試論行政執(zhí)法理念與方式的變革

一段時(shí)間以來，法治思維和法治方式得到高度重視和創(chuàng)造性運(yùn)用。以法治為主題的四中全會(huì)再次凸顯了法治思維和法治方式對深化改革、建設(shè)法治國家的重要性。法治化作為國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，既是衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑。改革開放30多年，中國在取得巨大成就的同時(shí)，也步入了深水區(qū)，對政府而言將面臨著更加復(fù)雜艱巨的挑戰(zhàn)，攻堅(jiān)、克難將成為常態(tài)。與此同時(shí)公民、社會(huì)對政府行為的期待值也越來越高，建設(shè)法治政府、規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)已是刻不容緩。信息化時(shí)代政府的執(zhí)法行為隨時(shí)會(huì)引起社會(huì)各界和媒體的關(guān)注，因不慎而導(dǎo)致的違法行為極有可能成為引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索。因此，對政府而言，善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行理性思考和創(chuàng)新，積極尋求能為廣大人民群眾所接受并行之有效的執(zhí)法方式，嚴(yán)格執(zhí)法行為，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，都顯得迫切而重要。

一、行政執(zhí)法理念與方式變革的意義

2010年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見》強(qiáng)調(diào)：各級行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)增強(qiáng)建設(shè)法治政府的使命感、緊迫感、責(zé)任感?！缎姓?qiáng)制法》《行政處罰法》《行政許可法》等行政法律規(guī)范，在規(guī)范行政權(quán)、保障公民權(quán)利方面也起到了一定的積極作用，并逐步使政府行為漸入法治化軌道。但長期以來，由于行政執(zhí)法理念的滯后，實(shí)踐中仍存在“重管理、輕服務(wù)”，忽視程序的現(xiàn)象，執(zhí)法方式簡單粗暴，以至于頻繁出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。人們常說思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，所以解決問題首先還應(yīng)從理念上下手，以法治、科學(xué)的理念來指導(dǎo)行動(dòng)。

理念作為一種思維活動(dòng)模式，它是客觀事實(shí)的本質(zhì)性反映及外在表征。方式是說話做事所采取的方法和形式。理念也好方式也好，它不是人們一朝一夕就能形成的，它是人們長期以來說話做事的習(xí)慣。所以，良好的理念和行為方式需要長期不懈、持之以恒的訓(xùn)練和養(yǎng)成。行政執(zhí)法理念就是政府長期以來說話做事的習(xí)慣，其變革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及到執(zhí)法方式、方法，而且還涉及到執(zhí)法體制、執(zhí)法范圍、執(zhí)法目標(biāo)及執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人的關(guān)系的變革，由此還可能導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)法機(jī)制的轉(zhuǎn)換。市場經(jīng)濟(jì)體制對行政執(zhí)法體制的要求是：分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范，而要做到這一切必須依靠法治。

為順應(yīng)全球化的發(fā)展，西方政府從20世紀(jì)70年代開始就變革其公共行政。在明確公共行政服務(wù)導(dǎo)向的前提下，將宗旨定位為：服務(wù)民眾，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)從身份行政到契約行政的轉(zhuǎn)變，如：確立公共行政的評估機(jī)制、強(qiáng)調(diào)結(jié)果及績效等。重新定位政府與市場的關(guān)系，如放松管制，將市場機(jī)制引入政府活動(dòng)領(lǐng)域。我國的行政執(zhí)法方式變革是在行政管理體制改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，隨著行政執(zhí)法方式非權(quán)力化趨勢的明顯，相伴而生的是政府服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，行政指導(dǎo)、行政合同、行政救助等方式越來越多的運(yùn)用于實(shí)踐，大量非政府組織誕生，政府與社會(huì)組織及公民正在通過此種方式進(jìn)行溝通與合作，并在此基礎(chǔ)上建立彼此間的信任。

黨的十八大以來特別是三中全會(huì)和四中全會(huì)決定都反復(fù)強(qiáng)調(diào)：加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。特別對執(zhí)法人員和執(zhí)法隊(duì)伍提出了更加嚴(yán)格的要求，如持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。所以當(dāng)下的執(zhí)法理念的變革應(yīng)該是圍繞法治理念進(jìn)行的變革，也就是習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)的法治思維和法治方式。

二、行政執(zhí)法理念與方式變革面臨的問題

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)法是推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。當(dāng)下在行政執(zhí)法領(lǐng)域，不執(zhí)法、亂執(zhí)法，以權(quán)謀私、設(shè)租尋租等現(xiàn)象依然存在，在一些涉及民生的重要領(lǐng)域，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等領(lǐng)域，存在大量問題仍得不到有效治理，除了體制機(jī)制的原因以外，還有一個(gè)很重要的原因就是一些負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府部門及其執(zhí)法人員責(zé)任感不強(qiáng)、不愿擔(dān)當(dāng)，而這很大程度上又取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法理念。

（一）缺乏法治思維導(dǎo)致的粗暴執(zhí)法

如媒體曾報(bào)道的：河南新鄭夫妻半夜被拋墓地房屋被強(qiáng)拆；青海湟中孕婦遭城管毆打胎兒引產(chǎn)；黑龍江哈爾濱犯罪嫌疑人受到刑警和非警務(wù)人員刑訊逼供死亡……等等。執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法問題為何頻頻進(jìn)入人們的視野？究其原因與執(zhí)法人員的法治意識(shí)和職業(yè)素質(zhì)有直接關(guān)系。執(zhí)法人員本應(yīng)是公民權(quán)利的守護(hù)者，卻屢屢因粗暴執(zhí)法激發(fā)沖突，甚至引發(fā)群體性事件或極端惡性事件。拿征地拆遷來說，按照國家信訪局統(tǒng)計(jì)，征地拆遷問題占到全部上訪案件的半數(shù)以上。而群體性沖突事件中，大部分由征地拆遷引起。所以執(zhí)法人員一定要具備基本的職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)良知。如何做到？除了加強(qiáng)思想教育以外，還必須在制度上下功夫，進(jìn)一步細(xì)化、量化執(zhí)法權(quán)，還要運(yùn)用好考核的指揮棒，如四中全會(huì)將法治納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的指標(biāo)體系。如果要讓一線執(zhí)法人員重視法治，就必須用法治考核一線執(zhí)法人員。這就是領(lǐng)導(dǎo)重視，上下一心重法治。

（二）缺乏權(quán)力制約導(dǎo)致執(zhí)法尋租

我國行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等幾乎所有領(lǐng)域的行政管理事務(wù)，承擔(dān)著80%以上法律的執(zhí)行以及全部行政法規(guī)的執(zhí)行權(quán)。而一些手中握有國家行政權(quán)力的執(zhí)法人員，一方面吃拿卡要，濫用職權(quán)，另一方面又收受錢財(cái)，褻瀆職權(quán)。如廣東省曾連續(xù)有三個(gè)執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長因在查處違法建筑中涉嫌受賄而“落馬”?！笆漳沐X財(cái)，給你關(guān)照”這就是一些執(zhí)法者與違法者之間的“潛規(guī)則”?！皾撘?guī)則”是規(guī)章制度之外實(shí)際存在的不成文、不公開又獲得廣泛認(rèn)可的規(guī)矩?？梢韵胂笠粋€(gè)潛規(guī)則盛行的社會(huì)是個(gè)什么樣子，那可能將是所有公民和社會(huì)的不幸。所以習(xí)總書記在2014年5月蘭考調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：讓那些看起來無影無蹤的潛規(guī)則在黨內(nèi)以及社會(huì)上失去土壤、失去通道、失去市場。所以要加大對權(quán)力的制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

（三）裁量權(quán)過多導(dǎo)致“彈性執(zhí)法”

我們經(jīng)常會(huì)看到這樣一種現(xiàn)象：對同一種違法行為，行政機(jī)關(guān)的處罰從1萬元到10萬元，最低和最高之間相差10倍。這就是近些年來，備受詬病的“彈性執(zhí)法”問題，而其背后的原因則是行政執(zhí)法部門的自由載量權(quán)過多、過大，使隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法成為可能。老百姓對公平正義的感受，來自于每一個(gè)具體的案件，而行政執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)，必然會(huì)損害老百姓的切身利益、損害公平正義，同時(shí)也會(huì)降低政府的公信力。同時(shí)，裁量權(quán)的過多、過大，也給執(zhí)法者在實(shí)踐中如何適度把握帶來困惑。行政權(quán)離不開自由裁量，政府的管理也離不開自由裁量，關(guān)鍵是如何用好裁量權(quán)。因此，治本之策還在于解決法律規(guī)范質(zhì)量不高、科學(xué)性不足的問題，進(jìn)一步厘清“權(quán)力清單”，通過科學(xué)立法最大限度減少權(quán)力的自由裁量，并細(xì)化裁量權(quán)，使裁量權(quán)得到依法治理和約束。

（四）執(zhí)法依據(jù)的多樣導(dǎo)致執(zhí)法方式隨意

一直以來，執(zhí)法部門經(jīng)常把政策性文件和領(lǐng)導(dǎo)的批示做為執(zhí)法的依據(jù)，以至于執(zhí)法的隨意性太強(qiáng)，這也是典型的人治思維。樹立法治思維，把法律的規(guī)定作為唯一的執(zhí)法依據(jù)，政策文件和領(lǐng)導(dǎo)批示可以是改進(jìn)工作作風(fēng)、提高工作效率的的動(dòng)力，但不是執(zhí)法的依據(jù)。一方面領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法守法，做好示范，而不能以權(quán)代法，以權(quán)壓人；另一方面執(zhí)法人員要嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)。因此，行政執(zhí)法體制與方式的改革既需要法律的支持與保障，更需要執(zhí)法人員的法治理念與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

三、行政執(zhí)法理念與方式的轉(zhuǎn)變

近些年來，國務(wù)院圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo)，通過貫徹行政許可法、行政強(qiáng)制法、推行行政執(zhí)法責(zé)任制等，不斷把行政執(zhí)法推向新階段，行政執(zhí)法的理念、方式都在發(fā)生著變化，總體上表現(xiàn)為強(qiáng)權(quán)色彩在減弱，民主性（服務(wù)）趨勢在增強(qiáng)。

在行政執(zhí)法的手段行使方面，從主要依靠強(qiáng)制開始轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽肯鄬θ撕献?。從非?qiáng)制行政行為的興起到行政行為的程序化趨勢表明，當(dāng)代中國的行政權(quán)力正朝著民主、溝通、合意的趨勢發(fā)展演化。如近些年來，隨處可見一些政府管理民主化的細(xì)節(jié)變化：原來是“此處禁止停車，違者罰款”，現(xiàn)在是“此處交通要道，請勿停車，謝謝合作?！庇煞椒ㄉ?、盛氣凌人到親切、溫暖，說明政府的執(zhí)法理念在轉(zhuǎn)變。

在行政權(quán)力的主體和作用領(lǐng)域，隨著政府職能向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移，履行公共行政職能的主體將更加多元化，今后會(huì)看到越來越多的行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)組織等在特定領(lǐng)域治理中承擔(dān)起履行提供公共秩序和公共服務(wù)的職能。這預(yù)示著中國社會(huì)組織結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生深刻的社會(huì)變化。傳統(tǒng)政府管理模式是強(qiáng)權(quán)規(guī)制，公民的諸多活動(dòng)需要政府批準(zhǔn)同意。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程實(shí)際也是政府放松規(guī)制的過程，即行政權(quán)力會(huì)從許多領(lǐng)域退出。這也預(yù)示著政府的執(zhí)法權(quán)一定要依法為民行使，依法為民慎用，即一切權(quán)力的行使要以維護(hù)社會(huì)公眾利益為前提，并嚴(yán)格依照法律。

在行政執(zhí)法的具體方式上，從“剛性”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝浴?。由于傳統(tǒng)行政模式日益向現(xiàn)代民主型行政模式轉(zhuǎn)化，在行政活動(dòng)的具體方式上，體現(xiàn)“剛性”的行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰等類型行政行為的作用相對下降，而體現(xiàn)“柔性”的行政合同、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制行政方式正越來越多地受到人們重視。如：繼安徽合肥聘請“洋城管”體驗(yàn)式執(zhí)法后，又出現(xiàn)湖北武漢城管用“眼神執(zhí)法”的嘗試，20名城管隊(duì)員依靠“沉默列隊(duì)圍觀”的執(zhí)法方式，成功糾正了商戶出店經(jīng)營的違規(guī)行為。與以前城管經(jīng)常被曝光的“暴力執(zhí)法”方式相比，這種“創(chuàng)意”起碼是文明和柔性執(zhí)法的進(jìn)步，至少也是一種有益的嘗試。

目前，各地城管在執(zhí)法方式上都在創(chuàng)新探索，已紛紛出臺(tái)各自的“柔性執(zhí)法”政策。如：北京市城管采取“提示、告誡、約見、建議”等六個(gè)執(zhí)法程序，來改善執(zhí)法效果；湖北省城管執(zhí)法遵從“能教育管理則不處罰”原則；昆明市城管推出“首違不罰”制度；福建省禁止城管毀壞小販財(cái)物；鄭州市政府與城管隊(duì)員簽訂“不打人”承諾書，等等。作為一種嘗試，也引起人們的一些質(zhì)疑，柔性執(zhí)法到底能不能成為破解當(dāng)下城管執(zhí)法難題的“秘方”？從法治的角度講，也只有將“柔性執(zhí)法”變成一種制度，使之成為一個(gè)長效機(jī)制，從而不斷提升城市管理水平和城管隊(duì)伍形象，才能從根本上解決問題。

在先進(jìn)的現(xiàn)代理念指引下，行政公職人員在行政執(zhí)法中必須樹立以人為本、依法行政、執(zhí)法為民的理念，公平對待和相互尊重體現(xiàn)了行政主體與行政相對人之間的服務(wù)與合作。新型行政執(zhí)法方式具有兩個(gè)明顯的特征：一是執(zhí)法方式呈現(xiàn)立體結(jié)構(gòu)模式，不再是傳統(tǒng)的簡單的命令、服從的扁平結(jié)構(gòu)模式。在這種模式里，行政執(zhí)法主體之間包括行政相對方及行政第三人的關(guān)系是良性互動(dòng)的，以溝通協(xié)商、指導(dǎo)合作為主要手段。二是新的執(zhí)法方式具有回應(yīng)型的性質(zhì)，在雙方良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，以非強(qiáng)制、人性化的執(zhí)法為主要方式，以增進(jìn)彼此信任和實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作為主要目的，以統(tǒng)合行政機(jī)關(guān)的權(quán)力資源和行政相對人的社會(huì)資源為基本內(nèi)容，以柔性化和人性化為其特點(diǎn)，在公益與私益、私益與私益之間的沖突中，努力尋求多元利益的協(xié)調(diào)，突出以行政主體對相對人利益和意志的充分尊重和平等對待。

習(xí)近平在2012年12月首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)的講話中說，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。如果各級執(zhí)法人員都能運(yùn)用法治思維和法治方式，并時(shí)刻牢記“人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”，那么城市管理的水平會(huì)大幅度提高，政府的形象也會(huì)大幅提升。

［1］王敬波.城市管理與行政執(zhí)法[M].北京：研究出版社，2011.

［2］姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

［3］周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，1999.