農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

張光輝等

摘 要：對(duì)梅州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了問卷調(diào)查和個(gè)別訪談，分析了當(dāng)前梅州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)和存在問題，并對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革提出了一些建議：加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，引導(dǎo)集中建房；加快相關(guān)法律體系建設(shè)，做好普法工作；明晰產(chǎn)權(quán)，合理分配收益；完善宅基地登記發(fā)證制度；完善宅基地管理制度；完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）02-0011-06

自新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村宅基地制度在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著極其重要的角色。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高、以及農(nóng)村人口數(shù)量的增加，使得農(nóng)村住房需求不斷增加，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地需求也不斷增加。由于目前我國(guó)農(nóng)村宅基地制度仍不夠完善，農(nóng)村宅基地在市場(chǎng)化沖擊下出現(xiàn)有關(guān)分配和流轉(zhuǎn)等一系列問題。這些宅基地方面的諸多問題，在很大程度上影響了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村宅基地制度亟待改革和完善。本文以梅州市為例，于2013-2014年對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷320份，實(shí)際收回有效問卷300份，有效問卷率為93.7%。在問卷調(diào)查的同時(shí)，還進(jìn)行了一部分個(gè)別訪談。通過問卷和訪談結(jié)果的分析，我們掌握了目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本情況，并針對(duì)所存在的問題提出一些對(duì)策建議，希望能為我國(guó)宅基地制度改革起到一定的參考借鑒作用。

一、梅州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）宅基地面積超標(biāo)，流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)烈

2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修改頒行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民新建住宅，其宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)為：1.城市中心區(qū)內(nèi)，每戶不得超過80平方米；2.城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過120平方米；3.山區(qū)和丘陵地區(qū)，每戶不得超過150平方米。”

然而，在填寫調(diào)查問卷的300戶村民中，只有8%的村民其宅基地面積在120平方米以下；21.5%村民的宅基地面積介于120平方米至150平方米之間；宅基地面積超過150平方米的村民最多，約占70.5%。而且，通過個(gè)別訪談我們還發(fā)現(xiàn)，有個(gè)別農(nóng)戶的宅基地甚至達(dá)到了驚人的300至500平方米。由此可見，當(dāng)?shù)卮迕駬碛械恼孛娣e不符合上述法律規(guī)定的現(xiàn)象普遍存在，絕大多數(shù)農(nóng)戶沒有嚴(yán)格按規(guī)定申請(qǐng)宅基地，超標(biāo)情況相當(dāng)嚴(yán)重。

宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象一方面與宅基地政策的缺失分不開。在以往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家和各級(jí)政府并沒有出臺(tái)一部關(guān)于這方面的完整法律法規(guī)，使農(nóng)村宅基地在管理上存在著法律上的缺失和政策依據(jù)的不足。另一方面也與農(nóng)民傳統(tǒng)觀念有關(guān)，大部分農(nóng)民認(rèn)為自己住宅建的越大越好，越有氣派，越顯得家境富裕豪華。隨著生活水平的提高，富裕起來(lái)的村民形成互相攀比，多占土地的不良風(fēng)氣，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，并有逐漸加劇的趨勢(shì)。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民希望宅基地流轉(zhuǎn)的意愿比較高，189戶希望宅基地能夠流轉(zhuǎn)，占調(diào)查比例的63%以上。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不滿現(xiàn)有流轉(zhuǎn)制度

宅基地規(guī)劃建設(shè)是一件十分復(fù)雜的事情，這依賴于村基層管理干部是否具有前瞻性的戰(zhàn)略眼光，而且這還受村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約。

據(jù)調(diào)查，在鄉(xiāng)村規(guī)劃問題上，有267戶村民選擇 “沒有規(guī)劃”或 “不清楚”，約占受訪者的89%；訪談中大多數(shù)村民表示，幾乎沒有見到過相關(guān)的文件或通知，自己本身對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃不是很清楚，感覺政府和村委會(huì)對(duì)這方面也不是很重視。

由于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊的土地利用沒有進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃和指導(dǎo)，村委會(huì)對(duì)此也基本上不管不顧，使得村民建造住房時(shí)基本上是按照自己的意愿進(jìn)行。由于舊的房屋建設(shè)大部分都是改革開放以前定下的布局，有部分村民是在舊有的宅基地上面翻蓋新房，更多村民的房子則另辟新地蓋房子，新舊房子布局的不統(tǒng)一，使得整個(gè)村容極不美觀，顯得雜亂無(wú)章。據(jù)調(diào)查，不少村民認(rèn)為無(wú)規(guī)劃條件下亂建住宅，只會(huì)造成所建造的房子?xùn)|一處、西一處，布局混亂不美觀；大多數(shù)村民雖然認(rèn)為建房應(yīng)該有自己的主導(dǎo)權(quán)，但也認(rèn)為統(tǒng)一規(guī)劃有必要。為此，縣、鎮(zhèn)政府職能部門必須加強(qiáng)村住宅規(guī)劃，這也是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在所調(diào)查的農(nóng)戶中，對(duì)目前宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀滿意的只有8人，占2.7%；不滿意的有147戶，占49%；不了解的有146戶，占48.5%。由調(diào)查可知，對(duì)于目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，不滿意和不了解的人占了絕大多數(shù)，說(shuō)明農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的意愿是比較強(qiáng)烈的，但同時(shí)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)卻不是很了解。

（三）一戶多宅，權(quán)屬不清

我國(guó)人口眾多，人均耕地面積尚不足0.1公頃，國(guó)家大力提倡節(jié)約和合理利用土地，對(duì)于宅基地而言，《土地管理法》早就明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即一戶一宅。然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一戶多宅的現(xiàn)象卻極為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，沒有宅基地的有3戶，占1%；1處宅基地的有51戶，占17%；2處宅基地的有131戶，占43.7%；3處宅基地以上的有116戶，占38.7%。

一戶多宅現(xiàn)象直接造成了單戶宅基地面積超標(biāo)，是農(nóng)村土地資源浪費(fèi)的重要原因。通過調(diào)查走訪，我們認(rèn)為造成這一現(xiàn)象的原因主要有以下幾方面：

一是相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度不夠，管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度較弱。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)村民不知道法律上有一戶一宅的規(guī)定，有的村民即使聽說(shuō)過也不清楚一戶一宅在法律上的具體規(guī)定，因此，要求村民按這些具體規(guī)定建住宅實(shí)際上是很難做到的。村干部對(duì)此聽之任之，睜只眼閉只眼，只有在出現(xiàn)糾紛時(shí)才會(huì)出面調(diào)和。

二是生產(chǎn)生活的需求。在農(nóng)村，除建造住房居住外，還需要?jiǎng)e的土地用于建放置農(nóng)機(jī)具、籮筐等的雜物房、豬雞舍、牛羊圈、糧食儲(chǔ)備室、甚至庭院等附屬設(shè)施，等等。這樣一來(lái)，法律規(guī)定的宅基地面積就不能滿足農(nóng)民的需要，造成超占、多占、“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍存在。

三是建新不拆舊或申新不退舊。近年來(lái)，農(nóng)戶占地建造新房，沒有拆除舊房，村委會(huì)也沒有現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督拆除舊房，從而保留了舊房面積，出現(xiàn)了建新房而不退舊房的現(xiàn)象，造成了“一戶多宅”的事實(shí)。

四是依法繼承和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村家庭子女眾多，當(dāng)子女長(zhǎng)大成家后，與父母分戶建新房成了必然趨勢(shì)。但父母過世后，作為父母財(cái)產(chǎn)的宅基地也由其子女合法繼承，這樣子女就會(huì)擁有兩處或兩處以上的宅基地， “一戶多宅”的現(xiàn)象就這樣自然而然地出現(xiàn)了。

針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)過程可能會(huì)出現(xiàn)的問題所作的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示：農(nóng)民最為關(guān)心的是權(quán)屬問題，共有208戶，占總數(shù)的69%以上。由于宅基地流轉(zhuǎn)帶來(lái)不菲的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶通過繼承得來(lái)的宅基地，必然會(huì)造成權(quán)屬的糾紛。

（四）宅基地登記和發(fā)證制度不健全

宅基地登記發(fā)證工作是目前農(nóng)村宅基地管理最前沿、最基礎(chǔ)性的任務(wù)，是農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的基本保證。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村宅基地登記發(fā)證制度不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委干部依法監(jiān)督管理登記發(fā)證意識(shí)淡薄，加之登記人員專業(yè)技術(shù)不強(qiáng)、責(zé)任心差，大部分農(nóng)村宅基地缺乏有效登記，造成了宅基地管理混亂。

所謂宅基地發(fā)證是指由縣級(jí)人民政府依法頒發(fā)給村民的宅基地使用權(quán)證，是確認(rèn)其所使用的農(nóng)村宅基地的面積及地上建筑物等相關(guān)內(nèi)容的權(quán)利證書，是村民享用宅基地的法律憑證。宅基地登記和發(fā)證制度對(duì)于農(nóng)村土地管理極為重要，不僅可以幫助土地管理部門及時(shí)掌握每戶村民擁有宅基地的面積、數(shù)量、轉(zhuǎn)讓等基本情況等，還能作為依據(jù)來(lái)解決糾紛。

盡管發(fā)放宅基地使用權(quán)證極其重要，但實(shí)際的發(fā)證情況卻不容樂觀。調(diào)查結(jié)果顯示，大部分村民的舊有宅基地都沒有登記發(fā)證，回答有宅基地使用權(quán)證的比率還不到15%，更多的是沒有領(lǐng)證。

出現(xiàn)這種情況主要?dú)w因于村民的法律觀念薄弱，權(quán)利意識(shí)不夠。在訪談中，大部分村民認(rèn)為只要自己占著地，村里人認(rèn)同就行，沒必要多此一舉，表現(xiàn)出對(duì)辦證缺乏應(yīng)有的興趣和需求。所幸的是，也有部分村民表示要是不麻煩的話，辦個(gè)證也好，以防以后發(fā)生什么事有個(gè)憑證；但他們當(dāng)中多數(shù)人對(duì)辦理流程了解甚少，也沒有主動(dòng)了解的意愿，希望由村委會(huì)帶動(dòng)發(fā)起。還有一個(gè)重要原因是，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等基層管理組織的忽視，不積極宣傳普及，且辦理流程復(fù)雜繁瑣，令村民有“即使申請(qǐng)了也不一定能辦下來(lái)”的想法。

為了有效改善這一現(xiàn)狀，2014年11月10日我國(guó)國(guó)土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（五）為獲得經(jīng)濟(jì)收益而私自轉(zhuǎn)讓

近年來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，農(nóng)村興起了私自流轉(zhuǎn)宅基地的熱潮，且有越演越烈的趨勢(shì)，學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題也越發(fā)關(guān)注起來(lái)。我國(guó)政府已將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革提上了議事日程，正在制定有關(guān)政策。

農(nóng)民買賣住宅，盡管表面上不是單純買賣宅基地，但賣出房子的同時(shí)宅基地顯然也隨之轉(zhuǎn)移到買方手里，這也是遵循典型的“地隨房走”交易原則。據(jù)調(diào)查，有4戶村民賣出了房子，算上買方的話，交易的一共有8戶，只占總戶數(shù)300戶的2.7%。但在城鄉(xiāng)結(jié)合部，房屋租用的情況比較多，據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，共有63戶的房屋長(zhǎng)期租用給別人，占總戶數(shù)的21%。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民希望宅基地流轉(zhuǎn)的原因比較多，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：宅基地閑置的，占29.5%；因宅基地面積較大、希望宅基地能夠流轉(zhuǎn)的，占12.5%；希望獲得貨幣收益的，占49%；其他原因希望流轉(zhuǎn)的，占9%。

在法律層面上，農(nóng)村宅基地是不能夠在集體外自由流通的，但農(nóng)民在私下里卻存在一些變相的交易行為，從問卷的調(diào)查來(lái)看，變相交易的方式可謂五花八門，主要集中在入股、出租和繼承等方式，約占總數(shù)的83%，有關(guān)農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)方式情況詳見表2。

二、梅州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律支撐

我國(guó)目前沒有任何一部法律能從流轉(zhuǎn)條件、方式、范圍、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行明確規(guī)定，而與農(nóng)村宅基地相關(guān)的《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等法律，其中關(guān)于宅基地的規(guī)定不僅內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，而且各方面并不統(tǒng)一，缺乏系統(tǒng)性的規(guī)定。面對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)客觀存在的事實(shí)，盡管地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了一些配套管理辦法，然而所出臺(tái)的只能算做地方性規(guī)定或紅頭文件，缺乏法律效力。而且各地的規(guī)定不盡相同，在法律上難以統(tǒng)一。由于缺乏完備的法律制度規(guī)范，不僅增加了管理的難度，還造成大量宅基地流轉(zhuǎn)私下進(jìn)行，使得宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)混亂局面，嚴(yán)重?cái)_亂正常的土地市場(chǎng)秩序，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一旦發(fā)生矛盾和糾紛，更是無(wú)法可依。因此，必須在原有法律的基礎(chǔ)上增加關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的針對(duì)性規(guī)范，才能滿足宅基地流轉(zhuǎn)的需要和社會(huì)發(fā)展的需求。

（二）產(chǎn)權(quán)不明晰阻礙流轉(zhuǎn)

由于宅基地登記發(fā)證工作滯后或未能全面普及，致使產(chǎn)權(quán)不清、主體不明，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。明確宅基地使用權(quán)及所有權(quán)主體的內(nèi)涵及責(zé)權(quán)范圍，對(duì)登記合理使用宅基地的農(nóng)戶發(fā)放《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》等，將這些宅基地權(quán)屬證書作為農(nóng)戶宅基地權(quán)利的法律憑證，從法律上承認(rèn)農(nóng)戶宅基地使用行為，通過法律的形式對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)、占用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)等產(chǎn)權(quán)予以明確的界定。明確宅基地各種權(quán)益是促進(jìn)其合理流轉(zhuǎn)的的必要前提條件。

（三）非法流轉(zhuǎn)引致不安全

由于受政策法規(guī)的限制，致使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大多是自發(fā)、隱形。通過房屋買賣、抵押等形式的宅基地私下流轉(zhuǎn)，缺乏法律依據(jù)所以無(wú)法進(jìn)行土地登記。不規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，不僅危害到投資者的利益，還會(huì)波及其他利益相關(guān)者的利益。交易的不安全使得法律糾紛不斷，有的還釀成重大社會(huì)案件，嚴(yán)重影響社會(huì)安定。

（四）流轉(zhuǎn)收益分配不合理

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村宅基地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。當(dāng)前我國(guó)宅基地的價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚未建立，宅基地流轉(zhuǎn)涉及集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員和相關(guān)政府部門的利益，其分配不平衡在我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)中普遍存在。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益涉及多個(gè)主體，如何在集體、農(nóng)民、國(guó)家和宅基地不同使用者之間合理分配收益，這是解決宅基地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵。

（五）現(xiàn)行宅基地管理制度混亂

目前我國(guó)宅基地管理制度采取的是政府與農(nóng)村集體組織共同管理。村民申請(qǐng)宅基地必須先經(jīng)村集體組織即村委會(huì)同意，再由村委會(huì)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府批準(zhǔn)。雖然名義上村委會(huì)參加了宅基地管理，但是起決定作用的是鎮(zhèn)級(jí)以上政府。在實(shí)踐中，該管理體制引起了一些混亂，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）農(nóng)村住房建設(shè)混亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。大部分村莊規(guī)劃建設(shè)不科學(xué)，住房選址不當(dāng)，布局不合理，造成了土地資源的浪費(fèi)。（2）宅基地使用權(quán)分配制度缺乏監(jiān)督。村委會(huì)在審查宅基地申請(qǐng)時(shí)缺乏一定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，往往由幾個(gè)主要的村干部說(shuō)了算，“權(quán)力宅基”和“人情宅基”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、促進(jìn)梅州市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，引導(dǎo)集中建房

目前我國(guó)農(nóng)村大部分村莊建設(shè)都存在缺乏土地規(guī)劃的現(xiàn)象。加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，積極引導(dǎo)村民集中建房，是促進(jìn)農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)的前提條件。具體可以從以下幾方面進(jìn)行規(guī)范：第一，對(duì)于宅基地使用權(quán)申請(qǐng)，必須嚴(yán)格遵守一戶一宅制度，且其面積不得超過法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)行拆舊建新制度，村民在原地翻建、改建符合村莊規(guī)劃的，批準(zhǔn)后給予保留。對(duì)一戶多宅的廢棄、空閑宅基地，由村組織規(guī)劃、整理后，統(tǒng)一建房。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及土地管理部門積極指導(dǎo)，村組織統(tǒng)籌安排，組織工作小組調(diào)查了解該村宅基地實(shí)際情況，廣泛聽取群眾意見，科學(xué)整合現(xiàn)有土地資源，充分利用閑地、荒地，制定符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一土地規(guī)劃，力求宅基地在用地結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、空間布局等方面合理布局。第三，加強(qiáng)監(jiān)督懲罰力度，在宅基申請(qǐng)使用各流程中，嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)行為。受理申請(qǐng)前必須實(shí)地審查，確保申請(qǐng)人符合條件，以及申請(qǐng)地符合規(guī)劃；依法批準(zhǔn)后，要實(shí)地丈量用地的實(shí)際面積；住宅建成后，要實(shí)地檢查是否按照規(guī)劃使用土地；對(duì)于不符合規(guī)劃的建房，一律予以拆除。

（二）加快相關(guān)法律體系建設(shè)，做好普法工作

建議盡快出臺(tái)一部專門性的法律——《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法》，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)等各方面進(jìn)行明確規(guī)范，以做到宅基地流轉(zhuǎn)有法可依。要做好農(nóng)村地區(qū)有關(guān)土地方面的法規(guī)宣傳工作，增強(qiáng)村民法律意識(shí)。這樣，一方面可以使村民明白自己的合法權(quán)益，教育村民當(dāng)利益受到損害時(shí)運(yùn)用法律手段去依法維護(hù)；另一方面，可以營(yíng)造一個(gè)良好的依法用地氛圍，使各種違法用地的念頭被消滅在萌芽狀態(tài)。對(duì)于如何做好普法工作，村委會(huì)可以成立一個(gè)專門的普法小組，定期進(jìn)行法律宣傳活動(dòng)，爭(zhēng)取進(jìn)門入戶講解。司法政府及相關(guān)土地管理部門也可以牽頭聯(lián)系執(zhí)業(yè)律師，委派律師到基層村莊進(jìn)行普法講座，現(xiàn)場(chǎng)解答村民的法律問題，采用互動(dòng)的形式，充分調(diào)動(dòng)村民學(xué)法、守法的積極性。

（三）明晰產(chǎn)權(quán)，合理分配收益

為了幫助農(nóng)村宅基地在房地產(chǎn)市場(chǎng)上順利流轉(zhuǎn)，必須通過法律的手段，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的地位，并向其核發(fā)合法的宅基地使用權(quán)證。在農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善的情況下，宅基地是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)要素，也是基本生活的重要保障條件。明晰產(chǎn)權(quán)，不僅使農(nóng)民能分享宅基地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的利益，還能有效避免各種矛盾和摩擦，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧。在這種產(chǎn)權(quán)制度下，土地流轉(zhuǎn)收益的相當(dāng)一部分應(yīng)歸農(nóng)民所有；而作為土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)該從流轉(zhuǎn)中得益；在土地使用過程中， 開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的投入使得土地增值的，流轉(zhuǎn)時(shí)也應(yīng)從中得到補(bǔ)償；用地規(guī)劃或建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等政府行為而使土地升值的，政府可通過稅收獲取一定的收益。

（四）完善宅基地登記發(fā)證制度

加強(qiáng)住宅地的登記發(fā)證工作，可以借此對(duì)各家各戶所擁有的宅基地進(jìn)行徹底清查，掌握宅基地流轉(zhuǎn)情況。完善該制度可以從以下幾方面入手：一是簡(jiǎn)化登記流程、提高發(fā)證效率；二是宣傳相關(guān)的法律、法規(guī)，培育村民登記辦證意識(shí)；三是有關(guān)部門對(duì)登記發(fā)證過程嚴(yán)格監(jiān)督檢查，防止弄虛作假。建議實(shí)行網(wǎng)上審批，將登記發(fā)證的資料全部存入電腦里，有關(guān)部門實(shí)行共享，做到可以快速查取土地用戶的資料，避免重發(fā)。為了避免“一戶多宅”多次登記發(fā)證的情況，還要要求村民在備注欄填入全家姓名，發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人家族關(guān)系嚴(yán)格把關(guān)。而且為了加快農(nóng)村登記發(fā)證的步伐，在條件允許的情況下應(yīng)注重采取批量的登記發(fā)證方式來(lái)開展此項(xiàng)工作，結(jié)合簡(jiǎn)化的審批程序，既能提高效率，又可以節(jié)省登記費(fèi)用。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地的登記發(fā)證工作雖意義重大，但困難重重。為此，政府、土地管理部門、村委會(huì)等應(yīng)該積極面對(duì)工作過程中遇到的問題，努力探索解決方案，加快推行農(nóng)村宅基地登記發(fā)證制度。

（五）完善宅基地管理制度

宅基地流轉(zhuǎn)涉及多方利益，在管理機(jī)制方面，可以建立專門的機(jī)構(gòu)，授權(quán)該機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展管理和監(jiān)督工作。明確的監(jiān)管主體，有利于創(chuàng)新監(jiān)管方式和提高管理效率。除此之外，通過引入權(quán)威機(jī)構(gòu)、媒體等第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)，可以對(duì)流轉(zhuǎn)中各主體的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，防止宅基地非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益不受侵害，保護(hù)土地資源，避免集體土地資源的流失。在管理制度上，首先，建議制定宅基地使用期限制度，通過書面形式明確規(guī)定宅基地免費(fèi)使用年限以及宅基地依法流轉(zhuǎn)期限。目前我國(guó)現(xiàn)有宅基地管理制度并無(wú)這一規(guī)定，這是造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)的一個(gè)重要原因。其次，由于宅基地的轉(zhuǎn)讓不僅關(guān)乎農(nóng)戶本身利益，還與其所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益密切相關(guān)，為此，應(yīng)建立如下決策機(jī)制：宅基地的對(duì)外流轉(zhuǎn)必須征得村民大會(huì)的過半數(shù)同意，否則，該轉(zhuǎn)讓視為無(wú)效。而且，在同等條件下，轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，賦予內(nèi)部成員優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。最后，針對(duì)農(nóng)村土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象，要建立閑置收回制度，界定具體的閑置期限，一旦超過期限，村集體組織就有權(quán)回收農(nóng)戶的土地使用權(quán)，通過重新規(guī)劃、整理，以提升農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（六）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

以往在農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重缺乏的背景下，宅基地具有濃重的社會(huì)保障色彩，農(nóng)民普遍把土地視為最基本的生活保障，對(duì)流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地的社會(huì)保障功能已不能滿足農(nóng)民尋求養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等一系列社會(huì)保障的需求。要想在農(nóng)村建立全面小康社會(huì)，必須建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障體系。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系仍極不完善的條件下，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，建議完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立健全的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民與城市居民在社會(huì)保障制度上的平等待遇。這樣一來(lái)，即使農(nóng)民離開了其賴以生存的土地，也不必?fù)?dān)心吃飯、養(yǎng)老等基本生存問題；農(nóng)民還可以通過有效的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制從宅基地轉(zhuǎn)讓中受益，有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，從而縮小工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的收入差異。全面構(gòu)建農(nóng)村的社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的一個(gè)重要的社會(huì)條件。此外，國(guó)家還應(yīng)輔以必要的立法支持，嚴(yán)格規(guī)范失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，從而使宅基地流轉(zhuǎn)得以有效運(yùn)行。

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（責(zé)任編輯：熊 飛）