海南瓊海農(nóng)村土地糾紛成因及對策

自20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村土地糾紛日益頻發(fā)，在社會層面上引發(fā)了大量的紛爭、械斗，乃至較大規(guī)模的群體性事件。政府作為社會的主要管理者，投入大量人力、物力進行協(xié)調(diào)、解決，但收效甚微。以海南省瓊海市為例，自2011年至2014年10月，瓊海市信訪局年均受理土地糾紛案件約130宗，接待信訪人次約400次，占每年信訪總量的20%。特別是2014年以來，截至10月1日，已經(jīng)受理土地糾紛案件139宗，接待信訪人次482次。農(nóng)村土地糾紛顯現(xiàn)大幅度上升的趨勢，已經(jīng)取代農(nóng)村人口與計劃生育，成為農(nóng)村地區(qū)最主要的矛盾。如果不根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣尘昂突A(chǔ)，分析其發(fā)生的原因，提出針對性對策，將會影響政治大局和社會穩(wěn)定。

一、農(nóng)村土地糾紛的成因

（一）土地制度的多次變革是造成土地糾紛的歷史性根源

自新中國建立以來，短短50多年時間里，土地制度一直處在變動的狀態(tài)里，歷經(jīng)了個人所有制和集體所有制兩個大的階段。農(nóng)村土地制度的多次變遷模糊了原本明確的土地界限。在與調(diào)研對象交流的過程中了解，解放初期每家每戶的土地有著明確邊界，進入農(nóng)村合作化運動后，土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，加之集體式的勞作方式，催促了田地之間的不斷合并，相比合作化之前，土地面貌發(fā)生了巨大的變化。1983年全國范圍內(nèi)開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每戶承包的土地范圍與解放初期自身擁有的土地幾乎一致。在承包初期，生產(chǎn)力落后、土地資源充足，農(nóng)民土地權(quán)屬觀念相對淡薄，隨著生產(chǎn)力進步、人口增長，土地資源日益匱乏。同時，經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動了土地翻倍增值，“寸土寸金”的思想深入人心。因此，農(nóng)民對土地的強烈渴求與歷史原因造成的土地界限不明成為難以調(diào)和的矛盾，成為現(xiàn)今土地權(quán)屬糾紛的一個重要原因。

（二）土地法律法規(guī)和政策與現(xiàn)實銜接的不協(xié)調(diào)是造成土地糾紛的法制性根源

自1983年1月我國出臺了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》以來，30余年，我國對土地的管理“走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程”［1］?？梢灶A(yù)見，在未來的土地管理中，更加注重法律法規(guī)、政策的穩(wěn)定性。土地法律法規(guī)講求的穩(wěn)定性特征，結(jié)合現(xiàn)實中瓊海市農(nóng)村的具體情況，于是產(chǎn)生出一個重要的矛盾：社會發(fā)展中農(nóng)村狀況的多樣性與土地法律法規(guī)、政策的穩(wěn)定性之間的矛盾。

“增人不增地，減人不減地”原則與農(nóng)村土地分配差距日益擴大的矛盾。2002年8月通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》將“增人不增地，減人不減地”原則納入其中，即在承包期內(nèi)，除承包方自愿交回承包地、承包方全家遷入市內(nèi)并轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口兩種情況外，作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟組織不得因承包方家庭成員的增減而收回部分或全部承包地。1996年10月海南省人民政府頒布了《海南省第二輪土地承包若干規(guī)定》，指出“第二輪承包期限為30年，截止時間為2027年”。然而，農(nóng)村人口的變動，土地在分配與再分配過程中差距不斷擴大，出現(xiàn)了人多地少與人少地多的狀況，從而引發(fā)土地糾紛。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，瓊海市超過70%的農(nóng)民認為，土地應(yīng)該根據(jù)每戶的人口進行重新分配，僅有不到10%的認為不應(yīng)該重新分配。究其原因，農(nóng)民認為現(xiàn)今土地分配不公平。一方面是對土地分配“公平化”的強烈渴求，另一方面是法律法規(guī)對土地穩(wěn)定性的規(guī)定，法律與現(xiàn)實的沖突引發(fā)了相應(yīng)的土地糾紛。

國家所有土地使用主體模糊化與集體所有土地使用主體明確化的矛盾?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，然而，國家所有土地的日常管理主要是由各級政府負責(zé)，缺乏一個“終極”“細化”的使用主體。對比而言，集體所有土地的使用主體是明確、具體的農(nóng)民。兩種主體所具有的特點，使得此類糾紛往往不能消除在萌芽狀態(tài)，且越拖越久。以瓊海市彬村山華僑農(nóng)場為例，農(nóng)場現(xiàn)有土地面積4.17萬畝，現(xiàn)今有6千多畝地與周邊的農(nóng)村存在著糾紛，2002—2014年共發(fā)生60多宗土地糾紛案件。究其原因在于隨著生產(chǎn)力的提高，農(nóng)民開發(fā)土地能力相比以前增強，自身擁有的土地資源被利用殆盡后，自然而然地侵占相鄰農(nóng)場土地進行耕作。農(nóng)場作為一個人數(shù)龐大的機構(gòu)，面對此類問題時常出現(xiàn)“公地悲劇”的現(xiàn)象，導(dǎo)致糾紛未能消除在萌芽狀態(tài)，最終久拖不決、范圍不斷擴大。

（三）地方政府各部門的趨利性是造成土地糾紛的體制性根源

中央一直強調(diào)政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，要求決策突出規(guī)范化，增強透明度和公眾參與度。歷經(jīng)十多年，我國政府要實現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變還有很長的一段路要走。以現(xiàn)實為考究，職能履行過程中出現(xiàn)越位、缺位、錯位的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致的結(jié)果是——“好事誰都想管，壞事誰都想踢開”。結(jié)合瓊海市的具體情況，主要表現(xiàn)為：土地管理部門土地規(guī)劃存在重疊性。海南的土地管理有其特殊性，現(xiàn)今管理土地的主要有國土、農(nóng)墾、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等法律，其所負責(zé)的土地區(qū)域本身并不存在重疊、錯位的情況，即國土部門負責(zé)全省土地管理、規(guī)劃等整體性工作；農(nóng)墾部門負責(zé)墾區(qū)國有資產(chǎn)的運營和國有土地的管理，協(xié)調(diào)墾區(qū)經(jīng)濟開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營；林業(yè)部門負責(zé)防護林、用材林、經(jīng)濟林等森林資源的確權(quán)、管理工作，等等。雖然在法理意義上，這些部門的土地管理、規(guī)劃是不應(yīng)該存在沖突的，然而現(xiàn)實中并非如此。以國土部門和林業(yè)部門規(guī)劃的重疊為例，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國土部門對某塊土地類型定性為草地的，林業(yè)部門卻定性為林地。出現(xiàn)這種現(xiàn)象海南省國土環(huán)境資源廳政策法規(guī)處解釋是：“國土部門對土地類型只是做基礎(chǔ)性的鑒定，在此基礎(chǔ)上，林業(yè)部門再做專業(yè)性的鑒定?！庇纱藢?dǎo)致一塊土地被定性為兩種類型，在實行征收的時候出現(xiàn)“征一補二”的荒謬事實。究其原因，一方面是部門決策過程缺乏透明化，決策結(jié)果缺少相關(guān)部門之間的溝通，導(dǎo)致決策出現(xiàn)相互矛盾；另一方面是本部門的利益驅(qū)動，對于土地本身蘊藏的巨大潛在利益，都想插手管一管。

（四）“國家法”與“民間法”的矛盾是造成土地糾紛的思想性根源

現(xiàn)今我國大部分農(nóng)村地區(qū)，各類關(guān)系的維系主要訴諸于“感情”，利益的建立、確認、維持等主要是以“感情”作為依據(jù)，自成一套處理事物的體系，這就是所謂“民間法”的主要特點?！懊耖g法”處理事物所具有的模糊性、隨意性，使得法律介入時常常被排斥。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民法律意識淡薄，當(dāng)出現(xiàn)土地糾紛運用法律解決時，農(nóng)民潛意識地以“民間法”進行理論，導(dǎo)致問題長時間未能得到妥善處理。主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，以“祖宗地”為由占用土地。“祖宗地”指的是對世代居住或耕作的土地產(chǎn)生心理上的權(quán)屬感，“祖宗地”產(chǎn)生的根由在于我國幾千年農(nóng)耕文明發(fā)展中農(nóng)民對土地特殊的占有方式以及對長期使用土地難以言明的深厚感情。在進入法治社會的今天，“祖宗地”的觀念成為引發(fā)土地權(quán)屬糾紛的一個重要因素。以調(diào)研中彬村山華僑農(nóng)場與陳某的糾紛為例，陳某在解放前避難到了文昌市，解放后在當(dāng)?shù)芈鋺?，相?yīng)土地劃歸國有由農(nóng)場經(jīng)營。2004年“落葉歸根”的心理促使年邁的陳某想回來安度晚年，以“祖宗地”為由占用農(nóng)場土地，結(jié)果引發(fā)了土地糾紛。

第二，確定土地權(quán)屬界限的非正式化。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，同一家庭的男性成家立業(yè)分配土地時，經(jīng)常采取兄弟私下協(xié)商或家庭成員討論的方式?jīng)Q定，決定的內(nèi)容也沒有形成書面協(xié)議，事實上也經(jīng)常引起隔代子孫之間的土地糾紛。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)也能反映出這一點，60%以上的農(nóng)民根據(jù)自身的經(jīng)歷或了解，認為采取上述形式分配土地最后都引起了糾紛。

二、解決農(nóng)村土地糾紛的對策

通過對瓊海市農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因進行分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因是多元化的，涉及到了歷史、法律、體制等多方面，對癥下藥需要緊緊圍繞著這些方面，針對糾紛發(fā)生的整個過程，采取糾紛預(yù)防措施，建立糾紛解決機制。

（一）農(nóng)村土地糾紛預(yù)防措施

事實上，土地糾紛產(chǎn)生的根源就在于預(yù)防措施的缺位。我國自改革開放以來，經(jīng)濟水平、生活水平不斷提高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，無論政府或是公民都把重心放在了經(jīng)濟的發(fā)展上面。而另一方面，核心價值觀日益缺失，農(nóng)民法治意識淡薄、公民意識缺位，結(jié)果“令行而不能禁止”。所以，農(nóng)村土地糾紛預(yù)防措施落腳點在于思想的“撥亂反正”，促進農(nóng)民守法常態(tài)化，建立有效的政府決策機制，同時輔之必要的技術(shù)手段。

1．加強法制宣傳，拓寬守法廣度，達到思想上的預(yù)防。

積極、穩(wěn)妥地推行農(nóng)村城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的意義不僅僅在于物質(zhì)條件的滿足，它有更深層次的文化意義——對“民間法”的破除。探究瓊海市農(nóng)村土地糾紛原因時已經(jīng)了解到，農(nóng)村地區(qū)對法律的排斥原因不是單一的，不能簡單地理解為法律意識的淡薄。事實上，農(nóng)民有自己的一套對待事物的思想，這套思想已經(jīng)涉及到日常生活的方方面面，延用了三千年，已經(jīng)成為一種民族的“集體無意識”。它成長的土壤在于農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)的貧乏性、面對災(zāi)難的脆弱性。推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化一方面滿足了農(nóng)民的物質(zhì)需求，“倉廩實而知禮節(jié)”，更重要的是，城鎮(zhèn)化可以使得農(nóng)民之間有更多經(jīng)濟利益的聯(lián)系，讓他們逐步意識到經(jīng)濟利益矛盾解決依靠曖昧、模糊的“民間法”是不可能的。城鎮(zhèn)化為法律意識的培養(yǎng)提供了土壤。

采用多種方式推行土地法律法規(guī)普及教育，拓寬守法廣度。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)民培養(yǎng)法律意識的一個重要前提，然而，不能簡單地下結(jié)論：等到農(nóng)村城鎮(zhèn)化全部完成后才培養(yǎng)法律意識。普法教育是一個思想潛移默化的過程，任何時候都需要進行的，只是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化后法律更容易被農(nóng)民所接受，徹底體現(xiàn)到行動中來。而進行普法教育的主要目的在于，讓農(nóng)民認識到國家對待土地糾紛是有一套不同于“民間法”的“國家法”，它本身具有規(guī)范性、強制性，使得農(nóng)民在對待土地問題時考慮到法律后果。根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，瓊海市農(nóng)民對相關(guān)土地管理法律法規(guī)了解甚少。以對土地所有權(quán)的歸屬認識為例，僅有不到40%的農(nóng)民能正確理解，而98%以上的農(nóng)民希望政府進行相關(guān)的土地法律法規(guī)普及教育，其中約68%的希望以面對面授課方式進行。這反映了當(dāng)前政府在土地法律法規(guī)普及方面所做的工作是遠遠不夠的，因此，土地普法教育應(yīng)該成為政府將來的一項重要工作。

2．建立健全相關(guān)土地管理部門溝通性決策機制，注重決策的透明化、公開化，達到行政上的預(yù)防。

對于不是法律上規(guī)定保密的決策應(yīng)該進行公開，公開的意義在于防止各部門的趨利性而作出利己性決策，也滿足民眾的知情權(quán)，接受民眾的監(jiān)督。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相關(guān)政府土地規(guī)劃的不合理，其原因就在于決策的封閉性，導(dǎo)致部門之間信息溝通不暢，以致決策都偏向于自身利益而沒有根據(jù)事實。據(jù)此，應(yīng)該進行透明化的決策，預(yù)防土地相關(guān)決策出現(xiàn)沖突、錯位、重疊等。

（1）決策過程共同參與。進行相關(guān)的土地決策時，不僅要邀請涉及的職能部門參加，也要邀請相關(guān)的民眾參與，各職能部門針對決策進行探討，避免出現(xiàn)土地類型劃定等的矛盾。對于各抒己見的情況，要充分征求相關(guān)專家以及當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?，再作出決定。

（2）決策結(jié)果共同分享?！罢_的判斷是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，而正確的判斷來源于對信息的綜合整理、歸納和分析，因此，必須整合信息資源，打破信息封鎖和分割，實現(xiàn)信息暢通，信息共享?！保?］各職能部門應(yīng)該搭建共同的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，對相關(guān)的土地決策進行公布，方便之間進行溝通，可以有效避免決策上的矛盾，同時，利于民眾的監(jiān)督。

（3）決策執(zhí)行互相監(jiān)督。在決策執(zhí)行的時候，參與決策的部門與民眾應(yīng)對執(zhí)行部門進行監(jiān)督，以決策方案為標(biāo)準(zhǔn)檢查執(zhí)行過程中是否偏離了既定目標(biāo)，如果出現(xiàn)偏離情況應(yīng)當(dāng)面提出修正的意見，防止執(zhí)行效果落實不到位。

3．土地管理中積極運用高科技手段，達到技術(shù)上的預(yù)防。

地界不明確是糾紛產(chǎn)生的最大原因之一，而地界不明的深層次原因在于傳統(tǒng)確定地界方式的內(nèi)在缺陷——無法克服自然等因素影響，出現(xiàn)動態(tài)性變化。將“3S”技術(shù)與土地管理決策結(jié)合起來，能有效避免地界不明確、變遷引發(fā)的糾紛，并利于地籍檔案的建設(shè)。針對瓊海市農(nóng)村土地糾紛的情況，“3S”技術(shù)在土地管理中的作用如下：

（1）實時地更新土地利用現(xiàn)狀。政府隱瞞性規(guī)劃問題，一個很重要的原因在于，審查土地規(guī)劃的部門無法了解實際補充耕地的土地類型以及運用情況，看到的只是單向的數(shù)據(jù)表達。3S技術(shù)的運用為解決這一問題提供了可能，審查部門只需根據(jù)上報規(guī)劃部門提供的具體地理標(biāo)軸，GPS進行實時定位，RS獲取土地類型信息就能及時發(fā)現(xiàn)是否存在隱瞞性規(guī)劃的行為。

（2）及時地進行數(shù)據(jù)化地界勘定。按照2008年7月實施的《海南省土地權(quán)屬確定與爭議處理條例》，土地界限的劃定主要以四至界線為主。隨著時間的推移，受自然因素的影響等，四至界限發(fā)生變化導(dǎo)致土地面積出現(xiàn)變化，引起糾紛。如果3S技術(shù)運用到界定土地界限方面，可以很方便地解決這個問題。只需勘測出不同權(quán)屬的土地，標(biāo)注上相應(yīng)的地理標(biāo)軸，無論時間如何推移，標(biāo)軸是固定的，突破四至界線本身界定的局限性，同時，還能觀測到土地利用的動態(tài)化。

（3）建立動態(tài)化土地管理數(shù)字庫。3S技術(shù)能直接反映每一塊地的特征，包括位置、面積、利用類別、等級等基本信息，所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬管理，在此基礎(chǔ)上形成地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖等圖形信息［3］。利用3S技術(shù)的及時性、準(zhǔn)確性、立體性，根據(jù)土地基本情況、權(quán)屬等變化進行更新，形成數(shù)據(jù)，進行保存，搭建動態(tài)化的土地管理數(shù)字庫，為農(nóng)村土地糾紛的預(yù)防、解決提供了有力的保障。

（二）建立健全農(nóng)村土地糾紛解決機制

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實際農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)相當(dāng)嚴重，不僅僅潛在的矛盾很多，更重要的是，已經(jīng)激發(fā)出來的糾紛案件數(shù)量多、地域廣、主體復(fù)雜，如果不采取有效的解決措施，將會導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，危及社會穩(wěn)定。

1．積極建立各級政府、各個部門解決農(nóng)村土地糾紛的聯(lián)動機制。

農(nóng)村土地糾紛涉及面廣、利益主體多、原因復(fù)雜，依靠單一的政府部門根本無法有力解決出現(xiàn)的土地糾紛問題，需要打破各級政府、各個部門對待土地糾紛“各自為政”的局面，建立有效的聯(lián)動機制，從橫向和縱向兩個維度全覆蓋處理，充分發(fā)揮各級政府、各個部門在土地糾紛中的作用。

（1）信訪部門作為聯(lián)動機制的牽頭部門。根據(jù)調(diào)研問卷數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民對于土地糾紛的解決偏向于私下協(xié)商和上訪，兩者占到了80%以上，信訪已經(jīng)成為農(nóng)民解決自身土地糾紛的主要途徑之一。對此，信訪部門應(yīng)該認真接待來訪的農(nóng)民，詳細記錄所述內(nèi)容，根據(jù)案件涉及的部門進行歸類，分發(fā)到各個部門，讓接受案件的部門成為聯(lián)動機制的牽頭部門。

（2）定期召開聯(lián)動會議。牽頭部門對案件進行整理，會議上把每個案件作為一項重要任務(wù)，明確分工，責(zé)任到相應(yīng)土地部門，積極主動地解決土地糾紛。涉及到多個部門的，各相關(guān)部門要從大局出發(fā)，密切配合，妥善處理。

（3）施行糾紛處理監(jiān)督機制。針對分配給各部門的解決土地糾紛的任務(wù)，要定期召開會議，聽取各部門對糾紛的處理情況，有出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象應(yīng)及時警告、懲罰。

2．針對農(nóng)場現(xiàn)存的主要土地問題，深化農(nóng)場土地承包經(jīng)營權(quán)改革。

（1）盡快將農(nóng)場閑置土地對農(nóng)場員工進行承包。以彬村山華僑農(nóng)場為例，農(nóng)場產(chǎn)生糾紛的土地相當(dāng)一部分是以前的閑置地，隨后被周邊村民占用進行耕作的。其主要原因是農(nóng)場作為一個龐大的機構(gòu)，在對土地進行規(guī)劃耕作時缺乏靈活性，從決定到實際種植作物的過程一般需要較長一段時間。這樣一方面造成土地長期閑置浪費，另一方面也會讓村民認為農(nóng)場土地是不會用的，占有也無所謂。在農(nóng)場經(jīng)濟效益逐步下滑的當(dāng)今，如果把閑置的土地以合同的形式承包給員工，不僅能預(yù)防土地被侵占，而且還能增加農(nóng)場的經(jīng)濟收入。

（2）努力推行農(nóng)場種植區(qū)域個體負責(zé)制。在連隊區(qū)域負責(zé)的基礎(chǔ)上具體到每個人，個人對負責(zé)的區(qū)域進行管理，按比例上交每片區(qū)域的所得給農(nóng)場，剩下的歸個人所有。在利益的驅(qū)使下，員工自然就會積極防止其他村民對本區(qū)域土地的侵占。

結(jié) 語

社會的進步需要對利益沖突不斷解決，從而均衡各方利益，形成一個理性、有效的解決機制?；谵r(nóng)村土地糾紛嚴重的現(xiàn)實狀況，如果不能及時預(yù)防、遏止，將成為破壞社會穩(wěn)定的力量。通過對海南瓊海農(nóng)村地區(qū)的實地調(diào)研，力圖以此為例探析農(nóng)村地區(qū)土地糾紛的成因，并在此基礎(chǔ)上有針對性地提出解決的途徑和辦法。但是因為農(nóng)村土地糾紛具有較強的復(fù)雜性和特殊性，并且隨著社會的發(fā)展，土地糾紛新情況與新形式也將可能呈現(xiàn)，因此要徹底解決農(nóng)村土地糾紛仍是“任重而道遠”。

[1]巴占防．關(guān)于農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議[EB/OL]．2006-06-03．

[2]蘇岐．建立科學(xué)的決策機制[J]．信息導(dǎo)刊，2004(9).

[3]顧曉文．利用高分辨率遙感影像進行1∶1萬土地利用現(xiàn)狀信息更新的研究:以臺州椒江區(qū)為例[D]．杭州：浙江大學(xué)，2004.