我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與方向

我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與方向

何源

(西北大學(xué) 哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710127)

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，社會福利化已成為現(xiàn)代社會的重要發(fā)展趨勢。社區(qū)服務(wù)作為社會福利的重要實施平臺，受到政府高度關(guān)注。通過詳細(xì)分析國內(nèi)外社區(qū)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了我國社區(qū)服務(wù)取得的成績和存在的問題，在此基礎(chǔ)上借鑒發(fā)達(dá)國家的社區(qū)服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，提出了建立和完善中國特色社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)；福利化；中國特色；發(fā)展經(jīng)驗

收稿日期：2014-11-18

作者簡介：何源(1989-)，女，陜西省西安人，碩士研究生，從事社會組織、社區(qū)服務(wù)建設(shè)的研究。

中圖分類號：D669.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)服務(wù)實質(zhì)是一種以政府、社區(qū)居委會和其他方面力量直接提供給社區(qū)成員，取得有益效果并以公共服務(wù)形式完成的以物質(zhì)、精神為中心的新型服務(wù)模式。社區(qū)服務(wù)實質(zhì)就是以社區(qū)為基礎(chǔ)團(tuán)體，滿足團(tuán)體成員物質(zhì)與精神生活需求的社會性服務(wù)活動。

我國社區(qū)服務(wù)是由改革開放前的人民大公社服務(wù)轉(zhuǎn)變而來，其產(chǎn)生的主要原因是由于文化修養(yǎng)的提高、經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展和政治體制的改革。從1986年民政部開始倡導(dǎo)積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)以來，我國社區(qū)服務(wù)就開始進(jìn)入了社區(qū)服務(wù)探索階段，由民間組織自由管理[1]。直至1997年，政府開始了解和學(xué)習(xí)國外社區(qū)服務(wù)發(fā)展模式，提出了由政府全權(quán)管理的運營方式，建立了許多試點社區(qū)，我國社區(qū)服務(wù)進(jìn)入了發(fā)展階段。2011年，在以人為本，構(gòu)建和諧社會的主題下，政府通過對社區(qū)服務(wù)更深層的理解，提出了由政府全權(quán)管理向政府資助、民營投資管理方式過渡的意見，這是我國社區(qū)服務(wù)進(jìn)入改進(jìn)階段的標(biāo)志[2]。2014年3月，我國政府又提出了社區(qū)服務(wù)需要從政府資助、民營投資轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣_、群眾合作的可持續(xù)發(fā)展模式，社區(qū)服務(wù)項目也應(yīng)該延伸到生活各個領(lǐng)域的要求，我國社區(qū)服務(wù)正式進(jìn)入完善階段[3]。

為了更好的改善人民生活質(zhì)量，提高人民幸福指數(shù)，我國堅持以人為本，服務(wù)人民，以社區(qū)為基礎(chǔ)單元，進(jìn)行“社區(qū)是我家”和諧大家庭的全國范圍活動，對北京、上海、廣州、深圳、成都等多個城市進(jìn)行試點社區(qū)服務(wù)的建設(shè)[4]。較為典型的一個例子是北京海淀區(qū)的幸福海岸社區(qū)，這是我國較早的一批試點社區(qū)服務(wù)站之一，創(chuàng)始于 20世紀(jì)90年代。政府設(shè)立了擁有服務(wù)人員共43人的社區(qū)綜合辦，10年以上服務(wù)經(jīng)驗的人員有11人，人力資源配備齊全，確保了社區(qū)服務(wù)能夠落實到社區(qū)內(nèi)402戶居民每一個人身上，很大程度的提高了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。但社區(qū)綜合辦屬于政府職能部門，服務(wù)人員也屬于政府職能人員，在處理社區(qū)服務(wù)事宜的時候會出現(xiàn)職能不明確，互相推諉的情況，使得社區(qū)服務(wù)效率低下。2005年本社區(qū)共有免費福利性社區(qū)服務(wù)37項，而直至2011年新增自主服務(wù)項目卻只有12項，雖然每個服務(wù)項目都取得了社區(qū)居民的認(rèn)可，但項目增加幅度較慢，在這段時間政府招聘擁有專業(yè)知識的服務(wù)人員共7人，而社區(qū)綜合辦中大多數(shù)服務(wù)人員并不具備專業(yè)服務(wù)技能，使得服務(wù)項目單一而不豐富。至2012年，社區(qū)綜合辦共接受社區(qū)自發(fā)組織的志愿活動23次，人數(shù)114人次，志愿者人次較少，平均一年不足10人次，政府共支出上千萬花費，其中包括服務(wù)項目經(jīng)費、人員工資收入、物資設(shè)備等，而人員工資收入就占了72%的支出開銷，試點社區(qū)僅占全國總社區(qū)總量的千分之二，更多的社區(qū)并沒有如此大量的投資開銷。

二、我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展存在的問題及原因

我國社區(qū)服務(wù)誕生初期，政府沒有嚴(yán)格的管理和明確的職責(zé)限定，更多的是一種自發(fā)的道德約束，鄰里互助、尊老愛幼、幫助婦孺等中華民族的傳統(tǒng)美德是整個社區(qū)服務(wù)長期保持和諧、穩(wěn)定、健康發(fā)展的主要因素，而怎樣通過法律和制度方式來管理和發(fā)展社區(qū)服務(wù)一直處于探索階段。與此同時，人們對發(fā)展社區(qū)服務(wù)的關(guān)注度也隨著社會生活的改變和群體集聚力的增強(qiáng)而越來越高，而社區(qū)服務(wù)的發(fā)展速度卻沒有大幅度的提升，這是目前我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的核心問題。

從我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)服務(wù)存在的問題，大體上主要分為以下幾個方面。

第一，政府過多的參與了社區(qū)服務(wù)發(fā)展，處理事情著重在管理制度而輕視了服務(wù)本身，在社區(qū)服務(wù)項目的實施中“政社不分”，政府的行政管理職能與社區(qū)的自治管理職能產(chǎn)生重疊，現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)既沒有特定的職能劃分，也沒有具體的職能限定，降低了社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作效率，也降低了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率。

第二，社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)技能水平較低、缺少大量擁有專業(yè)知識的社區(qū)服務(wù)人員，社區(qū)服務(wù)項目較為單一，拓展社區(qū)服務(wù)項目難度較大。

第三，過多強(qiáng)調(diào)行政參與力量而過少關(guān)注社會參與力量，過多強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)而疏遠(yuǎn)了實際公共服務(wù)，社會參與力量較為薄弱，社會參與人數(shù)較為少。

第四，過多強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)資本而忽視了建設(shè)功能的塑造和轉(zhuǎn)變，單向投入資金龐大，使用資金較為稀少，資金沒有進(jìn)行有效使用。

根據(jù)西北大學(xué)社會學(xué)專業(yè)對西安市37個社區(qū)進(jìn)行的672份調(diào)查問卷顯示，79%的社區(qū)居民表示不滿意目前的社區(qū)服務(wù)，62%的社區(qū)服務(wù)人員表示如果有合適的機(jī)會將會考慮跳槽，87%的社區(qū)服務(wù)人員表示需要更多的專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，63%的社區(qū)居民表示希望有更多有益的社區(qū)服務(wù)項目。所以培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員，拓展社區(qū)服務(wù)項目對發(fā)展社區(qū)服務(wù)必不可少[5]。

三、發(fā)達(dá)國家社區(qū)服務(wù)的實踐及經(jīng)驗借鑒

(一)美日兩國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的過程和經(jīng)驗

歐洲、北美洲及東亞發(fā)達(dá)國家早在70年代初期就已經(jīng)開始發(fā)展社區(qū)服務(wù)，無論是管理制度、人員安排還是職能范圍都已經(jīng)形成了完整成熟的發(fā)展體系。

美國是西方發(fā)達(dá)國家的代表，90年代初期就已經(jīng)形成了鮮明的社區(qū)服務(wù)管理體系。美國政府采用的是地方自治制度，即“議行合一”的模式，社區(qū)服務(wù)組織不包括政府組織以及政府行政機(jī)構(gòu)，是獨立的行政管理組織，政府對其職責(zé)實行高度的民主自治方式，社區(qū)服務(wù)完全依靠社區(qū)服務(wù)組織來行使權(quán)力及義務(wù)。由于高度的民主自治，社區(qū)服務(wù)組織只有少數(shù)人屬于專職管理人員，大多數(shù)為義工。美國社區(qū)大學(xué)二級學(xué)報做過一份詳細(xì)的統(tǒng)計[6]，18歲以上的成年人有73%的人會參加社區(qū)服務(wù)建設(shè)活動，大多數(shù)社區(qū)服務(wù)組織中，義工的數(shù)量遠(yuǎn)超全職的社區(qū)工作人員的人數(shù)，甚至在一些以服務(wù)為核心的社區(qū)服務(wù)管理中心，義工人數(shù)比全職的社區(qū)工作人員還多一倍，這不僅拓展了社區(qū)服務(wù)項目，也提高了整個社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平，增加了社區(qū)服務(wù)的人力資源，減少了社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費投入，增強(qiáng)了居民之間的互助能力。

日本是最早進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列的亞洲國家，其社區(qū)服務(wù)理念和制度深受西方發(fā)達(dá)國家的影響，但在模仿過程中也發(fā)展了其獨特的一面。日本政府主要采用混合優(yōu)秀方案、進(jìn)行歸一化治理的方式，政府和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)分工合作，職能范圍不重疊，在很大程度上避免了兩者之間的矛盾，更多的是合作和互補。政府提供政策保障、制度確立和資金支持，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)則是主要的執(zhí)行者、監(jiān)督者和建議者，起著保障社區(qū)服務(wù)事宜落實的作用[7]。為了輔助地域中心對社區(qū)的管理，社區(qū)居民自發(fā)建立了住區(qū)協(xié)議會，它是居民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，居民自愿參加。日本通過這種混合治理的社區(qū)服務(wù)模式，減輕了政府管理社區(qū)服務(wù)的壓力，同時引導(dǎo)更多的社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)，擴(kuò)大了社區(qū)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，更好的利用已有資源去完善社區(qū)服務(wù)，政府和社區(qū)組織兩者有機(jī)結(jié)合，相輔相成，共同為社區(qū)服務(wù)添磚加瓦。

(二) 發(fā)達(dá)國家社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗對我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的啟示

通過對美國和日本社區(qū)服務(wù)的借鑒和學(xué)習(xí)，針對我國目前社區(qū)服務(wù)存在的問題，結(jié)合我國的基本國情，筆者認(rèn)為，要想促進(jìn)我國社區(qū)服務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展，要從以下幾個方面著手改進(jìn)。

第一，政府在制度和政策上要賦予社區(qū)服務(wù)組織權(quán)利和義務(wù)，大力支持社區(qū)服務(wù)力度。我國政府目前對于社區(qū)服務(wù)組織的幫助和引導(dǎo)較為欠缺，由于政府前期對社區(qū)服務(wù)組織的資金投入不足，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)項目無法順暢進(jìn)行，社區(qū)服務(wù)人員無法進(jìn)行填補和更新，無法進(jìn)行相對較為正規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)，針對目前的這種狀況，政府除了增加資金投入之外還應(yīng)通過發(fā)展民間力量，從運營的角度承接項目來籌集發(fā)展資金。

第二，社區(qū)服務(wù)組織應(yīng)根據(jù)我國的基本國情，成為具有中國特色的社區(qū)服務(wù)組織。社區(qū)服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心是政府予以肯定的社區(qū)黨組織，其責(zé)任和義務(wù)是宣傳貫徹落實黨的路線、方針、政策及國家的相關(guān)法律法規(guī)，組織動員廣大社區(qū)黨員和社區(qū)居民進(jìn)行和諧，可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)服務(wù)建設(shè)。所以，在不斷擴(kuò)展社區(qū)服務(wù)項目的同時，必須不斷加強(qiáng)和完善社區(qū)黨組織的建設(shè)，杜絕不良的負(fù)面社區(qū)影響，多增加健康、陽光、有益的社區(qū)服務(wù)項目，提高社區(qū)服務(wù)組織自身的正能量，加強(qiáng)組織內(nèi)部的自治管理。

第三，完善社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。我國社區(qū)服務(wù)組織應(yīng)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的社區(qū)服務(wù)方法，引導(dǎo)社區(qū)居民共同參與社區(qū)服務(wù)，全面建設(shè)社區(qū)服務(wù)組織。政府應(yīng)給予社區(qū)志愿組織更多的優(yōu)惠政策，吸引更多的社區(qū)居民或志愿者加入到社區(qū)服務(wù)組織中來，這樣不僅減輕了政府對于社區(qū)的管理負(fù)擔(dān)，而且能夠增加社區(qū)居民的參與感，更好的為社區(qū)服務(wù)做出貢獻(xiàn)。

四、建立和完善中國特色社區(qū)服務(wù)的建議

社區(qū)服務(wù)在我國政治、文化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)儆谛问捷^為新穎，立意較為獨特的服務(wù)建設(shè)項目，結(jié)合我國不同的地域人文特點，快速、健全、利民的發(fā)展社區(qū)服務(wù)，可以更好地促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的成長。社區(qū)服務(wù)體制的改進(jìn)，治理方案的構(gòu)建，社會資本的投資及國家政策的關(guān)注，不僅可以將社區(qū)服務(wù)導(dǎo)向正確的發(fā)展軌道，也能更好地融合國外有益經(jīng)驗，利用已有的社區(qū)服務(wù)發(fā)展成果，完善社區(qū)服務(wù)。

社區(qū)服務(wù)的主體是社區(qū)居民，社區(qū)服務(wù)體制是以社區(qū)居民為核心，認(rèn)真落實社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化需求，把社區(qū)居民安排得當(dāng)，促進(jìn)社區(qū)融合，構(gòu)建和諧社會。社區(qū)服務(wù)應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施，人文關(guān)懷，社會道德等多方面進(jìn)行拓展和補充，以教育、文化、環(huán)境、醫(yī)療、關(guān)心孤寡、保護(hù)婦孺為重點，健全各方面的社會保障系統(tǒng)，尤其在公共資源配置及社會管理方面，應(yīng)做到盡職盡責(zé)。從我國現(xiàn)階段的發(fā)展情況來看，應(yīng)從以下幾個方面發(fā)展社區(qū)服務(wù)。

第一，科學(xué)的健康的設(shè)置行政社區(qū)服務(wù)職責(zé)，明確職責(zé)的權(quán)利與義務(wù)。通過法律和制度的強(qiáng)制手段，制止一切有損社區(qū)居民利益的行為。在處理社區(qū)事務(wù)時，政府的行政管理和社區(qū)義務(wù)組織應(yīng)分工合作，避免“政社不分”，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

第二，由微觀向宏觀管理進(jìn)行范圍的轉(zhuǎn)變，提高社區(qū)服務(wù)水平和社區(qū)服務(wù)綜合素質(zhì)。社區(qū)應(yīng)增加社區(qū)服務(wù)人才的培訓(xùn)，通過招聘的方式，大量聘請具有專業(yè)知識或?qū)嶋H經(jīng)驗的服務(wù)人員，提高社區(qū)服務(wù)水平，拓寬社區(qū)服務(wù)范圍。例如老年人可以增加心理與行為的輔助服務(wù)，成年人可以提供矛盾的調(diào)解、利益的糾紛、職業(yè)的需求指導(dǎo)、法律的普及和健康的生活培養(yǎng)等多種服務(wù)，青少年可以提供問題行為的勸誡與矯治、健康的學(xué)習(xí)和愛好培養(yǎng)等服務(wù)，單親、弱智兒童和精神障礙者可以提供基本的生活幫助和引導(dǎo)等服務(wù)項目[8]。

第三，實現(xiàn)由行政權(quán)力人員直接管理向社區(qū)參與人員間接管理的形式轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)的運用道德、法律等調(diào)節(jié)手段健全社區(qū)服務(wù)體制機(jī)制，確保決策的最優(yōu)化以及最大效益，鼓勵社區(qū)參與人員，加大社區(qū)公共服務(wù)力度，增加集體活動項目，社區(qū)服務(wù)應(yīng)拓展其范圍和內(nèi)容的范圍，從原來單獨的社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)基礎(chǔ)工作分配擴(kuò)展到社區(qū)高質(zhì)量、目的服務(wù)信息建設(shè)。社區(qū)服務(wù)涵蓋的項目和內(nèi)容應(yīng)擴(kuò)展到廣大居民的各個生活領(lǐng)域，從物質(zhì)需求到精神寄托，豐富服務(wù)內(nèi)容，增加服務(wù)項目。

第四，通過民營和社會義務(wù)組織進(jìn)行社區(qū)資金管理，由政府、民營和社會愛心事業(yè)共同進(jìn)行資金投入，使資金處于循環(huán)利用狀態(tài)，而非單向投入。利用社會的力量共同發(fā)展社區(qū)服務(wù)，將更多的資金用于各項有利于社區(qū)人員生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂等項目的活動。

由于我國的社區(qū)服務(wù)發(fā)展尚處于初始階段，遇到挫折和困難在所難免，但我國同樣具有外國不具備的優(yōu)秀資本，傳承五千年道德觀念，使得我們更容易從人心的內(nèi)在建立和諧健康的社區(qū)服務(wù)理念。

五、結(jié)語

社區(qū)服務(wù)發(fā)展的核心是社區(qū)居民的物質(zhì)與精神文化需求得到滿足，提高社區(qū)居民物質(zhì)生活水平，并豐富社區(qū)居民精神文化需求。平等互利的社區(qū)參與氛圍是社區(qū)居民之間形成互幫互助精神的資本，也是促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展、加強(qiáng)社區(qū)組織能力、推動社區(qū)物質(zhì)資源有機(jī)結(jié)合的前提。社區(qū)居民共同合作會增加人與人之間的信任感，居民各取所需、各展所長可以滿足一般的社區(qū)居民需求。增加社區(qū)居民對社區(qū)的強(qiáng)烈認(rèn)同感和歸屬感，是發(fā)展社區(qū)服務(wù)的重中之重，社區(qū)將真正成為一個社區(qū)居民團(tuán)結(jié)友愛的溫馨大家庭。

參考文獻(xiàn)

[1] 張堃.社區(qū)行政與管理[M].中國輕工業(yè)出版社,2011:131-136.

[2] 代明,袁沙沙.國內(nèi)外城市社區(qū)服務(wù)研究綜述[J].城市問題,2010(11):22-25.

[3] 雷鳴.大慶市社區(qū)服務(wù)建設(shè)問題研究[J].大慶社會科學(xué),2014(3):15-18.

[4] 姜海新.城市社區(qū)建設(shè)初探[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報,2014(17):9-13.

[5] 周艷.城市社區(qū)建設(shè)：現(xiàn)狀與未來路徑[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì),2013(1):11-14.

[6] 黃銳，文軍.走出社區(qū)的迷思:當(dāng)前中國社區(qū)建設(shè)的兩難抉擇[J].社會科學(xué),2013(2):16-19.

[7] 張艷國，劉小鈞.我國社區(qū)建設(shè)的困境與出路[J].當(dāng)代世界社會主義問題,2013(3):23-26.

[8] 顏德如.中國社區(qū)服務(wù)建設(shè):當(dāng)前的問題及新模式探索[J].黑龍江社區(qū)科學(xué),2013,(1):20-24.

[責(zé)任編輯、校對：東艷]

Status and Direction of Community Service Development

of Our Country

HEYuan

(School of Philosophy and Sociology, Northwest University, Xi'an 710069, China)

Abstract：With the development of economy and society，social welfare has become an important trend in modern society and community service as an important implementation platform for social welfare which attracts governmental attention. This article points out the community service achievements and existing problems in China through a detailed analysis on the development situation of community service, and proposes to establish and improve community service development with Chinese unique feature on the basis of community service experience of developed countries.

Key words：community service; welfare; Chinese unique feature; development experience