海洋管理中“公眾參與”淺析

李琦　馮文靜　莫磊　夏雪瑾

摘 要：隨著“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施，海洋的開發(fā)和利用已成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著涉海利益群體范圍的逐漸擴(kuò)大，涉海公眾不再是海洋管理的旁觀者和被動(dòng)接收者，而逐漸承擔(dān)起重要的管理角色。但是，我國(guó)海洋管理的公眾參與還存在著很多制約因素，如缺乏完善的法律保障制度、公眾參與度低、信息公開制度不健全等因素，直接影響了公眾參與海洋管理功能的發(fā)揮和參與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。為了解決這一問題，就要進(jìn)一步完善公眾參與的法律法規(guī)依據(jù)，大力加強(qiáng)對(duì)我國(guó)公民的海洋意識(shí)教育，健全海洋管理信息公開制度等。

關(guān)鍵詞：公眾參與；海洋公共管理；海洋管理體制；海洋教育

海洋發(fā)展為了人民，海洋發(fā)展依靠人民。海洋環(huán)境以及資源的共享性決定了現(xiàn)代海洋管理是具有公共性的管理。中國(guó)海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開科學(xué)、民主的海洋管理，而公眾參與則是政府海洋管理的牢固基礎(chǔ)。公眾參與海洋管理符合政府民主化管理的新時(shí)代要求，能有效幫助政府制定出科學(xué)、合理、公正的海洋管理政策，提高政府管理效率，實(shí)現(xiàn)海洋管理的有效性。

“公眾參與”的內(nèi)涵

在我國(guó)，“公眾參與”常出現(xiàn)在行政法中，指的是在行政的立法、決策過程中，政府部門相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)一般社會(huì)公眾和利害關(guān)系人，對(duì)立法、決策中所涉及的公共利益或者與其利益相關(guān)的重大問題，以提供信息、發(fā)表評(píng)論、表達(dá)意見、闡述利益訴求等方式參與立法、決策過程，從而提升行政立法和決策的公正性、合理性和正當(dāng)性的一系列機(jī)制和制度。

我國(guó)目前還沒有對(duì)于“公眾”的法定界定?！吨袊?guó)海洋21世紀(jì)議程》指出：“切實(shí)保障為有法律理由的個(gè)人、團(tuán)體和組織，提供可靠的參與渠道，保護(hù)自身的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益?！笨梢姡妳⑴c的主體不僅包括公民，還應(yīng)包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織。

公眾參與海洋管理的必要性

政府部門是海洋管理的核心與執(zhí)行主體，而公眾參與則是政府管理海洋的基礎(chǔ)，是海洋管理有效性的重要保證。

1、公眾參與是政府行政民主化的必然選擇

公眾參與是政府與公眾之間的一種互動(dòng)，有力地體現(xiàn)了民主的核心價(jià)值。十七大報(bào)告曾明確提出：“推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定公共政策和與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，原則上要公開聽取意見?！笔舜髨?bào)告也強(qiáng)調(diào)：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。”

實(shí)踐證明，沿海居民，尤其是利用海洋資源的居民，其自身利益很容易受到政府海洋政策的影響。因此，海洋管理政策的制定與運(yùn)行，應(yīng)遵循政策科學(xué)化、民主化的要求。我國(guó)近年來頻頻發(fā)布的政府報(bào)告、國(guó)家政策文件等也肯定了公眾參與海洋管理的重要性?！吨袊?guó)海洋21世紀(jì)議程》指出：“在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)海洋資源，保證海洋的可持續(xù)利用這些方面，僅僅依靠政府相關(guān)職能部門的力量顯然是不夠的，還必須要有廣大公眾的積極廣泛地參與，其中包括了傳媒界、科技界、教育界、企業(yè)界、流動(dòng)人口和周邊沿海居民的參與，而這些在沿海地區(qū)的基層政府在組織民眾參與方面起著特殊作用”?！秶?guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)需要：“建立和完善海洋管理的公眾參與機(jī)制”。2007年，國(guó)家海洋局在制定的《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中，明確規(guī)定編制和修改海洋功能區(qū)劃應(yīng)該建立公眾參與的機(jī)制和科學(xué)決策的機(jī)制。2012年，國(guó)家海洋局下發(fā)了《關(guān)于開展“海洋生態(tài)文明示范區(qū)“建設(shè)工作的意見》，提出“建立公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與海洋生態(tài)文明建設(shè)”。

2、公眾參與是海洋管理科學(xué)性的重要保障

海洋管理屬于公共治理的范疇，具有復(fù)雜性、多元性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。近年來，我國(guó)加快了海洋開發(fā)的力度，海洋活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，政府面臨的海洋管理問題也日趨復(fù)雜，涉及利益群體范圍逐漸擴(kuò)大，單純依靠政府的知識(shí)、權(quán)威、經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行海洋管理已不適應(yīng)現(xiàn)代海洋管理的新要求，必須要廣泛聽取公眾的意見及建議。公眾參與海洋管理是一個(gè)集思廣益、凝聚智慧的過程，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)海洋管理工作中可能出現(xiàn)的目標(biāo)偏差或因信息收集不充分而發(fā)生的疏忽或遺漏，從而提高海洋管理決策的科學(xué)性和有效性。與此同時(shí)，公眾參與具體海洋管理決策，也可以防止政府在具體執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的行政不作為以及以權(quán)謀私等行為，確保執(zhí)行信息反饋的科學(xué)完整性。

當(dāng)前，許多沿海發(fā)達(dá)國(guó)家早已確定了公眾參與在優(yōu)質(zhì)海洋管理的重要性。澳大利亞大堡礁海洋公園進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃時(shí)，將公眾參與視為一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)，把他納入到設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的過程中。1999-2004年，澳大利亞政府先后開展了兩個(gè)階段的正式公眾參與，在90多個(gè)地區(qū)舉行了超過600次的會(huì)議，收集了超過31000多條意見。

3、公眾參與是海洋管理順利實(shí)施的前提

公眾參與增進(jìn)了涉海公眾與決策者之間的溝通交流，為決策者提供了一個(gè)處理和解決有分歧的觀點(diǎn)和立場(chǎng)的機(jī)會(huì)，有利于減少?zèng)_突、增強(qiáng)決策的社會(huì)可接受性，同時(shí)也降低了政府的管理成本。如果決策者在海洋管理過程中僅限于對(duì)現(xiàn)有法律和政策的機(jī)械運(yùn)用而忽略了公眾參與的重要性，則很容易引起公眾對(duì)于管理行為的排斥和抵觸情緒。

公眾需要對(duì)相關(guān)海洋政策、海洋法規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)和了解才能更好地參與海洋管理，這個(gè)過程在客觀上也是個(gè)普及基本海洋法律政策知識(shí)，提高公眾海洋素養(yǎng)，培養(yǎng)海洋管理興趣的過程。海洋素質(zhì)的提高將有利于公眾對(duì)政府的海洋管理行為做出正確評(píng)價(jià)及響應(yīng)。

我國(guó)公眾參與海洋管理存在的主要制約因素

隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的步伐加快，我國(guó)公眾參與海洋管理的意識(shí)有所覺醒，參與能力也有所提高。但由于種種因素的制約，這種參與的深度和廣度都還遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。

1、公眾參與缺乏完善的法律制度保障

法律制度是公眾參與海洋管理最基本的保障。盡管我國(guó)在一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章及政府文件中強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性，但是大多是原則性的。對(duì)于公眾如何參與，參與范圍及形式是什么，現(xiàn)行法律、規(guī)章等都沒有明確要求，公眾參與海洋管理缺乏最切實(shí)的保障。作為我國(guó)第一部規(guī)范海域使用的法律，《海域使用管理法》對(duì)海域使用許可證的審核過程中沒有關(guān)于公眾參與的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目公示也僅模糊給出了“必要時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了海洋生態(tài)保護(hù)制度、海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度和防治海洋環(huán)境污染損害制度等三大主要海洋環(huán)境保護(hù)制度，這些制度的制定、實(shí)施及監(jiān)管均由政府主導(dǎo)，并沒有體現(xiàn)出公眾參與海洋管理的具體內(nèi)容。endprint

我國(guó)部分沿海省市對(duì)于海域使用管理權(quán)的審查過程中提及了范圍相對(duì)局限的“公眾參與”內(nèi)容?！洞筮B市海域使用管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“聽取利害關(guān)系人的意見或者組織聽證”?！稄V東省海域使用管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：“在海域使用申請(qǐng)時(shí)，如果涉及公共利益需要聽證的，以及海域使用申請(qǐng)直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，利害關(guān)系人提出聽證申請(qǐng)的，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法組織聽證”。這里提到的參與主體都是“利害關(guān)系人”，并不是面對(duì)整個(gè)公眾群體，但是仍然被視作為國(guó)內(nèi)公眾參與海洋事務(wù)在法規(guī)制定方面重要的突破與進(jìn)步。

2、公眾參與海洋管理的積極性不高

公眾主體性意識(shí)的強(qiáng)化是公眾參與海洋管理的一個(gè)重要前提，需要公眾對(duì)海洋事務(wù)具有強(qiáng)烈的責(zé)任心和主人翁精神。我國(guó)傳統(tǒng)的海洋行政管理實(shí)行的是以政府為單一主體的管理模式，在各項(xiàng)海洋事務(wù)的處理過程中以政府的意志作為重要標(biāo)準(zhǔn)，公眾直接參與管理的途徑和平臺(tái)還是很少，仍然嚴(yán)重缺乏自下而上的參與和訴求渠道。在海洋管理中，公眾的訴求難以上達(dá)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的難以產(chǎn)生影響，公眾參與海洋管理的積極性缺乏有效引導(dǎo)和支持，這自然難以調(diào)動(dòng)公眾參與海洋管理的熱情。

3、海洋管理信息公開制度不健全

相關(guān)海洋管理信息的獲得與掌握是有效公眾參與的重要前提。只有準(zhǔn)確把握信息之后，公眾才能夠決定自己是否要參與、如何去參與海洋管理，才能夠提出更加科學(xué)合理和有針對(duì)性的建議。海洋管理信息公開包括兩個(gè)層面，即政府向公眾公開海洋管理信息和公眾向政府做出政策回應(yīng)這兩方面。在實(shí)踐中，這兩個(gè)層面的信息公開制度都是不健全的，尚處于初期階段。我國(guó)政府的海洋管理信息公開程度非常有限，對(duì)外公開的渠道主要是報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)，對(duì)并不經(jīng)常性瀏覽政府網(wǎng)站、報(bào)紙的部分公眾則無法獲得相關(guān)信息，使得公眾的參與面較為窄小。受知識(shí)、教育所限，政府與公眾之間的信息不對(duì)稱客觀存在，公眾特別是獲取信息能力有限的相對(duì)弱勢(shì)公眾，很容易被排擠出政府、部門組織的各類海洋管理活動(dòng)。此外，政府對(duì)于公眾反饋信息信息處理也缺乏透明度，公眾對(duì)于政府如何處理反饋信息無法有效監(jiān)督。

對(duì)完善公眾參與海洋管理制度的建議

1、完善公眾參與的法律法規(guī)依據(jù)

完善公眾參與海洋管理的法律法規(guī)，以法律確保公眾在海洋管理中的參與權(quán)，使公眾意識(shí)到自己的參與權(quán)利進(jìn)而積極主動(dòng)地行使權(quán)力。首先，應(yīng)科學(xué)合理地界定“公眾參與”的范圍與界限，保障“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”的公眾都能向政府管理部門表達(dá)訴求。其次，應(yīng)制定公眾參與海洋管理的具體制度，主要包括：參與“公眾”的范圍如何界定，公眾參與的具體方式，公眾參與的具體時(shí)機(jī)，如何保障公眾的參與權(quán)力以及阻礙公眾參與應(yīng)承擔(dān)的法律后果等一系列制度。

2006年，國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，該辦法對(duì)公開環(huán)境信息、征求公眾意見以及公眾參與的組織形式都有相對(duì)全面和細(xì)致的規(guī)定。因此，建議在《海域使用管理法》及配套法規(guī)中可以在海域使用權(quán)申請(qǐng)、審核和監(jiān)督的全過程中全面納入公眾參與海洋管理機(jī)制，使公眾利益代表能夠進(jìn)入海洋管理的決策過程中。在相關(guān)配套法規(guī)中，要將公眾參與的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍、組織機(jī)構(gòu)等加以明確規(guī)范，保障公眾參與的順利實(shí)施。

2、大力加強(qiáng)對(duì)公民的海洋意識(shí)教育

提高公民的海洋意識(shí)，樹立自主型海洋參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，是現(xiàn)代海洋管理的迫切需要。針對(duì)我國(guó)國(guó)民海洋意識(shí)不強(qiáng)、海洋法制觀念淡薄的狀況，要加大海洋法律法規(guī)及政策的宣傳教育力度，利用多種宣傳手段普及海洋法律法規(guī)和海洋知識(shí)。沿海地區(qū)的各級(jí)學(xué)?？梢苑e極開展海洋教育課程，使青少年從小就接受海洋知識(shí)的教育，培養(yǎng)現(xiàn)代海洋觀念。同時(shí)，要對(duì)沿海地區(qū)居民、廣大漁民和涉海企業(yè)職工進(jìn)行經(jīng)常的、有針對(duì)性的宣傳教育，使普通公眾從根本上樹立起強(qiáng)烈的海洋意識(shí)，并將這種意識(shí)變成參與海洋管理的自覺行為。

引導(dǎo)和充分發(fā)揮民間海洋公益組織的積極作用。非政府組織是一種有力的公眾參與模式，在沿海發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用也比較廣泛，因?yàn)橥ㄟ^這些社團(tuán)性利益集團(tuán)，公眾能更好地表達(dá)出自己的意愿和訴求。采取相關(guān)措施積極引導(dǎo)非政府公益組織參與海洋事務(wù)管理，整合和發(fā)揮其巨大的潛能，已成為實(shí)現(xiàn)公眾參與海洋管理的一個(gè)重要途徑。

3、健全公眾參與海洋管理的信息保障機(jī)制

公眾的知情權(quán)是公眾參與海洋管理的必要前提和保證，政府必須履行管理信息公開的義務(wù)。首先，要擴(kuò)大信息公開的范圍，除了涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的信息外，其他所有信息都應(yīng)向公眾公開。其次，要規(guī)范信息的公開方式，應(yīng)盡可能使更大范圍的公眾獲得信息，而不能局限于特定區(qū)域或特定人群。最后，應(yīng)簡(jiǎn)化公開信息的內(nèi)容，使信息內(nèi)容容易被普通公眾所理解。

完善公眾意見的反饋和后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)通過具體立法，建立起政府與公眾良性互動(dòng)的信息反饋和后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，從而有效監(jiān)督政府對(duì)公眾意見的處理、采納及實(shí)施情況，以達(dá)到上下互動(dòng)、順暢溝通的目標(biāo)。要對(duì)公眾意見進(jìn)行有效甄選和分類匯總，分析和理解公眾意見背后的訴求和原因，并及時(shí)對(duì)外發(fā)布反饋意見處理結(jié)果。對(duì)于不能采納的公眾意見更要明確說明不能采納的原因，尋求獲得公眾的理解，從而避免產(chǎn)生群體事件。

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（第一作者單位：上海碧波水資源技術(shù)綜合服務(wù)部，第二作者單位：上海市水務(wù)（海洋）規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，第三作者單位：上海市水務(wù)（海洋）業(yè)務(wù)受理中心）endprint