農(nóng)地使用權(quán)長久不變實踐的后果探究——基于成都市的調(diào)查

（作者系海南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，海南省中國特色社會主義理論體系研究中心副秘書長）

從字面看，“農(nóng)村土地使用權(quán)長久不變”與黨的十七屆三中全會決定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的表述基本一致。但實質(zhì)上，二者是有根本區(qū)別的：“充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”只限于具有集體成員資格的農(nóng)民（喪失集體成員資格則喪失集體土地權(quán)利）和承包地（不包括宅基地）、有承包期限（自1998年開始實施的第二輪承包期為30年）、有用途限制（不能用于非農(nóng)），“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”只是說家庭承包經(jīng)營制度長久不變，并不意味著每個人的承包地長久不變；“農(nóng)村土地使用權(quán)長久不變”是要將所有農(nóng)村土地（包括承包地、宅基地、林地和未利用地）的使用權(quán)明確到個人并長久不變，農(nóng)民集體在任何時候任何情況下都不能調(diào)整，是一種事實上的私有制，已經(jīng)改變了農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有的性質(zhì)①，與現(xiàn)行法律、社會主義的意識形態(tài)相違背。

成都實踐表明，即使不從法理和意識形態(tài)的角度分析，僅僅從政策實施的后果來看，“農(nóng)村土地使用權(quán)長久不變”也與保護農(nóng)民權(quán)益背道而馳。

成都市農(nóng)村土地使用權(quán)長久不變的政策于2010年開始實施，其標(biāo)志是《關(guān)于實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的意見（試行）》（成委發(fā)[2010]29號）的頒布，其配套文件有《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革深化確權(quán)工作中有關(guān)問題的處理意見》（成統(tǒng)籌領(lǐng)辦[2011]36號）、《關(guān)于印發(fā)鼓勵農(nóng)民建立長久不變的產(chǎn)權(quán)關(guān)系相關(guān)參考文本的通知》（成統(tǒng)籌[2011]5號）。內(nèi)容包括：土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變、集體經(jīng)營性資產(chǎn)和農(nóng)村未利用土地使用權(quán)股份量化到戶后長久不變，不因人口的增減、戶籍遷移、工作變動而調(diào)整承包地和股份；自留地、宅基地使用權(quán)長久不變，確權(quán)頒證后不再新批宅基地，新增人口可通過繼承、贈與、轉(zhuǎn)讓等方式取得；土地征用、征收時，按照“占誰補誰”進行補償，不再調(diào)整土地。

成都市實施農(nóng)村土地使用權(quán)長久不變的政策，本意是為了更好地保護農(nóng)民權(quán)益，政府也確實承擔(dān)了測量、辦證等政策實施過程中的全部成本。但是，相對于可以根據(jù)集體人口和集體土地變化實際調(diào)整承包地的農(nóng)地集體所有制，農(nóng)地使用權(quán)長久不變的制度（以下簡稱“長久不變”）并沒有更好地保護真正的農(nóng)民（即以農(nóng)地為基本生活保障的農(nóng)村人口，也就是具有農(nóng)村集體成員資格的農(nóng)民）特別是耕作者的權(quán)益，并對我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定產(chǎn)生了不利影響。

1.“長久不變”使農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)被非集體成員分享，相應(yīng)地縮小了集體成員享有使用權(quán)的農(nóng)地面積。

在取消農(nóng)業(yè)稅并實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼和農(nóng)民有權(quán)免費獲得并無償使用農(nóng)村宅基地的情況下，承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)變成了一種只享受權(quán)利而不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的凈福利。這可看作是對農(nóng)民不能享受城市居民所有的失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、住房保障的一種補償。農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)要求集體所有的土地使用權(quán)只能由集體成員分享，喪失集體成員資格②的人員應(yīng)無權(quán)分享集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。這就保證了農(nóng)民集體所有的土地權(quán)益只能由集體內(nèi)的農(nóng)民享有。但成都市的“長久不變”是以農(nóng)村土地的第二輪承包為基礎(chǔ)的。而農(nóng)村土地的第二輪承包開始于1998年，當(dāng)時農(nóng)民負擔(dān)沉重，一些沒有遠見的農(nóng)民（他們往往是農(nóng)村中的弱勢）因為種地不賺錢而放棄了承包地，這些承包地在二輪承包時有相當(dāng)規(guī)模掛在了村組干部名下，有的轉(zhuǎn)到本人或家人戶口在農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部名下③，還有個別農(nóng)戶因為賣掉了農(nóng)村房屋而放棄了宅基地，購買這些房屋的人也因而有了農(nóng)村宅基地。二輪承包的第3年即2000年，國家就開始農(nóng)村稅費改革，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌及各種集資、提留，對農(nóng)業(yè)進行補貼，而且逐漸取消了對農(nóng)民進城務(wù)工和進城居住的限制。農(nóng)村中的先富者（在二輪承包中承包地較多者占相當(dāng)比例）和大學(xué)畢業(yè)生進入城鎮(zhèn)就業(yè)（有的成為公務(wù)員）并享受了城市就業(yè)人員的社會保障，不再以農(nóng)村土地為基本生活保障。這些已經(jīng)享受城市就業(yè)人員社會保障的人口本應(yīng)喪失集體成員資格，不能再分享農(nóng)村土地權(quán)益，但由于“長久不變”以二輪承包為基礎(chǔ)，他們?nèi)钥砷L久分享農(nóng)村土地權(quán)益，收取承包地的租金，而成為城居地主。據(jù)測算，“長久不變”后，成都市至少有10%的農(nóng)村耕地成為城市人口的永久財產(chǎn)④。成都市的農(nóng)村耕地面積有600多萬畝，每畝每年租金最高超過1000元，最低在200元以上，平均在500元左右。也就是說，成都市每年約有4億元的承包地租金被城居地主占有，相當(dāng)于每個真正依靠農(nóng)村土地保障的成都農(nóng)民（2010年大約有500萬人）每年少了600元的土地收益。

隨著城市化進程的加快和社會保障制度的健全，以后會有越來越多的農(nóng)村人口進入城市就業(yè)并享受城市就業(yè)人員的社會保障制度。如果堅持農(nóng)地集體所有制，農(nóng)村土地權(quán)益就只能由依靠農(nóng)村土地保障基本生活的農(nóng)村人口享有，農(nóng)村人口所享受權(quán)益的土地面積就會越來越大，但“長久不變”只能使越來越多的農(nóng)村土地被城居地主擁有權(quán)益。城居地主的增多，會導(dǎo)致承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的進一步分離。

2.“長久不變”使與農(nóng)地為依托的惠農(nóng)政策范圍擴大到了擁有農(nóng)地的市民，相應(yīng)地降低了惠農(nóng)政策對農(nóng)民的扶持力度。

經(jīng)農(nóng)業(yè)部谷物及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗測試中心（哈爾濱）品質(zhì)分析，2015—2017年湖北省區(qū)域試驗兩年多點品質(zhì)測定結(jié)果為平均容重801.5 g／L，粗蛋白（干基）12.01%，濕面筋含量（以 14%水分計）24.3%，降落數(shù)值 306.5 s，吸水量 52.1 mL ／100 g，穩(wěn)定時間3.6 min。

對農(nóng)業(yè)進行補貼，是因為農(nóng)業(yè)容易受自然災(zāi)害的影響，是弱勢產(chǎn)業(yè)，且農(nóng)業(yè)承擔(dān)了糧食安全、環(huán)境保護等職能而帶有公共物品的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)補貼按理應(yīng)該瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（即耕作者）。但我國的農(nóng)業(yè)補貼如種糧補貼、糧價補貼和成都市的耕地保護基金⑤、公益林保護補貼⑥，都是按承包面積補貼給承包者的?！伴L久不變”使得相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)補貼被不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但擁有農(nóng)地使用權(quán)的城居地主占有。如邛崍某鎮(zhèn)干部陳某于2002年大學(xué)畢業(yè)后成為國家公務(wù)員、其妻也是公辦老師、其子在讀小學(xué)，夫妻都參加了社會保險、有住房公積金，并在城里居住，但在“長久不變”時仍將他家二輪承包的20畝耕地、80畝公益林和他家的將近1畝的老宅基地確權(quán)給了陳某。陳某每年除了可收取近萬元的地租外，還能享受3000多元的農(nóng)業(yè)補貼、7200元的耕地保護補貼、2400元的公益林保護補貼。據(jù)測算，成都市每年約有5億元的惠農(nóng)資金補貼給了城居地主，相當(dāng)于每個成都農(nóng)民每年少補貼了800元。而且隨著惠農(nóng)力度的加大，城市化的加速，本應(yīng)補貼給農(nóng)民的惠農(nóng)資金會越來越多地補貼給城居地主。

3.“長久不變”會降低土地利用效率，增加耕地保護的困難，影響我國糧食安全。

城居地主不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不太在意耕地的農(nóng)業(yè)租金收入，因此不會投入資金和勞力改善自己所擁有耕地的生產(chǎn)條件，不僅會使自己所擁有的耕地質(zhì)量下降，而且會妨礙周邊的耕地改善生產(chǎn)條件，導(dǎo)致其生產(chǎn)能力下降。因為農(nóng)村耕地在承包時大多是好壞、遠近搭配，各個承包戶的耕地都是相互交錯的。

城居地主長久擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，即使永久不回農(nóng)村居住，其房屋可能因長期無人居住而倒塌，也不會讓他的農(nóng)村宅基地變成耕地，而是將其做為建設(shè)用地進行交易，并被城市居民購買用于建城市居民住房，從而改變農(nóng)村宅基地性質(zhì)——兼有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護功能、還耕容易。因為我國農(nóng)村宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地［1］。其中建筑物兼有生產(chǎn)、生活功能，除了住房外，還包括存放生產(chǎn)工具與生產(chǎn)資料的庫房、喂養(yǎng)家禽與家畜的場院，空白基地主要指庭院，有的還含有菜地和花園。成都市農(nóng)村宅基地除了以上基地外，還包括農(nóng)村居民點內(nèi)部、與農(nóng)戶宅基地直接相連、未頒發(fā)《林權(quán)證》的林盤。而林盤由樹林和竹林組成，一般比較大，是其住房占地面積的數(shù)倍。因此，成都市農(nóng)村宅基地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護功能更強。成都市農(nóng)村住房大多是有農(nóng)家院落的平房，與周邊的樹木、竹林、河流及外圍耕地等自然環(huán)境有機融合，還耕更容易，農(nóng)地集體所有時，全家都喪失集體成員資格的農(nóng)戶的農(nóng)村宅基地一般都會還耕。但“長久不變”將所有的農(nóng)村宅基地都劃為建設(shè)用地，在土地的用途管制越來越嚴(yán)格、建設(shè)用地交易越來越自由的情況下，建設(shè)用地的交易價格遠遠超過耕地的百年租金。其結(jié)果是，農(nóng)村建設(shè)用地還耕的可能性越來越小，被用來建設(shè)城市居民住宅的可能性越來越大。在農(nóng)村宅基地上建設(shè)的城市居民住宅不僅不再具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，而且還會縮小庭院和綠化面積，影響環(huán)境保護。由于我國正處于城市化快速發(fā)展進程中，城市建設(shè)用地增加不可阻擋，如果進城農(nóng)民的農(nóng)村宅基地不還耕，且因建成城市居民住宅而失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和環(huán)境保護功能，那就必然導(dǎo)致耕地數(shù)量的減少或質(zhì)量降低。耕地數(shù)量的減少或質(zhì)量下降，會從整體影響農(nóng)民收益。

4.“長久不變”使農(nóng)地整治的收益被資本侵占，農(nóng)民難以分享土地生產(chǎn)力提高的收益。

近幾年，國家加大了農(nóng)田水利建設(shè)和土地整治的投入力度，加快了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造。而農(nóng)田水利建設(shè)和土地整治特別是農(nóng)村河道綜合整治、排灌渠系的完善與硬化、機耕道路和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)、土地的平整、土壤的改良都需要調(diào)整土地。在農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民集體組織（多數(shù)是村民小組）可以調(diào)整土地的時候，農(nóng)民集體組織可以統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)田基本建設(shè)，土地生產(chǎn)能力提高后的收益也可完全由農(nóng)民享有?！伴L久不變”后，農(nóng)民集體組織無法調(diào)整土地，也難以統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)田水利建設(shè)和土地整治，農(nóng)田基本建設(shè)難以進行。在此情況下，成都市的鄉(xiāng)村干部便動員農(nóng)民將農(nóng)田出租給能夠大面積（一般是以村為單位）長期承租的農(nóng)業(yè)公司。這些農(nóng)業(yè)公司與政府官員有千絲萬縷聯(lián)系，每次承租往往面積很大（有的成片面積有上萬畝）、租期很長（有的長達70年）。由于這些公司訂合同時的租金高于當(dāng)?shù)仄骄剑壹s定租金定期定額上漲和優(yōu)先雇傭出租者，大多數(shù)農(nóng)民都愿意將承包地出租給這些公司。少數(shù)不愿出租土地的農(nóng)戶也經(jīng)不起鄉(xiāng)村干部的多數(shù)勸說，或害怕得罪鄉(xiāng)村干部、擔(dān)心耕作不便，最終同意出租。這些公司一旦將土地租到手，就申請各種財政支農(nóng)資金（有的單項資金超過億元，畝平達到萬元以上）對這些承租地進行農(nóng)田水利建設(shè)、土地整治，這些土地的生產(chǎn)能力便迅速提高：中低產(chǎn)田成了高產(chǎn)田，排灌渠道和機耕道路也全部修好。但由于租期長，租金是定期定額上漲，其漲幅只考慮了物價上漲水平，有的甚至遠低于物價上漲水平（如每5年上漲5%）。其結(jié)果是，因財政投入導(dǎo)致的土地生產(chǎn)力提高的收益全部歸公司占有，農(nóng)民無法分享。而且，這些公司在土地整治后，都選擇節(jié)省勞力的種植模式，農(nóng)民到公司中打工的機會也不多。

5.“長久不變”造成了土地權(quán)益的分配不公和外嫁女的土地權(quán)益難以保障，為農(nóng)村家庭糾紛埋下了隱患。

土地權(quán)益分配不公的表現(xiàn)是，同一農(nóng)民集體（村民小組）內(nèi)部，不同家庭所擁有的人均承包地和人均農(nóng)村宅基地面積相差很大，高達10多倍。其原因是承包地“長久不變”以二輪承包合同為基礎(chǔ)、以“長久不變”時的實測面積為依據(jù)，而二輪承包大多沒有重新調(diào)整土地，也沒有丈量土地，合同面積與實測面積相差很大，且二輪承包至“長久不變”有10年時間。

外嫁女的土地權(quán)益難以保障的最主要表現(xiàn)是，“長久不變”以二輪承包時的家庭人口為依據(jù)，二輪承包之后結(jié)婚的婦女的承包地和宅基地都在娘家，由于娘家與夫家相鄰的不多，多數(shù)外嫁女很難行使土地權(quán)益。

另外，“長久不變”還將每個家庭的房屋、宅基地和承包地都明確到了每個家庭成員，使房屋、宅基地和承包地成為按份共有的個人財產(chǎn)，從而改變了我國農(nóng)村房屋、宅基地、承包地一直為家庭成員集體財產(chǎn)的習(xí)慣［2］，為將來的繼承糾紛埋下了隱患。

注釋：

①農(nóng)民集體土地所有權(quán)指一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體對自己擁有的集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分，并排除他人干涉的全面支配的權(quán)利；農(nóng)民集體成員對集體土地不存在應(yīng)有部分，也無權(quán)要求分出或轉(zhuǎn)讓其“份額”（參見丁關(guān)良、周菊香的《對完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的法律思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2000年第11期）。也就是說，農(nóng)村土地的所有權(quán)只屬于一定范圍（主要是村民小組、村委會兩級組織的管理范圍的一種）的農(nóng)民集體，集體成員做為個體只在擁有集體成員資格時享有平等的承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體其他土地的利用與收益權(quán)：原有集體成員會因死亡、戶籍離開集體或變?yōu)榉寝r(nóng)而喪失集體成員資格，新生兒或其他人也會因取得集體農(nóng)業(yè)戶口而獲得集體成員資格。

②在城鄉(xiāng)戶籍制度一體化改革后，應(yīng)以本集體的土地為基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)確認其是否具有集體成員資格。

③成都市在2004年大規(guī)模合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之前，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除公務(wù)員外，多數(shù)是農(nóng)業(yè)戶口，有承包田；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的配偶、子女、父母多數(shù)是農(nóng)業(yè)戶口，有承包田。

④就全國而言，2010年第六次人口普查時的鄉(xiāng)村人口為674149546人，比2000年第五次人口普查時的鄉(xiāng)村人口減少133237289人（中華人民共和國國家統(tǒng)計局：2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[1]（第 1號），http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm）。如果將這10年因征地而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的人口計為3000萬，將雖在城里常住但仍需以農(nóng)村土地為基本生活保障的人口計為5000萬，那么可以推算出，至少有5000萬人（包括農(nóng)村出生的大學(xué)畢業(yè)生和成功的打工者）在城里生活且不需以農(nóng)村土地為基本生活保障卻擁有二輪承包土地，享有著雙重社會保障：農(nóng)村土地保障和城市社會保障。也就是說，如果以二輪承包為基礎(chǔ)實行“長久不變”，有10%以上農(nóng)村土地權(quán)益會被根本不需以農(nóng)村土地為基本生活保障的城鎮(zhèn)人口分享。

⑤自2008年始成都市每年按照每畝一年基本農(nóng)田400元、一般耕地300元的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)耕保基金補貼，補貼的90%直接補貼到擁有承包權(quán)的農(nóng)戶，10%用于對全市范圍耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保資金和農(nóng)業(yè)保險補貼。相關(guān)詳情可參看《成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》（成府發(fā)〔2008〕8號）文件。

⑥公益林保護補貼自2009年開始，2012年開始為每畝每年30元，全部補貼到擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006:313-317.

[2]王習(xí)明.家庭共享到個人所有：當(dāng)代中國農(nóng)民的家庭財產(chǎn)觀念的演變邏輯 [J].馬克思主義研究,2012(5).