(jìn)行合理的權(quán)力配置，最關(guān)鍵的是從宏觀上把握行政權(quán)的配置。第一，行政權(quán)內(nèi)部的分權(quán)制約。第二，中央與地方的分權(quán)配合。第三，政府與社會(huì)的分權(quán)合治。［40］

辛向陽則提出：第一，要型治，即在定型中推動(dòng)制度完善發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，建設(shè)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨。第二，要善治，即善于在重要領(lǐng)域與關(guān)鍵領(lǐng)域中深化改革，推動(dòng)財(cái)稅體制改革、文化體制改革、社會(huì)治理體制改革、生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革。第三，要法治，即在推動(dòng)法治中國(guó)的建設(shè)中完善制度，提高國(guó)家治理能力。［41］

俞可平從宏觀治理的視角指出：第一，要進(jìn)一步解放思想，沖破不合時(shí)宜的舊觀念的束縛。第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國(guó)家制度。第四，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外政府治理和社會(huì)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第五，破除阻礙社會(huì)進(jìn)步的體制機(jī)制，建立和完善與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。［42］

王長(zhǎng)江指出3 個(gè)方面的途徑：第一，建立權(quán)力制約和約束機(jī)制。權(quán)力的約束，習(xí)總書記已經(jīng)講得非常清楚了，就是要把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，現(xiàn)在關(guān)鍵是這個(gè)籠子怎么編。第二，處理好頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河的關(guān)系。社會(huì)科學(xué)理念的頂層設(shè)計(jì)不是自然科學(xué)工程領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)。后者是對(duì)物的，可以越細(xì)致越有操作性越好，前者實(shí)際上講的是一種系統(tǒng)的思考。第三，發(fā)展黨內(nèi)民主。發(fā)展黨內(nèi)民主依然是我們推進(jìn)有序民主的一條可靠路徑。［43］

周平提出五點(diǎn)建議：第一，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。第二，發(fā)揚(yáng)人民民主。第三，堅(jiān)持依法治國(guó)。第四，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。第五，體現(xiàn)成本效益。［44］

高新民從黨的群眾路線的角度提出：第一，堅(jiān)持共同價(jià)值理念，確立正確的黨與群眾、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。第二，公正調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，維系社會(huì)秩序。第三，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。第四，建立新型社會(huì)溝通機(jī)制，健全對(duì)話協(xié)商、民主決策制度。第五，把服務(wù)融入到社會(huì)管理和控制中，以服務(wù)的良好形象獲得群眾認(rèn)可與社會(huì)穩(wěn)定。［45］

（二） 從治理主體間的關(guān)系角度出發(fā)

包心鑒指出：第一，深化黨的建設(shè)制度改革，推進(jìn)政黨治理體系現(xiàn)代化。第二，深化行政體制改革，推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化。第三，深化社會(huì)治理體制改革，推進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。［46］

蔡文成提出：政黨方面，必須改革和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；政府方面，必須發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保證政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、有效的治理；市場(chǎng)方面，必須從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，形成市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；社會(huì)層面，必須增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平；公民方面，必須發(fā)揮公民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。［47］

徐邦友從治理主體的角度分析，認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，必須要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。要更加充分地信任市場(chǎng)、社會(huì)在資源配置和自我秩序化過程中的作用。［48］

高小平提出了四個(gè)統(tǒng)一、三個(gè)結(jié)合。第一，四個(gè)統(tǒng)一，一是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)管理的統(tǒng)一。二是法治與德治的統(tǒng)一。三是管理和服務(wù)的統(tǒng)一。四常態(tài)管理與非常態(tài)管理的統(tǒng)一。第二，三個(gè)結(jié)合。一是堅(jiān)持解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力相結(jié)合。二是要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，推進(jìn)治理制度創(chuàng)新。三是要堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合，推進(jìn)治理方式創(chuàng)新。［49］

徐海清在《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》一書中指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。要廣泛發(fā)動(dòng)各類社會(huì)組織和公民參與政府的治理工作或者進(jìn)行自治?！保?0］

劉海潮認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面著力：一是治理理念的全面落實(shí)。即政府部門應(yīng)以開放的心態(tài)應(yīng)對(duì)來自各方的挑戰(zhàn)，尤其是要在增強(qiáng)回應(yīng)性、透明性和責(zé)任意識(shí)方面有所突破。二是具體制度的硬性約束。對(duì)于政府部門而言，應(yīng)深化政府在責(zé)任、透明和回應(yīng)性等方面的制度建設(shè)；對(duì)于各市場(chǎng)主體而言，應(yīng)盡可能地減少來自政府的侵權(quán)行為；對(duì)于社會(huì)組織而言，政府應(yīng)完善其成長(zhǎng)環(huán)境。三是社會(huì)大眾的輿論監(jiān)督，即要培養(yǎng)公眾對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)主體參與治理的信任感。［51］

綜上，如何正確處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，仍是構(gòu)建和完善國(guó)家治理體系的基本途徑。這就對(duì)所有參與國(guó)家治理的主體提出了更高的要求，要求他們必須在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)中，相互協(xié)調(diào)、分工合作，共同構(gòu)建一個(gè)更加公平、自由、高效、和諧的新型社會(huì)。

五、存在的問題：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究的不足之處

（一） 理論與實(shí)踐相分離

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)界有關(guān)國(guó)家治理體系的研究：第一，多局限于對(duì)西方治理理論的簡(jiǎn)單介紹和套用，缺乏對(duì)中西方不同視域下治理模式的區(qū)分和理性認(rèn)識(shí)。第二，有部分學(xué)者則停留在純理論的層面上。在對(duì)西方理論研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立出一套自己的理論體系自圓其說、紙上談兵、缺乏落實(shí)度。盧洪友在《從建立現(xiàn)代財(cái)政制度入手推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》一文中，通過引用治理理論創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙的相關(guān)理論，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的概念進(jìn)行定義，并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要素作了分析。然而，理論源于實(shí)踐，我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的理論研究是具有中國(guó)特色的，應(yīng)當(dāng)從中國(guó)特色的實(shí)踐成果中提煉出來。唯有這樣，才能真正將理論與實(shí)踐相結(jié)合，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的理論才具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（二） 規(guī)范研究與實(shí)證研究沒有結(jié)合起來

學(xué)者們關(guān)于國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化的研究主要集中在規(guī)范研究，實(shí)證研究較為缺乏，多是將西方的治理理論與中國(guó)的國(guó)情進(jìn)行宏觀的比較與結(jié)合，對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)是什么樣的問題做出了回答。然而，理論必須建立于對(duì)客觀事實(shí)的科學(xué)觀察和實(shí)踐研究的基礎(chǔ)之上，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。例如，高小平在《國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑》一文中指出，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑要做到“四個(gè)統(tǒng)一，三個(gè)結(jié)合”，對(duì)實(shí)現(xiàn)途徑做出了應(yīng)該是怎樣的規(guī)劃，但在具體實(shí)際和數(shù)據(jù)研究的方面有所欠缺。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化涉及各領(lǐng)域、各層面，是一個(gè)不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、與時(shí)俱進(jìn)的過程。因此，實(shí)證研究很有必要，這就要求我們必須將兩種研究方法相結(jié)合。

（三） 關(guān)于國(guó)家治理體系的微觀研究較為欠缺

學(xué)界對(duì)于國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化的研究主要是從國(guó)家治理系統(tǒng)、制度設(shè)計(jì)等宏觀方面進(jìn)行，對(duì)國(guó)家當(dāng)前及未來的現(xiàn)實(shí)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)劃。然而，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化不僅具有國(guó)家層面的意義，作為治理主體的公民、市場(chǎng)等如何實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，政治心理、政治團(tuán)體等又是如何對(duì)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化產(chǎn)生影響的，這些微觀方面亟待研究。據(jù)筆者通過中國(guó)知網(wǎng)的檢測(cè)，到目前為止，有關(guān)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的文獻(xiàn)約有1200 多篇，以“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”為名的文獻(xiàn)研究大約為630篇。然而，這些文獻(xiàn)多是圍繞頂層設(shè)計(jì)等宏觀層面進(jìn)行研究，有關(guān)微觀層面的研究則少之又少。

（四） 靜態(tài)研究和動(dòng)態(tài)研究聯(lián)系不夠緊密

當(dāng)前的研究主要集中在對(duì)政治制度、政府體制等靜態(tài)主題的研究上，結(jié)合全面深化改革的總目標(biāo)，通過分析我國(guó)的政治體制的特征，進(jìn)行國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的路徑探析。如湯梅、金榮等學(xué)者，主要是從政府主體的角度，通過對(duì)我國(guó)政治體制特點(diǎn)的研究，對(duì)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)行考察，認(rèn)為國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，就是政府主體的自我調(diào)整與完善。然而，國(guó)家治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過程，其它治理主體的行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、政治心理的變化等都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。因此，國(guó)家治理體系要與時(shí)俱進(jìn)，這就要求把靜態(tài)研究與動(dòng)態(tài)研究結(jié)合起來，深化對(duì)國(guó)家治理體系及其現(xiàn)代化過程的分析，最終得出系統(tǒng)、全面、科學(xué)的理論成果。

六、趨勢(shì)預(yù)測(cè)：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的研究方向

根據(jù)對(duì)上述問題的歸納和整理，結(jié)合目前我國(guó)政府改革發(fā)展的熱點(diǎn)和新動(dòng)態(tài)，筆者對(duì)未來國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的研究趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)并提出以下幾點(diǎn)拙見。

（一） 黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

黨的十八大提出：“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”。黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過程之中，黨的主導(dǎo)地位是構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的根本條件。根據(jù)十八大的要求，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是保障國(guó)家治理高效化的重要基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本前提。因此，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)系研究將成為今后學(xué)者們探討的重點(diǎn)之一。

（二） 法治與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出：“依法治國(guó)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理必須是法治的，法律是構(gòu)建和維護(hù)社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)行的根本保障。進(jìn)一步明確和保證法律在國(guó)家治理中的權(quán)威地位和作用，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，所以，法治與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)系，在今后的研究中也不可忽視。

（三） 政治體制改革與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

溫家寶提出，中國(guó)政治體制改革的重點(diǎn)在于：“堅(jiān)持依法治國(guó)；推進(jìn)社會(huì)公平正義；維護(hù)司法公正；保障人民的民主權(quán)利；堅(jiān)決反對(duì)腐敗，如果這樣做下去，我們就會(huì)使人心平靜下來，使每個(gè)人都有安全感，使弱勢(shì)群體得到幫助，使大家對(duì)國(guó)家的未來充滿信心”。［52］毫無疑問，這些改革的重點(diǎn)，都是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，因而，深入研究政治體制改革對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性意義。

（四） 民主與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

“治理與民主的關(guān)系如何？民主是老百姓當(dāng)家作主，而治理具有主體多元的含義，首要本質(zhì)是多元參與，老百姓要參與進(jìn)來，這個(gè)就是民主。然而，當(dāng)前我國(guó)在民主方面存在著一些問題，例如，民主在某些地方成了玩弄民意的工具、變成推脫責(zé)任的工具，特別在決策環(huán)節(jié)尤為突出，以及民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)由探索者自擔(dān)等等。”［53］民主作為當(dāng)今世界各國(guó)的重要價(jià)值追求，作為一國(guó)現(xiàn)代化與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)家治理密不可分。那么，如何認(rèn)識(shí)民主與治理，如何在國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值訴求，其研究的重要性不言而喻。

［1］俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

［2］習(xí)近平：切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-01-01.

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