中期基礎(chǔ)預(yù)算改革：我國應(yīng)汲取的經(jīng)驗與教訓(xùn)

王雍君

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

中期基礎(chǔ)預(yù)算（MTBB）早在20世紀(jì)60年代便已開始在一些發(fā)達(dá)國家（例如德國）實施，但當(dāng)時只是作為鑒別項目優(yōu)先性并預(yù)留資金給優(yōu)先項目的計劃機(jī)制。從70年代開始，那些長期奉行凱恩斯主義的國家普遍出現(xiàn)伴隨經(jīng)濟(jì)業(yè)績惡化而來的財政績效惡化：赤字居高不下，公共部門膨脹，導(dǎo)致財政刺激成為宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的原因而不再是解決失衡問題的藥方。作為回應(yīng)，20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達(dá)國家紛紛采納了將年度預(yù)算置于中期（下一財政年度之后的2~4年）支出框架（MTEF）之下的預(yù)算體制。①中期基礎(chǔ)預(yù)算（MTBB）有不同的術(shù)語。國際上大多稱為中期支出框架（MTEF），中國官方目前使用的正式術(shù)語是中期財政規(guī)劃。這些術(shù)語的含義相同，無須深究，但必須注意不可將其視為“中期預(yù)算”。世界各國的預(yù)算都是年度性的——立法機(jī)關(guān)按年度審查和批準(zhǔn)預(yù)算授權(quán)和撥款。法定授權(quán)和撥款才表達(dá)了“預(yù)算”的本質(zhì)。MTBB只是要求將年度預(yù)算的準(zhǔn)備置于中期展望之下。中期定義為預(yù)算年度后的2-4年。中國正準(zhǔn)備實施的是3年期財政規(guī)劃，即規(guī)劃期為覆蓋下個預(yù)算年度的未來3年。目前多數(shù)發(fā)達(dá)國家采用5年期，發(fā)展中國家則大多采用3年期。

經(jīng)過多年努力，目前發(fā)達(dá)國家的MTEF預(yù)算已經(jīng)制度化了，有些國家還采用了長期財政評估（包括代際會計、環(huán)境會計和或有負(fù)債計量技術(shù)）方法，來彌補(bǔ)MTBB在“長期”（通常在10年以上）視角上的不足。在發(fā)達(dá)國家示范效應(yīng)和國際機(jī)構(gòu)（主要是世界銀行）的推動下，許多發(fā)展中國家（大多為非洲國家）和一些轉(zhuǎn)軌國家（例俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦）也相繼引入了MTBB，并對其公共預(yù)算體制的其他許多方面進(jìn)行了相應(yīng)改革。今天，全球范圍內(nèi)MTBB“在公共財政的日常用語中就像夏天下午的陽光一樣普遍，而過去并不是如此”（Daniel R.Mullinnsand Michael A.Pagano2005，p96）。MTBB 的興起隱含的邏輯是：如果預(yù)算缺乏前瞻性（年度預(yù)算的特點與弱點），那么期待政府具有遠(yuǎn)見是不現(xiàn)實的，因為預(yù)算與政府密不可分。研究表明（IMF 1999，p42）：MTBB有助于增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性，并為制定、評估和實施財政政策提供了更好的和更透明的工具，但只是當(dāng)存在真正的透明度和強(qiáng)有力的支出承諾控制時，才是有效的；此外，MTBB必須以基本的制度改進(jìn)、可持續(xù)的政治承諾、改進(jìn)的預(yù)測、規(guī)劃成本的嚴(yán)格核算，以及有約束力的預(yù)算管理為基礎(chǔ)。

目前中國各級政府預(yù)算仍然采納傳統(tǒng)的年度框架，但MTBB體制的某些“變體”早已出現(xiàn)，前期準(zhǔn)備工作也早已啟動①“六五”以來，財政部一直配合“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃綱要”，編制“財政發(fā)展五年規(guī)劃”。財政部在于2005年制定的《全國財政發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》中，明確承諾“十一五”期間中央和地方將編制“3年期財政規(guī)劃”。2008年底，河北省人民政府頒布了《關(guān)于推進(jìn)省級部門發(fā)展性支出3年滾動預(yù)算編制工作的實施意見》，決定從編制2009年度預(yù)算起在省級部門逐步推進(jìn)發(fā)展性支出3年滾動預(yù)算編制工作，成為中國引入MTEF（只限于資本支出）的最早案例。2014年9月26日，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）頒布，標(biāo)志著中國版的MTBB從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入實施階段。。這些早期努力為最終引入全面和正式的MTEF做了很好的鋪墊，但需要滿足技術(shù)能力要求與配套安排尚需時日。不言而喻，在推動此項改革前，全球范圍內(nèi)MTEF實踐積累的經(jīng)驗教訓(xùn)需要很好地總結(jié)，但目前這方面的國內(nèi)文獻(xiàn)卻相當(dāng)鮮見。本文的努力旨在彌補(bǔ)這一不足。全文共分四部分：第一部分描述與MTBB的含義、要素與主要模塊，第二部分描述MTBB的運作流程及其與年度預(yù)算流程的關(guān)系，第三部分概括發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家引入MTBB改革的基本情況，第四部分總結(jié)中國可從MTBB的全球?qū)嵺`中汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，本文就中國實施此項改革提出方向性建議。

二、中期基礎(chǔ)預(yù)算：定義、要素與流程

MTBB擴(kuò)展了年度預(yù)算時間尺度：從年度擴(kuò)展到中期（未來3-5年）。隱含的邏輯是：過短不足以提供政策實施所需要的前瞻性，過長則會面對非常大的不確定性從而有使“預(yù)算”變成“估計”甚至“猜測”的風(fēng)險。需要強(qiáng)調(diào)的是：無論覆蓋的時間跨度如何，把MTBB表述為“中期預(yù)算”殊為不當(dāng)②作為一份法定的公共資金分配方案，預(yù)算必須是年度性的?！爸衅陬A(yù)算”使人誤以為立法機(jī)關(guān)在中期確定公款分配的法定方案，事實上并非如此?！爸衅凇币暯堑念A(yù)算在嚴(yán)格意義上只能理解為一個“預(yù)測”（forecast）、“概算”（budgetary estimate）或收支“籌劃”（projections）。。

MTBB的范圍、詳細(xì)程度和具體運作流程因國家而異。全面和正式的MTBB指的是一個將中期概算與政府政策聯(lián)結(jié)起來的約束性程序，這一程序要求以基線（baseline）分離和評估現(xiàn)行政策與新的政策提議的未來成本，并要求預(yù)算申請者以成果（outcomes）為基礎(chǔ)證明其支出合理性。從形式上看，MTBB 包括三個核心要素：（1）當(dāng)前支出水平；（2）假設(shè)未來提供同樣服務(wù)需要增加的支出；（3）假如改變服務(wù)水平或質(zhì)量需要增加的支出。

其中前兩個要素通常被描述為繼續(xù)執(zhí)行“現(xiàn)行政策”需要的支出，第三個要素被描述為假如采納“新的政策”需要增加的支出（SalvatoreSchiavo-Campo and Daniel Tommasi1999，p288）。除了在第一個規(guī)劃年度必須與年度預(yù)算保持完全一致外，MTBB并非一個法定的年度資金分配方案（立法機(jī)關(guān)只審查不表決），而是導(dǎo)向性的或指示性的（indicative），主要作用在于促進(jìn)年度預(yù)算的準(zhǔn)備，以及為改進(jìn)公共支出管理和確保預(yù)算與政策的聯(lián)結(jié)，提供一套有效的工具和方法。另外，為資本性支出和經(jīng)常性支出單獨建立限額是MTEF的一個重要特征。表1是英國在制訂2009年度預(yù)算時采用MTBB建立的支出限額，包括單獨列示的經(jīng)常性支出（資源）限額和資本性支出限額。③正式和全面的MTEF要求采用基線籌劃技術(shù)并覆蓋所有政府部門和支出類別，包括區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出限額。資本性支出定義為增加公共部門資產(chǎn)（包括固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)）、受益及于未來若干年的支出。另外，英國采用權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算，支出部門的經(jīng)常性支出限額是在“資源消耗”的意義上建立的，所以需要考慮折舊。

準(zhǔn)備一份完整、可靠的宏觀經(jīng)濟(jì)框架是任何良好預(yù)算過程的起點，也是制定財政政策和MTBB的起點，目的是在預(yù)測的基礎(chǔ)上，為制定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（尤其是產(chǎn)出、就業(yè)和物價目標(biāo)），以及檢驗預(yù)算總量是否與這些目標(biāo)相一致，建立一個一般性框架。④如果兩者不一致，那么需要調(diào)整政策目標(biāo)值（例如把增長目標(biāo)降低一個百分點），要么需要調(diào)整預(yù)算的總量水平，或者兩者都做出調(diào)整。這是一個需要反復(fù)“磨合”的過程，最終要求是確保預(yù)算在總量層面上與宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)保持一致。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)準(zhǔn)備一份清晰的財政政策報告，用以闡明政府所關(guān)注的范圍廣泛（并非限于宏觀經(jīng)濟(jì)）的政策目標(biāo)與優(yōu)先性，以及當(dāng)前財政政策對未來年度的影響（財政效應(yīng)），以及中長期財政狀況的可持續(xù)性。

在理想情況下，MTBB下的支出規(guī)劃應(yīng)致力達(dá)成三重一致：（1）與預(yù)算年度的宏觀經(jīng)濟(jì)框架（經(jīng)濟(jì)與財政預(yù)測及預(yù)測假設(shè)）相一致，（2）與財政政策（與其他政策）目標(biāo)相一致，（3）與財政約束（比如赤字相對于GDP的比率上限）相一致。MTBB能否保成這三重一致是衡量預(yù)算好壞和預(yù)算準(zhǔn)備工作質(zhì)量高低的顯著標(biāo)志。

表1 MTBB下的部門支出限額：英國案例（2009-2011）單位：10億英鎊

除了給出中期各年度的支出總額估計數(shù)外，MTBB還應(yīng)按功能類別和按經(jīng)濟(jì)分類——如工資、其他商品與服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、利息和資本支出——得出的支出總額估計數(shù)。這些限額在年度預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段，即應(yīng)連同預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)框架、財政政策報告書一同公布，作為預(yù)算申請者制定預(yù)算必須面對的“硬約束”（資源框架）。預(yù)算申請者（支出部門）與財政部門的預(yù)算互動必須安排在預(yù)算限額公布之前。預(yù)算限額一經(jīng)公布即應(yīng)確保嚴(yán)格遵守。

MTBB的第四個關(guān)鍵要素是與其相銜接的年度預(yù)算?！跋嚆暯印币馕吨谥衅诘牡谝荒辏ㄏ乱回斦甓龋琈TBB的分類、范圍和詳細(xì)程度應(yīng)與立法機(jī)關(guān)要求的年度預(yù)算保持一致。這種一致性清楚地表明：MTBB不是取代而是補(bǔ)充年度預(yù)算體制，只不過它要求將年度預(yù)算置于一個中期框架下加以準(zhǔn)備和編制，以幫助我們從更長遠(yuǎn)的眼光審視政府預(yù)算、公共政策及其相互作用。研究表明，如果能夠與MTBB相匹配，年度預(yù)算通常是成功的（IFAC，2001）。

三、中期基礎(chǔ)預(yù)算的運作流程：與部門預(yù)算流程的比較

預(yù)算程序因國家而異并且是變化的，但所有良好的預(yù)算程序都應(yīng)有助于達(dá)成公共財政管理的四個主要目標(biāo)①。為此，無論是否引入了MTBB，良好的預(yù)算準(zhǔn)備程序應(yīng)包括六個步驟：（1）準(zhǔn)備預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架；（2）制定和公布預(yù)算指南；（3）支出部門編制預(yù)算；（4）部門（尤指支出部門與財政部門）間協(xié)調(diào)；（5）核心部門審議并形成預(yù)算草案；（6）向立法機(jī)關(guān)呈遞預(yù)算草案。如果一個國家的年度預(yù)算程序與此一致，那么這樣的程序就能夠滿足MTBB的要求；否則，年度預(yù)算程序就需要進(jìn)行調(diào)整。

以上流程的主要步驟如下：

1.準(zhǔn)備預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架。預(yù)算準(zhǔn)備過程的起點是由核心部門（政府內(nèi)閣、財政部等）為預(yù)算制定準(zhǔn)備一份宏觀經(jīng)濟(jì)框架，以及隨后準(zhǔn)備一份財政政策報告書。這項極為重要的基礎(chǔ)工作應(yīng)在支出部門提出預(yù)算申請（編制預(yù)算）之前完成。

2.內(nèi)閣會議審議。宏觀經(jīng)濟(jì)框架、財政政策報告以及MTEF由財政部提交政府內(nèi)閣會議討論、審議和修訂。會議應(yīng)由政府內(nèi)閣（總理或主持財政預(yù)算工作的副總理）主持。各部部長和立法機(jī)關(guān)代表或由其組成的支出審查委員會，應(yīng)參與整個的討論、審議和修訂工作。在這一過程中財政部應(yīng)根據(jù)內(nèi)部會議的決議形成一份較詳細(xì)的預(yù)算指南，確定預(yù)算申請的指導(dǎo)方針、原則和技術(shù)細(xì)節(jié)，以及必須遵循的預(yù)算限額。這一程序極端重要，它確立了預(yù)算制定所高度依賴的政策與資源框架。

3.制定和公布預(yù)算指南。預(yù)算指南的主要目的在于將支出限額通知各部門，并為各部門編制部門預(yù)算（sectorbudget）提供指導(dǎo)方針。雖然在隨后的部門間協(xié)調(diào)中需要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但限額本身對于支出部門的預(yù)算申請是“硬”約束的。此外，良好的預(yù)算指南應(yīng)闡明預(yù)算申請者在制定預(yù)算時需要了解的其他各種問題，包括原則、指導(dǎo)方針甚至細(xì)節(jié)（例如所采用的預(yù)算分類、數(shù)據(jù)口徑、會計基礎(chǔ)和預(yù)算的范圍等）。原則上，預(yù)算申請者所關(guān)注的與預(yù)算編制相關(guān)的各種問題，都應(yīng)在預(yù)算指南（通常由財政部制定）中找到答案。在沒有獲得必要的、強(qiáng)有力的指導(dǎo)的情況下，支出部門不太可能制定高質(zhì)量的預(yù)算，這將給后續(xù)的部門間協(xié)調(diào)、甚至預(yù)算執(zhí)行帶來很多麻煩。①一個好的范本是美國聯(lián)邦政府的預(yù)算指南，即每年6、7月份，預(yù)算管理辦公室OMB將給每個機(jī)構(gòu)發(fā)放的A-11通告（Circular No.A-11）。這份對預(yù)算編制重要的文件不僅包括表格，還包括預(yù)算制定的背景等重要信息。對于美國的預(yù)算編制部門，它相當(dāng)于一本“圣經(jīng)”，任何支出機(jī)構(gòu)對預(yù)算有問題，幾乎均可在A-11通告中找到答案。

4.支出部門提出預(yù)算申請。申請預(yù)算的部門根據(jù)這些預(yù)算指南準(zhǔn)備和提出自己的預(yù)算申請。在此程序中，支出機(jī)構(gòu)需要以績效信息（尤其是成果說明）來闡明其預(yù)算申請的理由和適當(dāng)性。尤其是在要求將績效因素融入預(yù)算過程的體制中，以成果（以及其他績效信息）證明其預(yù)算申請的合理性和適當(dāng)性十分重要。更一般地講，支出機(jī)構(gòu)應(yīng)制定一份中期財政戰(zhàn)略報告，用以說明其職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)（績效）以及為實現(xiàn)這些目標(biāo)打算采取的戰(zhàn)略和行動。財政戰(zhàn)略報告還要說明已經(jīng)和打算實施的規(guī)劃，以及實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)需要克服的主要困難和關(guān)鍵措施。

5.部門間協(xié)調(diào)。部門間協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是在支出部門與財政部之間進(jìn)行預(yù)算談判，以確立雙方都認(rèn)可的適當(dāng)?shù)闹С鏊?。未能解決的分歧應(yīng)在隨后提交給內(nèi)閣會議裁決。MTEF一個突出特征（和優(yōu)勢）是：以基線（baselines）作為預(yù)算談判的基礎(chǔ)。

6.核心部門審查后形成預(yù)算草案。MTBB下，核心部門（主要是立法機(jī)關(guān)、政府高層和財政部門）審查預(yù)算的兩大要點是：（1）基線法，即預(yù)算申請是否清楚地區(qū)分了線下和線上部分，以及兩者之和構(gòu)成的總的支出水平是否過高（最終導(dǎo)致不可持續(xù)支出）；（2）預(yù)算文件中是否包含了相關(guān)的績效信息，這些信息是否足以證明其預(yù)算申請的合理性和適當(dāng)性。在任何情況下，財政部門都應(yīng)堅定地捍衛(wèi)總額財政紀(jì)律和預(yù)算限額，為此，法律應(yīng)賦予財政部門足夠的權(quán)威和資源以來承擔(dān)這一使命。經(jīng)財政部審查和修訂后的預(yù)算申請需要提交政府高層批準(zhǔn)，之后才可以提交立法機(jī)關(guān)審批。

7.提交立法機(jī)關(guān)審批。MTBB并非一個法定的資金分配方案，因而只需要提交立法機(jī)關(guān)審查（不需表決）。立法機(jī)關(guān)審查這些文件有助于判斷年度預(yù)算的合理性，也有助于參與辯論和評估宏觀經(jīng)濟(jì)與政策問題。無論在年度預(yù)算還是MTBB下，提交立法機(jī)關(guān)的預(yù)算文件都應(yīng)清楚地區(qū)分資本預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算。

中國當(dāng)前兩上兩下的部門預(yù)算流程與MTEF的上述運作流程與步驟并不一致（參見圖1）。主要差異在于：部門預(yù)算的準(zhǔn)備過程是以自下而上方法啟動，MTBB則要求采用截然相反的自上而下方法啟動。前一方法的主要缺陷在于：支出機(jī)構(gòu)（預(yù)算單位）的預(yù)算申請在早期階段未能得到核心部門的有力指導(dǎo)，難以形成硬預(yù)算約束并導(dǎo)致過度的討價還價。這種情形與中期體制的內(nèi)在邏輯直接沖突。為此，多數(shù)引入中期基礎(chǔ)預(yù)算的國家對傳統(tǒng)程序進(jìn)行改革，將自上而下和自下而上兩種方法有機(jī)結(jié)合起來，但必須要求預(yù)算準(zhǔn)備過程以自上而下方法啟動。①自上而下方法的三個要點是：（1）為公共支出確定可得的資源總量；（2）建立與政府政策優(yōu)先性相適應(yīng)的部門支出限額；（3）向支出部門編制預(yù)算之前公布這些支出限額。

圖1 部門預(yù)算編制流程

成功實施MTBB所要求的預(yù)算程序本質(zhì)上是一種集中性的預(yù)算程序。中國當(dāng)前的部門預(yù)算程序就其性質(zhì)而言主要是自下而上的和分散性：它由機(jī)構(gòu)驅(qū)動，而支出機(jī)構(gòu)只擁有某些基本的關(guān)于預(yù)算約束和優(yōu)先性的基本指導(dǎo)。在此類高度分散性的程序中，支出機(jī)構(gòu)傾向于以先前的配置格局為基礎(chǔ)制定預(yù)算，導(dǎo)致資源分配的僵化（Donald P.Moynihan 2007，p66）。一般而言，理想的預(yù)算程序應(yīng)引導(dǎo)政策制定者就預(yù)算融資的所有公共政策采取全面的成本受益觀；不當(dāng)預(yù)算程序不能做到這一點，并且鼓勵政治家只關(guān)注租金以及那些能夠吸引他們的分配性政策。在后一種情況下，預(yù)算程序是支離破碎的；與之相對應(yīng)的是集中性的預(yù)算程序，它比分散性程序能夠更好地協(xié)調(diào)支出決定，從而也能更好地控制過度支出、赤字和債務(wù)水平（Jurgen von Hagen 2005，p12-13）。

四、發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的中期基礎(chǔ)預(yù)算概況

目前包括加納、幾內(nèi)亞、肯尼亞、馬拉維、莫桑比克、盧旺達(dá)、南非、坦桑尼亞和烏干達(dá)等在內(nèi)的至少九個非洲國家，以及包括烏克蘭和俄羅斯在內(nèi)的部分轉(zhuǎn)軌國家已經(jīng)引入了某種形式的MTBB②2006年，俄羅斯開始試行編制MTBB，2007年正式全面推開。從這一年起，俄羅斯正式開始編制為期3年的MTEF，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算第一次成為長期財政計劃的一部分。，主要目的在于改革傳統(tǒng)的年度預(yù)算制度與程序，以便在政策制定、計劃安排和預(yù)算編制之間建立有效聯(lián)系。大體上包括兩種情況：全面引入和局部引入。南非和烏干達(dá)等國家一開始就制定了全面的、政府整體層次上的中期支出框架，由財政部采取自上而下的辦法在部門間分配資源。另一些國家（如馬拉維）采取一種更為自下而上的辦法，把重點放在建立部門層次的MTEF上。這種局部方法旨在控制各個部門內(nèi)部的資源分配，也有助于在開始階段降低操作難度和改革成本。

雖然所有國家都在一定程度上具有相似性，但基本的差異依然十分明顯，這些差異既反映在整體設(shè)計方面，也反映在中期基礎(chǔ)預(yù)算所采用的技術(shù)方法與組織層面上。就整體設(shè)計方面的差異而言，有些國家覆蓋了政府整體的全部支出，有些國家只覆蓋到特定的支出類別——尤其是資本性支出，也有些國家只是覆蓋經(jīng)常性支出而將資本支出排除在外。局部方法雖然有助于降低操作復(fù)雜性，但導(dǎo)致中期基礎(chǔ)的范圍相對狹隘從而減弱其支出控制功能。③由于工資等經(jīng)常性支出即使在中期也具有剛性，排除資本支出還會加劇預(yù)算僵化，從而削弱MTEF在優(yōu)先性配置方面的作用。

與發(fā)達(dá)國家不同，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的MTBB普遍缺乏良好的分類系統(tǒng)予以支持。雖然幾乎所有國家都采用了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，但功能分類由于過于籠統(tǒng)，因而很少能夠提供特定支出部門內(nèi)部預(yù)算資源（在各項功能與次級功能間）配置的信息，這反過來促使支出部門把關(guān)注的重點放到了爭奪預(yù)算資源方面。另外，關(guān)于部門分類的詳細(xì)程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，以至支出部門下屬機(jī)構(gòu)（通常涉及好幾個縱向的層次）缺乏支出方面的詳細(xì)信息。這種情況也表明，只有在引入MTBB能夠在公共支出管理的關(guān)鍵目標(biāo)方面起到重要和持久的促進(jìn)作用時，才能證明是成功的。反之，如果沒有發(fā)揮這樣的作用，或者支持這一作用的基礎(chǔ)條件不能達(dá)到，那么這項改革就要三思而行。

另一個顯著的特點是：發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家大多由中央政府采納MTBB，地方政府很少使用。許多國家地方政府的行政管理能力相當(dāng)欠缺，這反過來影響MTBB在地方層次上的可行性和有效性。一般地講，中央政府的行政管理能力高于地方政府，如果決定引入，那么，率先在中央政府層級上引入是較為明智的選擇，但需要在適當(dāng)?shù)臅r候，并且需要積極創(chuàng)造條件將這項改革引入到地方政府，否則其意義就會大打折扣。

MTBB在兩個層面上涉及采用相關(guān)技術(shù)：宏觀經(jīng)濟(jì)與財政政策（總量）框架（MFF）以及部門支出框架（SEF），后者系按經(jīng)濟(jì)分類、功能分類和組織分類建立的支出框架。建立MTBB時常用的模型技術(shù)包括：（1）可計算的一般均衡模型（Computable General Equilibrium Model，CGEModel），（2） 電子數(shù)據(jù)表模型（spreadsheetmodels），（3）計量經(jīng)濟(jì)模型（econometric models），（4）IMF 的財務(wù)規(guī)劃式籌劃（financialprogramming projections）。這些模型的選擇各不相同，非洲國家也是如此①選擇模型方法的通用原則是：必須適合特定的行政管理能力。完全依賴IMF的宏觀經(jīng)濟(jì)和財務(wù)資源數(shù)據(jù)（如幾內(nèi)亞和盧旺達(dá)的做法），在起始階段是有用的，但長期未必如此，因為它沒有考慮到各國的具體情況。在行政管理能力相當(dāng)欠缺的國家，選擇可靠性和簡便性較高的電子數(shù)據(jù)表模型或計量經(jīng)濟(jì)模型或許是明智的，但仍然應(yīng)該充分考慮本國的具體情況進(jìn)行選擇和應(yīng)用。數(shù)據(jù)可得性和運用模型的能力對MTEF的質(zhì)量影響重大。。

部門支出框架（SEF）的籌劃要求在部門戰(zhàn)略報告（闡明目標(biāo)、優(yōu)先性以及實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的策略）的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)出為中心（對產(chǎn)出負(fù)責(zé)）、以成果（outcome）為導(dǎo)向核算規(guī)劃（旨在促進(jìn)同一政策目標(biāo)的若干活動的集合）的成本。在理想的情況下，各支出部門對規(guī)劃或活動的成本核算采用標(biāo)準(zhǔn)化的方法（例如活動成本法），但很少有國家做到了這一點，甚至不能區(qū)分和提供規(guī)劃必須包含的經(jīng)常性成本（比如工資和維護(hù)成本）和資本成本信息。

在組織與程序方面，只有少數(shù)國家將中期基礎(chǔ)預(yù)算完全融入年度預(yù)算程序中，其他國家則按照兩套程序運作。這意味著引入MTBB的國家，沒有能夠通過此項改革來改善其通常有問題的（年度）預(yù)算程序。另外，有些國家的MTBB并不提交政府內(nèi)閣和議會審查，而是由財政部頒布實施。②這種未能得到高層審查即予頒布的做法損害了MTBB的權(quán)威性和實施效果，容易造成這樣的印象：MTBB只是財政部的一個技術(shù)性文件，而不是政府需要致力實施的一個戰(zhàn)略框架。

五、我國中期基礎(chǔ)預(yù)算改革應(yīng)汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)

雖然越來越多國家引入或打算引入MTBB導(dǎo)向的預(yù)算改革，但整體而言，只是發(fā)達(dá)國家的此項改革才比較顯著地改進(jìn)了公共支出管理，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的效果參差不齊，多數(shù)國家的成果有限甚至經(jīng)歷了許多失敗。全球最近20多年來引入MTBB改革的實踐，為中國下一階段改革公共預(yù)算制度提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。概括起來，應(yīng)汲取的五個主要方面的經(jīng)驗教訓(xùn)如下：

（一）清晰和正確定位：矯正年度預(yù)算的弱點與局限性

雖然各國的情況不盡相同，但引入MTBB首要的戰(zhàn)略意圖必須清楚地定位為改進(jìn)年度預(yù)算的運作，矯正年度預(yù)算的內(nèi)在缺陷。以2000年引入部門預(yù)算為主要標(biāo)志，中國近期的公共預(yù)算改革已歷時15年。期間，中央和地方政府推動了范圍廣泛的預(yù)算改革。部門預(yù)算、預(yù)算分類、標(biāo)準(zhǔn)支出定額、《預(yù)算法》修訂、政府采購、國庫單一賬戶（TSA）與集中支付等方面的改革尤其引人注目。這些改革在不同程度上取得了積極成果。另一方面，由于所有這些改革都是在年度預(yù)算的時間框架內(nèi)推動的，因而不可避免地存在局限性：年度預(yù)算固有的缺陷不能在保留這一體制的前提下得到矯正。明顯的是，由于前瞻性的缺失，當(dāng)前政策和政府打算出臺的新政策必然產(chǎn)生的未來支出情況，在年度預(yù)算中形成一個巨大盲點，以至難以開展實質(zhì)性的政策（可持續(xù)性）評估和政策籌劃（政策取舍、建立政策目標(biāo)與優(yōu)先性排序）。另外，由于強(qiáng)大的支出剛性以及可調(diào)整的預(yù)算增量過小（發(fā)展中國家典型地不超過總支出的5%），在年度預(yù)算框架內(nèi)進(jìn)行任何有意義的支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整都是困難的（甚至不可能）。年度預(yù)算中的這些（以及其他）固有缺陷，在實踐中還會被支離破碎的預(yù)算程序、不良預(yù)算策略（例如基數(shù)法）和預(yù)算行為（例如隱藏支出和故意高估或低估預(yù)算）而進(jìn)一步放大，導(dǎo)致預(yù)算作為政府施政利器的潛能無法充分發(fā)揮出來。

年度預(yù)算的弱點通常需要引入MTBB加以彌補(bǔ)。一般地講，預(yù)算的時間框架越長，預(yù)算與政策之間的聯(lián)系越緊密；反之則越松散。假如預(yù)算是按“月”制定和實施的，那么幾乎可以斷定預(yù)算與政策將形成風(fēng)馬牛不相及的局面，因為在如此短的時間跨度內(nèi)不可能有效地制定大多數(shù)公共政策，更不應(yīng)說嚴(yán)格實施和評估其效果了。年度預(yù)算的時間跨度是一年（12個月），雖然比月度長了許多，但對于公共政策周期（從形成到評估）而言，還是過于短促了。廣泛的實證研究表明，政府要想實現(xiàn)意欲的成果，技術(shù)上的健全性和政治方向的正確性必不可少。為此，以下三個基本的前提條件必須在預(yù)算準(zhǔn)備（從發(fā)布預(yù)算指南到預(yù)算草案提交立法審批）中得到滿足（Salvatore Schiavo-Campo，2007，p236-237）：采納MTBB、早做決策和建立硬預(yù)算約束。很清楚，年度預(yù)算不能滿足（至少不能完全滿足）這些條件。理想的解決方案是引入全面的和正式的MTBB，它包括所有上述三個關(guān)鍵因素。即使不能采用正式和全面的MTBB，年度預(yù)算體制也必須就以下三類支出建立多年期視角，（1）資本支出的未來（后續(xù)）成本，這類支出在發(fā)展中國家通常受到特別重視并且占總支出的很大比例；（2）公民權(quán)益性規(guī)劃的資金需求，包括養(yǎng)老金和轉(zhuǎn)移支付，即使基本的政策保持不變，這類支出水平也會發(fā)生變化；（3）導(dǎo)致未來支出需求的或有事項，典型的如政府貸款擔(dān)保。這三類支出的財政影響需要多年才能完全展現(xiàn)出來，采用MTBB尤其合適。

（二）采納自上而下方法啟動的預(yù)算程序并銜接年度預(yù)算

在實務(wù)層面，引入MTBB需要改革傳統(tǒng)的預(yù)算程序和有問題的預(yù)算策略。①有問題的預(yù)算策略包括基數(shù)法、不現(xiàn)實的預(yù)測、收入驅(qū)動預(yù)算（有多少錢就安排多少預(yù)算支出）、反復(fù)預(yù)算（頻繁的預(yù)算調(diào)整）、黑箱預(yù)算（隱藏公款）以及計劃、政策和預(yù)算的脫節(jié)。改革后的預(yù)算程序應(yīng)確保按照自上而下方法啟動預(yù)算準(zhǔn)備過程，而不是保留原來按自下而上方法啟動預(yù)算準(zhǔn)備過程的程序，或者保持兩套不同的程序；在此程序中，核心部門與支出部門之間、支出部門之間以及核心部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制必須建立起來并且能夠正常運作。為此，支出部門在形成正式的預(yù)算申請之前，必須獲得核心部門的強(qiáng)有力指導(dǎo)，以及在資源可得性和政策籌劃方面的預(yù)見性。

在實踐中，許多國家沒能正確地定位此項改革的戰(zhàn)略意圖，以至引入MTBB后，傳統(tǒng)的預(yù)算程序以及某些不良預(yù)算方法與策略（例如過于樂觀或脫離現(xiàn)實的預(yù)測）并未發(fā)生根本變化，以至MTBB在改進(jìn)公共支出管理方面的潛力和優(yōu)勢未能顯現(xiàn)出來。中國引入全面和正式MTEF時必須汲取這一教訓(xùn)，其中最具挑戰(zhàn)性的方面是改革現(xiàn)行的“兩上兩下”的預(yù)算程序（參見圖1），采納以自上而下方法啟動預(yù)算準(zhǔn)備過程。進(jìn)一步講，無論是否伴隨引入MTEF，好的年度預(yù)算準(zhǔn)備必須始于某個自上而下的階段，財政部在其此階段發(fā)布預(yù)算指南，針對每個支出部門和機(jī)構(gòu)規(guī)定支出限額以約束預(yù)算申請。在此方法下，作為預(yù)算過程起點的資源可得性含義對于盡早做出困難的預(yù)算選擇是必需的，它有助于將預(yù)算談判中不可避免的討價還價保持到合理的最低限度，也有助于促進(jìn)資本支出與經(jīng)常性支出的整合（Salvatore Schiavo-Campo，2009，p17）。

與年度預(yù)算的銜接要求MTBB遵守與（改進(jìn)后的）年度預(yù)算相同的程序，包括預(yù)算文件的提交。作為預(yù)算文件的MTEF可在預(yù)算程序的起點提交（如奧地利）；也可以與年度預(yù)算同時提交（大多數(shù)國家如此）；或者在預(yù)算過程中不止一次提出（如新西蘭）。與年度預(yù)算文件同時提交可使政府從中期視角處理當(dāng)年的預(yù)算爭論，從而有助于強(qiáng)化年度預(yù)算過程的財政紀(jì)律，特別是有助于形成符合政府中期目標(biāo)的財政政策，以及預(yù)警與中期財政戰(zhàn)略不吻合的預(yù)算政策。通過將預(yù)算爭論置于中期框架中考慮，這些預(yù)測還能提高預(yù)算過程的透明度。

（三）與行政能力和管理能力相適應(yīng)

引入全面和正式的MTBB隱含著對一國行政與管理能力的高度依賴，但許多發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家的行政與管理能力嚴(yán)重不足。在公共部門的政策籌劃（政策取舍、建立目標(biāo)與優(yōu)先性排序），部門間協(xié)調(diào)，以及在既定資源約束基于政策與戰(zhàn)略優(yōu)先性安排公共支出方面，能力欠缺問題尤其明顯。技術(shù)能力不足也很普遍，尤其是在經(jīng)濟(jì)與財政預(yù)測、發(fā)展良好的預(yù)算分類系統(tǒng)、規(guī)劃管理（要求界定產(chǎn)出、成果并核算產(chǎn)出或活動的成本）以及會計系統(tǒng)和政府財務(wù)管理信息系統(tǒng)（GFMIS）方面。支出審查和預(yù)算分析能力的不足也會妨礙中期基礎(chǔ)預(yù)算的變革和有效運轉(zhuǎn)。另外，計劃與預(yù)算的脫節(jié)在許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家相當(dāng)常見（制定資本支出計劃和制定預(yù)算分別由不同部門負(fù)責(zé)并且缺乏協(xié)調(diào)與整合），造成許多問題，包括計劃（比如中國的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃）僵化和缺乏可實施性（脫離實際或者沒有配合以必要的資源）。將計劃過程與預(yù)算過程有機(jī)地結(jié)合起來，要求有較高的行政與管理能力。

由于管理和行政能力因國家而異，發(fā)達(dá)國家的做法不能簡單照搬。即使在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家間，行政與管理能力也相差很大。這意味著沒有任何一個適應(yīng)于所有國家的“最優(yōu)”MTBB模式。推動這項改革的戰(zhàn)略、路徑、步驟和進(jìn)度安排也是如此。在OECD國家中，這項改革比較成功的六個國家分別是奧地利、澳大利亞、德國、新西蘭、英國和美國，但在具體做法上各具特色，前三個國家的預(yù)測期都是3年，新西蘭和英國為2年，美國為4年；奧地利和新西蘭的中期支出估計每年分別更新4次和2次，其他國家都只更新一次。其他方面的差異更為明顯。例如，與其它國家不同，澳大利亞的預(yù)算估計是在支出部門（line departments）層次上進(jìn)行，但從1998年開始不再由財政部進(jìn)行。

（四）避免成為增加支出的借口

引入MTBB的一個風(fēng)險是：支出部門（與機(jī)構(gòu)）把它看作是滿足其增加支出要求的工具，并且想方設(shè)法趁機(jī)提出增加支出的種種借口。如果這樣，這項改革就會失敗，因為它與MTEF的下述基本邏輯背道而馳：只應(yīng)著重考慮納入年度預(yù)算的現(xiàn)行政策決策的財政影響，并且排除沒有確定資金來源的新規(guī)劃。為避免中期基礎(chǔ)預(yù)算“變異”為支出部門增加開支的工具，牢記以下要點非常重要：

（1）MTBB所確認(rèn)的支出總量應(yīng)適應(yīng)低于計劃的、從所有來源得到的收入（收入預(yù)測）；

（2）MTBB和據(jù)此形成的預(yù)算限額應(yīng)嚴(yán)格地基于預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架構(gòu)造；

（3）預(yù)算限額應(yīng)在支出部門提出正式的預(yù)算申請前予以公布；

（4）MTBB中只應(yīng)包括那些有確定融資來源的規(guī)劃（以此確保這一規(guī)劃關(guān)注的是現(xiàn)行政策），以及那些在年度預(yù)算準(zhǔn)備過程中確定采納的新政策；

（5）支出估計和支出限額應(yīng)包括按功能和按大的經(jīng)濟(jì)類別（工資、其他商品與服務(wù)、轉(zhuǎn)移、利息和投資）分類得出的部門估計和部門支出限額。

（五）從簡單方法和鼓勵合作開始

中國引入MTBB的必要性和重要性雖然勿容置疑，但考慮到相應(yīng)的行政與管理能力仍然欠缺（尤其在地方層級），在開始階段即引入全面且復(fù)雜的中期基礎(chǔ)預(yù)算模式是不明智的。因此，應(yīng)從一個比較簡單的（局部性的）MTBB開始。只在這些相關(guān)能力和配套要求大體具備的情況下，才應(yīng)考慮引入包含所有部門的MTBB。后者的運作成本和對能力的要求相當(dāng)高，并要求政府部門廣泛的參與。

在引入此項改革的所有階段，都應(yīng)致力發(fā)展和強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)和財政部之間的相互合作、遵守預(yù)算紀(jì)律的理念。這是因為，MTEF的運作多半會由財政部負(fù)責(zé)，而財政部的責(zé)任多年集中于所屬預(yù)算司，或預(yù)算司下面的某個處。在這種情況下，具體負(fù)責(zé)形成MTBB的其他核心部門（例如中國的發(fā)展與改革委員會和國家稅務(wù)總局），應(yīng)與財政部所屬的其他機(jī)構(gòu)（特別是負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和收入預(yù)測的機(jī)構(gòu)）保持密切協(xié)調(diào)與合作①在法國，中期基礎(chǔ)預(yù)算主要是由財政部預(yù)測司和預(yù)算司共同形成。預(yù)測司負(fù)責(zé)預(yù)測財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，提出計劃安排的基本原則和重大的財政改革措施，預(yù)算司則負(fù)責(zé)測算財政收支具體情況，編制年度預(yù)算和財政收支計劃，提出具體財政政策措施。這種分工協(xié)作，有利于集思廣益，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢。。責(zé)任集中于財政部的模式有助于在啟動這項改革的早期階段降低成本和積累經(jīng)驗。這一模式隨時間推移和改革取得的進(jìn)展，應(yīng)逐步調(diào)整，主要是將較多的責(zé)任分擔(dān)給其他核心部門（包括政府內(nèi)閣和立法機(jī)關(guān)），并鼓勵支出部門積極參與到運作程序中來。

（六）不能代替旨在消除脆弱性的深層改革

與其他許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家一樣，中國當(dāng)前預(yù)算過程的脆弱性典型地反映在以下方面：行政性和政治上的壓力導(dǎo)致有時過于樂觀、有時過于保守的預(yù)測，政策與預(yù)算之間的脫節(jié)，支出控制的乏力，以及預(yù)算資源配置的僵化（源于強(qiáng)大的支出剛性、過多的法定支出和預(yù)算外資金）。在這些弱點未能矯正的情況下，簡單地延長預(yù)算程序的時間跨度只會導(dǎo)致頻繁地變動限額和撥款，很快就會陷入形式主義的操作，降低這一方法本身的可信性，正如俄羅斯近年發(fā)生的情形那樣②2008年11月，俄羅斯杜馬批準(zhǔn)了2009年-2011年間的三年期預(yù)算。然而，2009年4月通過了修訂版的預(yù)算，作為對金融危機(jī)的回應(yīng)，因而又回到了年度預(yù)算循環(huán)中。。一般而言，只有當(dāng)旨在克服脆弱性的改革努力取得進(jìn)展時，延長預(yù)算準(zhǔn)備的時間跨度才會帶來實質(zhì)收益。這些改革對于發(fā)展更好的政策和預(yù)算優(yōu)先性排序機(jī)制也深具意義。

六、結(jié)語：方向性的改革建議

中國歷時15年的公共預(yù)算改革都是在年度預(yù)算的框架內(nèi)推動的，但公共預(yù)算的迅速崛起和在公共治理中日益重要的作用，強(qiáng)有力地預(yù)示下一階段預(yù)算改革需要引入某種形式的MTBB。這是在預(yù)算與政策之間建立直接聯(lián)結(jié)機(jī)制的最有效的方法，而缺陷緊密聯(lián)結(jié)正是現(xiàn)行預(yù)算體制的主要弱點。為此，本文建議盡快啟動以引入MTBB為導(dǎo)向的預(yù)算改革。大體上分為兩個階段：第一階段引入預(yù)測式的MTBB，待積累經(jīng)驗和條件成熟時，逐步過渡到籌劃式MTBB，也就是全面和正式的MTBB。兩類模式都應(yīng)覆蓋并區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出，并采用3年期滾動框架。

預(yù)測式MTBB目的在于為年度預(yù)算的準(zhǔn)備提供一個更好的、按功能和組織分類的中期預(yù)測，著眼于通過擴(kuò)展預(yù)測的時間框架和提高預(yù)測質(zhì)量，來加強(qiáng)年度預(yù)算的支出控制職能、財政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)框架的協(xié)調(diào)性以及促進(jìn)財政政策的可持續(xù)性。該模式要求MTBB與宏觀經(jīng)濟(jì)籌劃以及財政部為支出部門建立的年度支出概算相一致，但并不要求系統(tǒng)地引入集中性（自上而下）的預(yù)算程序和基線籌劃方法，這兩個方面高度依賴公共部門與官員的行政、管理與技術(shù)能力。與預(yù)測式MTBB不同，籌劃式MTBB著眼于改進(jìn)預(yù)算資源的優(yōu)先性配置和提高公共支出的效率。無論哪一個模式，可靠的中期收入總額預(yù)測至關(guān)緊要。對于為改進(jìn)年度預(yù)算的準(zhǔn)備建立的MTEF而言，起點必須是與宏觀經(jīng)濟(jì)框架相一致的穩(wěn)健的收入概算，以此確定總支出和為各部門建立預(yù)算限額。

為避免支出部門利用這一改革機(jī)會擴(kuò)張或推遲支出的機(jī)會主義行為，改革初期有必要將MTBB的范圍限定于對執(zhí)行現(xiàn)行政策和規(guī)劃的中期估計，而不允許支出部門在MTBB中引入新的規(guī)劃，這也是許多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷（Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommas 1999，p89）。這一做法有助于削弱支出部門將應(yīng)由前期承擔(dān)的開支推延到未來年度，或者將MTBB當(dāng)作要求增加開支的手段的動機(jī)。如果允許新的支出提議被包含于MTBB中，這些新提議就很容易被支出部門當(dāng)作全力捍衛(wèi)的既得利益，從而推動過度支出和削弱支出控制。

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