中國流域水管理立法思考

毛永紅

（山西大學(xué) 商務(wù)學(xué)院，山西 太原030012）

0 引 言

流域水管理包括流域水資源管理和流域水環(huán)境管理，流域水環(huán)境管理的法律規(guī)定是環(huán)境法律的重要組成部分。流域水管理與經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活關(guān)系密切，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高，政府、企業(yè)、社會和公民等主體對流域水資源和水環(huán)境的要求越來越高?？梢?，加強和完善流域水管理的法律制度，已成為擺在我們面前一個重要課題。

1 流域水管理的法律基礎(chǔ)

1.1 流域水管理的立法概述

除憲法中有關(guān)自然資源和環(huán)境保護的規(guī)定以外，我國有很多環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章制度包含有關(guān)于流域水管理的規(guī)定，共同構(gòu)成現(xiàn)行流域水環(huán)境管理的法律基礎(chǔ)。它們大致可以分為水資源利用和水污染防治法律法規(guī)（簡稱一般涉水法規(guī)），以及其他涉水法律法規(guī)兩類（簡稱其他涉水法規(guī)）。

1.1.1 一般涉水法規(guī)

1）國家層面的立法

從立法實踐來看，全國已經(jīng)初步建立起了水法規(guī)體系。［1］

①《水法》中關(guān)于流域管理的規(guī)定

《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）是涉及水資源利用和保護的重要法律。我國于2002年新修訂的《水法》將1998年《水法》中對水資源實行“統(tǒng)一管理與分級、分部門相結(jié)合的制度”推進到對水資源實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”?！端ā返恼{(diào)整對象也由水量調(diào)節(jié)、水工程保護與防洪，拓展到對水生態(tài)保護和水污染防治方面，加強了對水生態(tài)保護?！端ā芬?guī)定了流域管理機構(gòu)的設(shè)置，確定了流域管理機構(gòu)的水資源管理和監(jiān)督職責、流域水事糾紛調(diào)處法律制度、水行政執(zhí)法監(jiān)督制度、法律責任制度等。

②《水污染防治法》中關(guān)于流域管理的規(guī)定

《中華人民共和國污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）的主要立法目的在于落實《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）在水環(huán)境方面的規(guī)定。該法確立了水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評價等基本法律制度。2008年實施的《水污染防治法》在流域水資源保護機構(gòu)職責、重要江河和湖泊流域水質(zhì)量標準、水污染防治規(guī)劃和標準、飲用水水源保護區(qū)的劃定、流域管理機構(gòu)的監(jiān)督管理等方面強化了流域管理。

③《防洪法》關(guān)于流域管理的規(guī)定

1998年實施的《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）規(guī)定了流域管理機構(gòu)在防洪和河道管理中的職責，確定流域機構(gòu)具有一定的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的職責。

④《水土保持法》關(guān)于流域管理的規(guī)定

我國于1991年通過的《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）沒有直接規(guī)定流域管理機構(gòu)在流域水土保持中的職能，僅有少數(shù)幾個條款涉及流域管理，如第22條規(guī)定水力侵蝕地區(qū)的水土流失綜合防治體系等。

⑤《環(huán)境保護法》中有關(guān)流域管理的規(guī)定

我國于1989年通過的《環(huán)境保護法》中沒有直接規(guī)定流域管理機構(gòu)在流域污染防治和生態(tài)保護的職能。該法與流域管理有關(guān)的有：第7條規(guī)定的環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理和第11條規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測管理。2015年實施的新《環(huán)境保護法》對流域管理有了重大突破，如第20條規(guī)定的跨區(qū)重點區(qū)流域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)制度，第28條第2款規(guī)定重點區(qū)流域限期達標規(guī)劃制度。

⑥涉水行政法規(guī)對流域管理的相關(guān)規(guī)定

我國涉水行政法規(guī)大體可以分為三類：第一類是為貫徹執(zhí)行涉水法律而制定的法規(guī)，如《中華人民共和國水文條例》等；第二類是為落實涉水法律中某項基本原則和基本制度的法規(guī)，如國務(wù)院制定的《取水許可證制定實施辦法》、《河道管理條例》等；第三類是針對流域某項突出問題的法規(guī)，如《黃河水量調(diào)度條例》等。

2）地方行政區(qū)域?qū)用娴牧⒎?/p>

我國涉及水管理的地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章數(shù)量很多，大體包括兩類：第一類是貫徹實施涉水法律和行政法規(guī)的諸多“實施辦法”和“條例”，如《江西省水資源條例》、《河南省〈水法〉實施辦法》等；第二類是針對本行政區(qū)域內(nèi)水事中某一突出問題而制定的管理條例，如《四川省長江防護林體系管理條例》等。

3）流域?qū)用娴牧⒎?/p>

在流域?qū)用?，我國沒有全國人大及其常委會制定的法律。流域?qū)用娴牧⒎ǔ衔奶峒暗娜纭饵S河水量調(diào)度條例》、《淮河流域水污染防治條例》、《長江河道采砂管理條例》等行政法規(guī)外，七大流域管理機構(gòu)依據(jù)涉水法律法規(guī)，根據(jù)各流域不同特點也制定了大量的規(guī)范性文件，涉及到取水許可管理、行政處罰、防汛、水量調(diào)度、河道管理等諸多方面。

1.1.2 其他與流域水管理相關(guān)的法律法規(guī)

流域是一個自然、社會、經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，法律要體現(xiàn)和平衡流域內(nèi)各種利益關(guān)系。除上述水法規(guī)外，我國還有大量與流域水管理相關(guān)的其他涉水法律法規(guī)，大致可以分為國家、地方行政區(qū)域和流域三個層面。

1）國家層面

我國在農(nóng)業(yè)、交通運輸、建設(shè)、能源、城市供水等方面進行立法，包括《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國水路運輸管理條例》等法律和行政法規(guī)。

2）地方行政區(qū)域?qū)用?/p>

流域跨越行政區(qū)域內(nèi)的各部門就農(nóng)業(yè)、交通運輸、建設(shè)、能源、城市供水等方面也頒布了大量地方性法規(guī)涉及流域水管理。

3）流域?qū)用?/p>

我國交通、城建、國土、能源、農(nóng)林業(yè)等部門也制定了許多流域管理法規(guī)，如《長江三峽工程建設(shè)移民條例》等。［1］

1.2 流域管理機構(gòu)及其職能演變

1.2.1 水利部主要領(lǐng)導(dǎo)下的各流域水利委員會

1）機構(gòu)變遷

新中國成立后，我國開始了大規(guī)模水利建設(shè)，設(shè)立了由水利部領(lǐng)導(dǎo)的黃河水利委員會、長江水利委員會和治淮委員會，并在全國各大區(qū)域建立了水利勘測設(shè)計院，承擔部分流域管理任務(wù)。當時流域機構(gòu)的主要職責是管理水利，主要負責水利工程方面，承擔部分水土保持和河道整理職能，沒有水污染防治職責。當時的流域管理機構(gòu)擁有較大的行政管理職權(quán)。后來，由于“大躍進”和“文化大革命”，我國的流域管理受到嚴重影響，各流域機構(gòu)被撤銷或管理職能嚴重削弱。

從20世紀70年代起，我國流域機構(gòu)及其管理職能開始恢復(fù)，目前，水利部設(shè)立了七個流域管理機構(gòu)作為其派出事業(yè)單位，包括長江、黃河等六個水利委員會和太湖流域管理局，主要職能是負責流域綜合規(guī)劃、流域水利工程建設(shè)管理、流域水資源分配和調(diào)處?。ㄗ灾螀^(qū)）際間的水際糾紛。1975年后，各流域管理機構(gòu)分別設(shè)置了水土保持管理部門，并成立了受環(huán)境保護部門和水利部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的流域水資源保護局。

2）主要職能

我國的流域管理機構(gòu)經(jīng)歷了由主管水利工程到兼管水質(zhì)的歷史過程。2002年的《水法》對流域管理機構(gòu)的職責作了比較全面具體的規(guī)定，在一定程度上緩解和部分解決了流域水管理的矛盾，促進了流域內(nèi)社會經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展。［2］

1.2.2 流域水資源保護辦公室（局）

隨著流域水污染問題的凸顯，流域水環(huán)境問題受到國家高度關(guān)注，1973年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》中要求建立流域水資源保護機構(gòu)。截至20世紀70年代末，我國各大流域基本都建立了流域水資源保護機構(gòu)（主要建立模式是在各流域委員會內(nèi)部設(shè)立水資源保護辦公室），由環(huán)境保護部門和水利部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，把生態(tài)環(huán)境的保護列入流域管理的內(nèi)容。［3］

1.2.3 部分省（市、自治區(qū)）內(nèi)的跨地市流域管理機構(gòu)

1988年我國頒布的第一部《水法》規(guī)定：“開發(fā)利用水資源和防治水害，應(yīng)當按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃?！?002年實施的新《水法》進一步明確規(guī)定了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。由此，一些省、市、自治區(qū)內(nèi)成立了跨地市的流域管理機構(gòu)，比如浙江省錢塘江管理局，湖南省洞庭湖水利工程管理局，遼河保護區(qū)管理局等，在地方層面建立了“跨部門、跨區(qū)域”的流域管理模式。［4］

1.2.4 全國環(huán)境監(jiān)察體系

2004年以來，淮河等流域發(fā)生重大污染事故，我國流域水環(huán)境管理加強了機構(gòu)建設(shè)。截至2008年12月，全國環(huán)境監(jiān)察體系組建完成（華東、華南、西北、西南、東北、華北環(huán)保督查中心），實施全國環(huán)境保護區(qū)域監(jiān)察管理，并處理跨區(qū)環(huán)境保護問題和環(huán)境應(yīng)急問題等。［3］

1.2.5 其他相關(guān)部門

除水行政部門和環(huán)保部門外，與流域管理相關(guān)的還有許多其他行政部門在管理上也各自擁有相應(yīng)的職權(quán)。

2 對我國現(xiàn)行流域水管理立法的評價

2.1 存在問題

2.1.1 現(xiàn)行法律存在構(gòu)成性缺陷

目前，我國并沒有一部系統(tǒng)規(guī)定流域水管理基本原則、基本法律制度和運行機制的流域管理法，有關(guān)流域管理的相關(guān)原則和制度只是散見于涉水法律法規(guī)中。

1）欠缺綜合性流域水管理法律

從前面的分析可以看出，由于我國立法機制與立法技術(shù)上的原因，水資源保護中實際起作用的是大量單一性行政法規(guī)與部門規(guī)章，這些法規(guī)實際上屬于部門立法和單一性立法，會導(dǎo)致法律之間的不協(xié)調(diào)；區(qū)域分段立法與整個流域水資源保護的不協(xié)調(diào)；流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系不協(xié)調(diào)等，服從或合作或監(jiān)督或分工關(guān)系等均不明確，需要綜合性流域管理法進行法律上的明確界定；目前我國在采用資源立法和污染防治立法的“二元立法模式”之間存在一些對立與沖突。比如《水法》第32條規(guī)定水行政部門或流域管理機構(gòu)有權(quán)提出限制排污意見，但是，水行政部門提出的限制排污總量意見對環(huán)保部門的約束力在法律上并不明確，容易導(dǎo)致水污染防治規(guī)劃與水資源規(guī)劃矛盾和不一致；更重要的是，我國環(huán)境立法數(shù)量雖多，在治理模式上卻存在忽視生態(tài)系統(tǒng)整體性的重大不足，導(dǎo)致各法律法規(guī)間協(xié)調(diào)性差，無法產(chǎn)生1＋1≥2的效果。［5］

2）各流域水管理單行法之間缺乏整體配合

大量水管理單行立法質(zhì)量不同，水資源利用和保護相關(guān)法律規(guī)范不一致或不銜接。例如，《水法》第34條規(guī)定環(huán)保部門對環(huán)境影響報告書進行審批，但《水污染防治法》第67條“法律責任”部分規(guī)定由水利部門進行處罰?！端ā返?7條規(guī)定在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的行政處罰與《水污染防治法》第75條規(guī)定的行政處罰明顯不同。這兩部法律針對同樣的水源地不法設(shè)置排污口行為，規(guī)定的處罰條件與結(jié)果明顯不一致，會導(dǎo)致執(zhí)法障礙或“選擇性執(zhí)法”。另外，各流域水管理單行法之間關(guān)于納污總量的核定權(quán)限、水質(zhì)的監(jiān)測和管理職能、排污口的設(shè)置等職能也存在交叉和沖突。

2.1.2 流域水管理法律不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制

1）水產(chǎn)權(quán)界定虛置

水權(quán)制度是以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)的，清晰的產(chǎn)權(quán)能使公共物品具有通過市場效率配置稀缺資源的功能。目前，我國在法律層面上缺失對水權(quán)制度的規(guī)定、對水資源的配置及其管理，仍然以1993年實施的《取水許可制度實施辦法》為依據(jù)，這種以行政權(quán)為手段的配置方式與水權(quán)制度相比存在諸多弊端，既缺乏效率，也缺少透明度和穩(wěn)定性。在社會主義市場經(jīng)濟體制中，明晰水權(quán)是對水資源采用法律手段進行管理的重要前提。

2）有關(guān)水市場管理制度存在缺陷

實現(xiàn)流域管理的善治，必須培育健全的市場主體。我國流域市場發(fā)育相對較晚，市場機制不健全，市場化水平較低。長期以來，我國對水資源的管理都具有濃厚的行政管理色彩，計劃性太強。［6］另外，我國有關(guān)水資源和排污權(quán)的有償使用制度、價格制度、核算制度和綜合利用制度等都存在一些突出問題。

2.1.3 涉水主體協(xié)商機制不健全

跨行政區(qū)流域的水資源利用和水環(huán)境保護關(guān)系作為一種社會關(guān)系，主體既包括政府、個人，又包括企業(yè)和其他社會組織等，且這些主體并非簡單對應(yīng)，主體間的利益與訴求是十分復(fù)雜的。主體間的關(guān)系包括區(qū)域與流域之間、各部門之間、各產(chǎn)業(yè)之間、政府與公眾之間等綜合關(guān)系。從利益內(nèi)容來講，除了一般主體具有的經(jīng)濟利益外，各地方政府的政治要求以及各產(chǎn)業(yè)之間還存在爭取發(fā)展機會的競爭。目前我國并無有關(guān)流域水管理社會協(xié)商法律機制，使得許多問題的解決主要依賴于當?shù)卣畢f(xié)調(diào)，應(yīng)急方案或臨時方案的或然性較大，受人為因素的干擾較多，欠缺法律長效穩(wěn)定機制。隨著水資源保護和水污染形勢越來越嚴峻，我國必須進一步完善協(xié)調(diào)機制。

2.1.4 管理監(jiān)督職權(quán)不清

1）流域管理與行政區(qū)域管理職權(quán)不清

流域管理和行政區(qū)域管理之間何者為主導(dǎo)，其法律地位并不清晰。新《水法》雖然賦予了流域管理機構(gòu)法律地位，但是并不明確，規(guī)定的職權(quán)很原則，不具備操作性，流域管理基本上屬于一種協(xié)調(diào)機構(gòu)。如前所述，流域管理機構(gòu)中有各大江大河水利委員會，也有水資源保護局，同時存在環(huán)境保護部設(shè)置的各大區(qū)環(huán)保督查中心。各流域管理機構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)定位不清，則不可能享有履行自己職責所必須的政治資源和經(jīng)濟資源，執(zhí)法權(quán)威性受到嚴重挑戰(zhàn)。［7］這也會導(dǎo)致水利部門與環(huán)保部門對流域管理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪。流域管理職權(quán)界定不清，使其在處理與當?shù)卣年P(guān)系上存在較小空間，再加上區(qū)域管理與流域管理的主次關(guān)系不明確，在各級政府普遍把相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作為最主要目標時，自然會出現(xiàn)區(qū)域管理與流域管理的矛盾，流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)難以有效發(fā)揮作用。另外，由于部門分割的原因，除與其上級主管部門溝通外，流域管理機構(gòu)與其他相關(guān)部門并沒有正式的信息溝通機制。

2）部門之間水管理職權(quán)不清

由于各部門分工不夠明確合理，從而造成多頭管理，執(zhí)行分工時存在職能越位交叉和沖突等現(xiàn)象。如環(huán)境部門負責環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)計信息工作，統(tǒng)一發(fā)布水質(zhì)信息，同時也對河流和湖泊的水量、水流等水文狀進行監(jiān)測，而水利部門也認為其不僅有職權(quán)監(jiān)測水文，也要求其對水污染狀況進行監(jiān)測。再考慮到其他部門如農(nóng)業(yè)部門和海洋管理部門的監(jiān)測職責，有關(guān)監(jiān)測職責的交叉和重復(fù)問題更為突出。

2.2 對我國流域水管理立法的完善建議

2.2.1 完善流域水管理立法的體系

1）進行綜合性流域水管理立法

目前，關(guān)于綜合性流域水管理立法，我國理論界大體有三種方案：第一種是進行綜合性流域水環(huán)境立法，即通過綜合性流域水環(huán)境立法，改變現(xiàn)存的水資源保護利用和水污染防治二元立法模式，突出流域管理主導(dǎo)地位，統(tǒng)一《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》，以指揮協(xié)調(diào)運行，統(tǒng)率流域水環(huán)境各項工作；第二種是針對七大流域分別立法，即制訂《黃河法》和《長江法》等。這種方案初衷是好的，但每個流域都在法律層面立法，會導(dǎo)致與現(xiàn)行各種水法規(guī)重復(fù)，并且有可能導(dǎo)致更多部門職權(quán)界定不清或混亂；第三種方案是進行生態(tài)系統(tǒng)整體立法，制定一部綜合性的《流域生態(tài)系統(tǒng)管理法》，統(tǒng)籌規(guī)范流域內(nèi)的各環(huán)境資源要素。其不僅調(diào)整水資源，還應(yīng)把對流域生態(tài)系統(tǒng)有重大影響的流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃等社會經(jīng)濟因素納入到調(diào)整范圍，達到一部集自然、社會、經(jīng)濟各要素的流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理的綜合法。然而，該方案涉及面太大，涉及到中央與地方各級各部門的一個重大系統(tǒng)工程，并且涉及到諸多科學(xué)技術(shù)上的難點，如果要實施起來會曠日持久，與治理水污染的迫切要求不符。從可行性和迫切性角度來講，筆者贊同第一種方案，目前我國急需進行綜合性流域水環(huán)境立法。

2）制定各種單項流域水資源管理法律法規(guī)

在綜合性流域水環(huán)境法的指導(dǎo)原則下，我國相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)流域特點，進行專門性立法，以適應(yīng)不同的自然因素和社會因素的差異及各個側(cè)重點。如淮河流域以防治嚴重的水污染為主，黃河流域側(cè)重水土保持，而西部干旱或半干旱地區(qū)的塔里木河流域應(yīng)以生態(tài)重建和恢復(fù)為主。

3）修訂和加強現(xiàn)行有關(guān)流域水管理的法律法規(guī)

我國應(yīng)全面系統(tǒng)修訂和加強現(xiàn)行涉水法律法規(guī)，包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《節(jié)水法》、《太湖流域管理條例》等；同時，要加強流域機構(gòu)層面的立法，因地制宜，切實保護流域水環(huán)境。

2.2.2 明確流域水管理立法的基本法律原則

在流域水管理方面，我國除了需要具備環(huán)境法基本原則外，還應(yīng)針對流域的特殊性，主要明確流域水生態(tài)整體性原則和多主體合作原則。

1）流域水生態(tài)整體性原則

流域并非是行政區(qū)域上的人為劃定，其界限是自然成就，其上下游、左右岸、地表水和地下水和支干流共同構(gòu)成流域生態(tài)系統(tǒng)。因此，我國應(yīng)當以流域水生態(tài)整體性和統(tǒng)一性的客觀規(guī)律為基礎(chǔ)統(tǒng)籌立法，同時兼顧流域經(jīng)濟和社會發(fā)展。

2）多主體合作原則

流域的公共性特征和對其使用方式的多樣化決定了參與主體的多元性。在此原則要求下，流域管理法可以明確規(guī)定各區(qū)域政府、相關(guān)部門在流域整體管理中的合作義務(wù)，同時規(guī)定不履行義務(wù)的法律責任。

2.2.3 確立流域水管理的基本法律制度

根據(jù)流域水管理的基本法律原則和水管理現(xiàn)狀，我國應(yīng)特別確立以下主要基本法律制度：

1）水生態(tài)評估制度

我國的不同流域及流域不同區(qū)段的生態(tài)價值明顯存在差異。生態(tài)閾值為人類行為活動劃定邊界，生態(tài)評估制度的主要目的之一在于確定流域生態(tài)閾值。比如，明確“生態(tài)需水量紅線”，應(yīng)當成為流域規(guī)劃的重要約束性指標［8］，建立流域水生態(tài)價值評估制度。［9］

2）流域水產(chǎn)權(quán)制度

流域水產(chǎn)權(quán)制度包括流域自然資源產(chǎn)權(quán)制度和流域環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度。流域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)是流域內(nèi)人們共同共有的財富，進行適當?shù)漠a(chǎn)權(quán)安排，合理協(xié)調(diào)政府管制和市場自主作用，既能充分發(fā)揮流域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的使用價值，又能確保流域水生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。

3）有償使用制度

從目前情況來看，由于流域中不同地區(qū)、部門之間的經(jīng)濟發(fā)展不同；上、中、下游對水資源的開發(fā)利用和保護程度不同；局部的經(jīng)濟發(fā)展與全流域的生態(tài)環(huán)境保護存在矛盾。因此，我國應(yīng)當建立科學(xué)的流域生態(tài)補償制度，使流域中各主體公平保護和利用流域生態(tài)系統(tǒng)。

4）綜合利用制度

流域水資源具有多功能性，不僅可以供水發(fā)電，還具有航運旅游等多種價值和功能，如果利用不當，還會造成洪澇災(zāi)害。同時，水環(huán)境的容量是有限的，資源是共享的。為了提高水資源的公共配置效率，我國應(yīng)當在流域綜合管理機構(gòu)的主持下，協(xié)調(diào)好各級等行政主管機關(guān)的水管理活動。

5）水管理公眾參與和信息公開制度

水資源的利用和水環(huán)境保護屬于關(guān)系社會每個公民的公共性問題。建立水管理公眾參與和信息公開制度，不僅可以明確規(guī)定不同利益主體行使其權(quán)利保障的有效參與途徑，而且能賦予相關(guān)公眾參與流域水環(huán)境治理實體一定的權(quán)利。

2.2.4 重構(gòu)流域水管理的監(jiān)管體系

針對目前流域水管理的部門分權(quán)、地方利益至上、各行政區(qū)之間利益爭奪、協(xié)商機制欠缺、流域管理機構(gòu)的法律地位和職責不明確等現(xiàn)狀，我國應(yīng)當從以下幾個方面重構(gòu)監(jiān)督管理體系：

1）建立系統(tǒng)、權(quán)威和獨立的流域管理體系

在國家層面，我國應(yīng)當加強流域管理，提高流域機構(gòu)的法律地位和職責權(quán)限。從流域整體出發(fā)，建立起以流域機構(gòu)為中心的涉水事業(yè)管理制度，建立水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理的流域綜合管理機構(gòu)，直接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，全面統(tǒng)籌流域水環(huán)境管理工作，主要職責是進行綜合法律規(guī)劃和政策的制訂。在流域?qū)用?，我國?yīng)當建立各流域管理局，由中央和地方代表組成，作為流域綜合管理部門的執(zhí)行機構(gòu)，具體落實流域水資源相關(guān)的各種水權(quán)配置和綜合利用等制度。同時，建立以流域管理機構(gòu)為主導(dǎo)的多部門聯(lián)合管理體系，與其他相關(guān)政府部門相協(xié)調(diào)，有助于提高涉及水環(huán)境的綜合決策力量。

2）建立公眾參與流域執(zhí)法監(jiān)督體系

流域水管理法作為環(huán)境保護法的一種，其保護的是每個個人、每個群體（無論是強勢還是弱勢）的共同利益，即流域環(huán)境公共利益。［10］加強流域綜合管理機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，必須引入公眾參與制度，使政府和公眾相互促進、相互制約，采用政府控制型和社會制衡型相結(jié)合的監(jiān)督運行模式，降低水環(huán)境管理的成本，提高管理效果。

3）建立跨區(qū)流域水管理法律協(xié)商機制

在流域爭議中，不同轄區(qū)的同級政府主要依賴共同上級以行政命令的方法解決，行政命令的實效未必理想且存在行政命令的執(zhí)行和監(jiān)督、檢查、驗收的行政成本甚至政治成本。因此，我國應(yīng)當建立跨行政區(qū)流域水管理法律協(xié)商機制。水環(huán)境管理法律協(xié)商機制包括水環(huán)境管理協(xié)商程序制度、信息溝通機制和其他配套性機制。［11］流域管理機構(gòu)的職能要逐步以組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督為主，向組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。［12］

跨行政區(qū)流域水環(huán)境管理法律協(xié)商機制的建構(gòu)應(yīng)該遵循社會發(fā)展規(guī)律，由國家流域綜合管理部門積極引導(dǎo)、參與協(xié)商、協(xié)調(diào)溝通，搭建多方參與的平臺機制。

［1］葉華.長江流域綜合管理法律法規(guī)體系建設(shè)［J］.人民長江，2014（23）：18-19.

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［9］肖愛，唐江河.論跨行政區(qū)流域生態(tài)補償?shù)纳鐣傩浴诹饔蛏鷳B(tài)補償法律制度建構(gòu)的現(xiàn)實立場［J］.時代法學(xué)，2013（5）：17-23.

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［11］張菊梅.中國江河流域管理體制的改革模式及其比較［J］.重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（1）：19-20.

［12］鮑淑君，翟正麗，高學(xué)睿，等.歐盟流域管理模式及其經(jīng)驗借鑒［J］.人民黃河，2013（3）：33-35.