陜甘寧邊區(qū)移民難民救濟(jì)工作及其啟示

黃會奇

[摘 要] 抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府制定并實施了一系列的移民難民安置政策，救濟(jì)工作卓有成效。當(dāng)時所采取的一些社會救濟(jì)工作的措施，對現(xiàn)今革命老區(qū)的社會救濟(jì)工作有很強(qiáng)的啟示和現(xiàn)實借鑒作用。

[關(guān)鍵詞] 移民難民 救濟(jì) 啟示

抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政府對邊區(qū)內(nèi)外的移民難民制定了妥善的安置政策，成立了專門的賑濟(jì)機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行了卓有成效的救濟(jì)工作。這些，對現(xiàn)今的社會救濟(jì)工作仍然具有重要的啟示和借鑒意義。但是從總的方面論述移民難民產(chǎn)生的原因、救濟(jì)措施，尤其是這些救濟(jì)工作對現(xiàn)在的啟示和現(xiàn)實借鑒的論著還較少，本文擬從這些方面展開論述。

一、陜甘寧邊區(qū)的移民難民產(chǎn)生的原因

關(guān)于陜甘寧邊區(qū)移民難民產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為可以從抗戰(zhàn)時期外來移民難民的大量遷入和邊區(qū)惡劣的自然環(huán)境方面來解釋。

從明清至民國時期，陜北、隴東地區(qū)由于地曠人稀，一直是吸引鄰近省區(qū)持續(xù)性移民的遷入地。相比較而言，晉冀魯豫等省區(qū)人口密度較大，這些地區(qū)每遇災(zāi)荒年景，都有大量人口涌入，“貧窮而有力者，在此謀生甚易，移來戶口，無時無之”[1]P34。邊區(qū)政府成立時，這種情況一直在延續(xù)。

基于陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的民主性質(zhì)，邊區(qū)政府非常注重消除社會的兩極分化和貧富懸殊現(xiàn)象，一直致力于改善人民的生存條件和生活狀況。1939年1月，林伯渠主席在邊區(qū)第一屆參議會的工作報告中說：“除外來難民外，在邊區(qū)是沒有什么難民的?！钡请S著日本帝國主義侵略的步步推進(jìn)，在敵人鐵蹄的蹂躪下，華北、華中和華東等淪陷區(qū)的人民被迫背井離鄉(xiāng)，許多人歷盡艱辛輾轉(zhuǎn)到了邊區(qū)。學(xué)者張志紅認(rèn)為，由于戰(zhàn)爭、災(zāi)荒和沉重的苛捐雜稅，迫使華北淪陷區(qū)的人民大量涌入邊區(qū)，是外來移民的主要來源[2]。楊偉宏在《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)移民難民問題探析》也持大致相同的觀點[3]。嚴(yán)艷、吳宏岐在《陜甘寧邊區(qū)移民的來源與安置》一文從歷史地理學(xué)的角度將邊區(qū)移民明確地劃分為兩類，一類是來自邊區(qū)鄰近省份的移民，另一類是來自邊區(qū)較遠(yuǎn)的其他省份的移民。前者在移民中的數(shù)量占大多數(shù)，尤以臨近邊區(qū)的陜西省、甘肅省和山西省為多；后者有河北、河南、湖北和青海等省。在這篇文章中，作者還對1938年9月到1949年10月這一時期陜甘寧邊區(qū)政府所發(fā)布的移民法規(guī)和文件作了一個較為全面的統(tǒng)計，并列出了一個總表，包括法規(guī)和文件名稱、發(fā)布時間、事由及其主要內(nèi)容三項，為我們了解移民難民產(chǎn)生的原因、來源，邊區(qū)政府據(jù)此發(fā)布的法規(guī)，以及這些法規(guī)的沿革、創(chuàng)新，勾畫出了一個清晰的脈絡(luò)。這便為有意在這些方面深入研究者提供了一些基礎(chǔ)資料[4]。

除了外來的移民難民之外，由于惡劣的生態(tài)環(huán)境和脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件，邊區(qū)每年都遭受自然災(zāi)害，損失嚴(yán)重，也造成了部分災(zāi)民。

陜甘寧邊區(qū)位于黃土高原的中北部，這里大部分地區(qū)屬于游牧區(qū)，不適宜農(nóng)耕。秦漢以來，中央政府在此地不斷移民墾荒，致使農(nóng)牧分界線不斷向北推移，陜北、隴東等地被人為地開辟為以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的地區(qū)。但這里生態(tài)環(huán)境極為脆弱。明清以來，由于大量移民，軍屯民墾，明末農(nóng)民大起義和清代回民起義等戰(zhàn)爭，大片森林遭到濫砍濫伐，草場遭到破壞，水土流失嚴(yán)重，造成了整個邊區(qū)地形地貌千溝萬壑、支離破碎。地形、土壤、氣候和水利都是農(nóng)業(yè)發(fā)展的極大制約因素。邊區(qū)內(nèi)外的水、旱、雹、蝗等自然災(zāi)害頻仍，也產(chǎn)生了許多的急需賑濟(jì)的災(zāi)民。

1935年中央紅軍到達(dá)陜北后，連發(fā)旱、水、雹、凍等自然災(zāi)害，僅據(jù)1940年至1943年不完全的統(tǒng)計，就有旱災(zāi)16次、水災(zāi)31次、雹災(zāi)34次、凍災(zāi)7次，此外還有多次風(fēng)、霜、蟲、瘟等災(zāi)害，受災(zāi)縣達(dá)58個，人數(shù)達(dá)1012146人，田禾1489247畝。損失情況是：糧食9144石，房子3478間，死傷2351人，受損傷的牲畜4103頭、豬羊41332只[5]P263-266。

對此，邊區(qū)政府積極采取多項措施，使移民難民的救濟(jì)和安置工作取得了很大成效。

二、陜甘寧邊區(qū)政府的社會救濟(jì)工作

陜甘寧邊區(qū)政府從制定救濟(jì)法規(guī)、成立救濟(jì)機(jī)構(gòu)等方面對移民難民進(jìn)行了卓有成效的社會救濟(jì)。

1.制定較為完善的救濟(jì)法規(guī)。1939年秋季，陜甘寧邊區(qū)大部分地區(qū)歉收，加上從邊區(qū)外移來許多難民，邊區(qū)的及時救濟(jì)工作變得非常急迫。為使之有法可依，翌年3月1日，作出《陜甘寧邊區(qū)政府優(yōu)待外來難民和貧民之決定》，以后又陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》（1940年3月30日）、《優(yōu)待難民辦法》（1941年4月）、《陜甘寧邊區(qū)移民難民墾荒條例》（1943年3月）等一系列決定、辦法和條例[6]P84。

主要作出如下規(guī)定：①急需的衣食住諸方面的救濟(jì)。外來難民或邊區(qū)貧民，凡是急需賑濟(jì)的，應(yīng)即時給以救濟(jì)，調(diào)查好需要政府救濟(jì)者，即發(fā)給民政廳之救濟(jì)三聯(lián)賑票，使其持票直到指定之機(jī)關(guān)領(lǐng)?。桓鞯卣畬ν鈦黼y民應(yīng)立即做以下安置，包括分配住址及代找窯屋，幫助其解決食糧困難。特別規(guī)定了政府對難民中之老弱無依者，應(yīng)施以救濟(jì)，各地政府對新來難民不聞不問者，應(yīng)受到處罰等。②幫助介紹臨時和正式的職業(yè)。發(fā)動災(zāi)難民參加生產(chǎn)和介紹職業(yè)，例如打鹽、挖藥材、打窯洞、做雇工等。愿耕地者，優(yōu)待條件最多，除為其解決土地、籽種、農(nóng)具的困難外，三年不交公糧或地租；愿從事工商業(yè)及其他職業(yè)者，代為找尋職業(yè)并保護(hù)其利益。③廣泛發(fā)動黨政軍民進(jìn)行互助救濟(jì)。發(fā)動當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行幫助與照顧，當(dāng)?shù)伛v軍也有負(fù)責(zé)安置災(zāi)民的義務(wù)。

2.成立專門的社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行卓有成效的社會救濟(jì)工作。1939年邊區(qū)第一屆參議會通過《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》，按照其規(guī)定，民政廳負(fù)責(zé)賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會救濟(jì)事項。各行政督察專員公署分設(shè)民政處。各縣成立五個科室，其中第一科室負(fù)責(zé)優(yōu)撫救濟(jì)。在各鄉(xiāng)相應(yīng)設(shè)立各個委員會，最重要的就是優(yōu)撫救濟(jì)委員會。這說明各級政府始終將社會救濟(jì)工作放在重要的地位，對其高度重視。為了加強(qiáng)對賑濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，在1940年3月頒布的《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》中，明確了賑濟(jì)工作的管理機(jī)構(gòu)，要求各縣立即組織賑濟(jì)委員會，委員5至7人，以縣委書記、縣長和縣互濟(jì)會主任、后援會主任、保安隊長及當(dāng)?shù)伛v軍長官組成之，以縣委書記或縣長為主任委員，切實負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與推行賑濟(jì)工作。從而加強(qiáng)了黨政軍民各個系統(tǒng)的社會義務(wù)責(zé)任感，可以廣泛動員全社會的力量幫助改善移民難民的生存狀況。endprint

1942年，大批難民逃難來到邊區(qū)，因為時屆初冬，天已轉(zhuǎn)寒，邊區(qū)對此做出緊急部署，要求各縣對難民先行安置住處，說服老戶將剩余的房子讓出來，政府事前將窯洞住址調(diào)劑好，以便利難民之安置。發(fā)動老戶捐糧或借糧給他們吃，然后他們幫助老戶做工。這是當(dāng)時合作種田的一種方式，即一方出力，一方供給生產(chǎn)工具、提供住處并借給糧吃，收獲物對半分。各個分區(qū)也立即行動起來，做好安置難民的工作。關(guān)中分區(qū)除臨時招待膳食、解決移民難民的住宿問題外，并先后撥出救濟(jì)糧1500石、農(nóng)貸180余萬元，解決后續(xù)的吃糧和購買農(nóng)具問題。關(guān)中分區(qū)的馮云鵬是模范移民工作者，因安置難民工作做得好，被政府聘為安置移民難民的委員。他富有調(diào)查研究的計劃性，在把原有的破窯統(tǒng)計調(diào)查之后，領(lǐng)人將其修好，然后合理分配。對田地、農(nóng)具也是如此有計劃地調(diào)劑。對難民都仔細(xì)詢問其有什么手藝。1943年11月，他遇到九戶難民，其中兩人會炸麻花，他就借給他們兩斗麥子和150元作為本錢。又借出3把镢頭叫其他人跟他去挖藥材，天冷了組織他們打柴賣，自己借糧并報告政府請求借糧給他們吃。臘月過年的時候，計劃在老戶中征集200斤饃饃送給難民，結(jié)果完成了800斤，使難民們快樂地過了個新年。延屬、隴東都幫助移民難民調(diào)劑或租借到了窯洞、糧食和農(nóng)具[5]P421，409。據(jù)不完全統(tǒng)計，1943年全邊區(qū)給移民難民周濟(jì)糧食3977石、熟地28922坰、窯洞4682孔、農(nóng)貸洋57825元、鋤頭634把。

由于黨政引導(dǎo)宣傳得力，廣大群眾對移民難民表現(xiàn)出了極大的同情和熱情，有一地的群眾騰出自己的窯洞111孔給難民住，另一地群眾則預(yù)先打好80個窯洞準(zhǔn)備難民來。尤其值得提出的是，正寧縣的老百姓在大路旁邊蓋好草屋給難民路過住，不使難民因投不起店而露宿。對定居下來墾荒的難民，當(dāng)?shù)乩蠎暨€給他們提供牛力和人力幫工。對移民難民中的老弱病殘都幫助找職業(yè)。比如：對不能做農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的婦女們，介紹她們到合作社領(lǐng)棉花紡線；給不能勞動的跛子找放牛生活；介紹瞎子老太婆給人家抱娃娃[7]P641-642。

因為邊區(qū)政府重視難民的生存狀況，并有專門的賑濟(jì)機(jī)構(gòu)和較為完善的救濟(jì)法規(guī)和措施，流入邊區(qū)的難民基本上都得到了妥善的安置。原先一些流民進(jìn)入邊區(qū)，以乞討為生，但看到邊區(qū)沒有乞丐，人人靠自己的勞動謀生，在邊區(qū)大環(huán)境和政府的影響、感召下，在別人的勸說幫助下，也走上了自食其力的道路。所以，1942年林伯渠主席在第一屆政府工作報告中說：“邊區(qū)許多年都沒有乞食的。”[5]P272不僅如此，一大批難民剛到邊區(qū)時赤手空拳、一無所有，但在政府的優(yōu)待政策和精心組織下，在老戶的互助救濟(jì)下，經(jīng)過自己的努力墾殖和從事工商業(yè)勞動，成了富裕中農(nóng)和中小商人，有些人還很快成長為勞動模范，比如馬丕恩、胡文貴、王向富、陳長安等[7]P651-652。

3.救濟(jì)工作取得很大成功的原因。從以上敘述可知，邊區(qū)政府對難民的救濟(jì)是全方位和多層次的，既有臨時性的救助措施，又有長遠(yuǎn)的計劃安排。臨時方面，由民政廳和各級救濟(jì)機(jī)構(gòu)對難民提供衣食住等生存所急需的物質(zhì)資料，這是解決他們生死存亡困境的主要辦法，也是政府應(yīng)該履行的職責(zé)。同時號召全社會進(jìn)行捐獻(xiàn)錢物和提供棲身之所，相互援助救濟(jì)，這是彌補(bǔ)政府財政匱乏、人力不足的輔助措施，又可以在整個邊區(qū)倡導(dǎo)兼愛仁愛的思想和風(fēng)尚，增強(qiáng)互助互利、團(tuán)結(jié)一致的向心力和凝聚力。長遠(yuǎn)方面，在難民基本的生存條件得到保障后，幫助和指導(dǎo)他們中的大部分人謀得正當(dāng)職業(yè)，能夠自食其力。這首先是在他們到達(dá)邊區(qū)安頓好之后，由政府出面介紹他們?nèi)プ龉凸ず蛶凸?，然后各?jù)所長所愿替他們找尋適合從事的農(nóng)工商諸業(yè)。愿墾荒種田者條件最為優(yōu)厚，可由政府免費(fèi)供給種子、畜力和農(nóng)具，開墾荒地取得土地所有權(quán)，且3年免收公糧或免納地租。邊區(qū)政府曾利用南京行政院的10萬元撥款，其中以3萬元為急賑，7萬元發(fā)展手工業(yè)、水利，實行以工代賑，設(shè)立了幾個難民工廠。愿工者，可以到政府設(shè)立的難民紡織廠、難民硝皮廠中去做工，也可到造紙廠、印刷廠、化工廠中先做學(xué)徒，以后逐漸提高技術(shù)成為熟練工人以至專業(yè)技術(shù)人員。

三、對現(xiàn)在社會救濟(jì)工作的啟示和借鑒

陜甘寧邊區(qū)政府對難民卓有成效的救濟(jì)工作能帶給我們許多啟示和借鑒。筆者曾到過原是陜甘老區(qū)的幾個城市，每一個地方都能看到或多或少的乞丐和流民，他們衣食無著，更兼老弱病殘，生活極為痛苦。筆者認(rèn)為，有些地方政府在思想的重視程度、相應(yīng)救濟(jì)法規(guī)的完善、救濟(jì)工作組織的完善得力和執(zhí)行力度都還有待加強(qiáng)。

近些年隨著社會進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，加上國家的重視，我們防災(zāi)救災(zāi)的成績有目共睹，抵御自然災(zāi)害的能力和災(zāi)民自救的能力都有了很大增強(qiáng)。針對城市失業(yè)人員、低保人群的優(yōu)惠政策也不斷出臺。但在一些經(jīng)濟(jì)較為落后、地處僻遠(yuǎn)的中小城市，對城市乞丐和游民的救濟(jì)工作還有許多急需改善的地方。這些人處在社會弱勢群體的最底層，更主要的是在社會的各個機(jī)構(gòu)中都沒有自己利益的代言人，他們沒有途徑和辦法表達(dá)自己的意愿和呼聲，因此就更需要我們?nèi)リP(guān)注和改善他們的境況。具體到陜甘寧老區(qū)的一些地方，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)由政府出面為他們提供衣食住方面的基本生活保障，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)以財政撥款為主；同時大力提倡大家奉獻(xiàn)愛心，以社會捐獻(xiàn)錢物為輔?？箲?zhàn)時期邊區(qū)給難民發(fā)放賑票、給他們錢物的方式也可酌加考慮。隆冬之際，有一個較為溫暖安全的住所尤為重要，在老區(qū)有特殊的窯洞資源正好可以解決這一重大問題。新中國成立前，這里城市郊區(qū)和城市內(nèi)的部分居民均世代居住窯洞，但近年來，大部分居民遷到了塬上的平地，并蓋起了磚瓦房，已初具村莊的規(guī)模，原來塬上的居民覺得原居狹小而住進(jìn)了高樓和磚房。筆者實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)原來的窯洞大多閑置，現(xiàn)在各地政府只需和主家說清用途，再稍加修繕，即可有組織地將乞討者和流民安置其中。

在基本的衣食住方面解決后，政府應(yīng)一方面根據(jù)他們的特長安排其自食其力，或介紹他們?nèi)凸?，或安置到農(nóng)村務(wù)農(nóng)定居，或從事手工業(yè)，或從事小商小販，或設(shè)置福利工廠讓他們?nèi)プ龉ぃ涣硪环矫嬉罅π麄骱吞栒?，在全社會倡?dǎo)一種愛心和互助精神，讓黨政軍民都來關(guān)注對難民的救濟(jì)工作，在衣食住行、謀生職業(yè)方面給予幫助，在情感精神方面給以撫慰。這樣才能更好促進(jìn)整個社會的公平正義、和諧共處。

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責(zé)任編輯 馬永義endprint