中共十七大以來參政黨監(jiān)督職能研究綜述

劉夢然

[摘 要] 參政黨的監(jiān)督是我國民主監(jiān)督體系的重要組成部分，是我國參政黨的一項重要功能。發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能是中國政黨制度的一大特點和優(yōu)勢。近年來國內(nèi)諸多學者對政協(xié)民主監(jiān)督職能的研究不斷深入，并取得了一系列成果。綜述和梳理近年來參政黨監(jiān)督職能方面的研究成果，找出研究上的特點，對以后的進一步研究很有幫助。

[關鍵詞] 十七大 參政黨 監(jiān)督職能 研究綜述

近年來，參政黨的民主監(jiān)督職能在我國政治運行程序中的作用日漸顯著。有效發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督職能，是提升執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要手段。對于增進中國政黨制度的合法性，具有重要意義。伴隨著參政黨監(jiān)督的發(fā)展，國內(nèi)學者與時俱進，不斷加強了在這方面的理論研究和探討，并取得了一定的成果。本文就學界十七大以來的相關研究成果做一梳理，以期促進本研究的發(fā)展。

一、參政黨民主監(jiān)督性質(zhì)與定位的研究

要對參政黨的民主監(jiān)督職能進行深入研究，我們就必須首先從它的性質(zhì)和定位入手。這一方面的單獨論述較全面，總結(jié)起來，學者歸納的有如下幾類：

1.政治性與柔性。有學者提出兩點：“首先，政治性是民主監(jiān)督的突出特點。其次，參政黨的民主監(jiān)督是一種柔性監(jiān)督。”[1]鮮明的政治性是民主監(jiān)督最為突出的特點。民主監(jiān)督不同于黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督，更不同于西方的政黨監(jiān)督，參政黨的民主監(jiān)督的實行要以保證國家權(quán)力正常有效運行為根本，要以維護中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位為前提，并以中國共產(chǎn)黨的方針政策作為基本的出發(fā)點和落腳點，這為參政黨施行民主監(jiān)督提供了穩(wěn)定的政治環(huán)境。同時，參政黨的民主監(jiān)督是一種柔性監(jiān)督，主要是通過批評、建議的方式來實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)利，而不是靠權(quán)力的威懾和制衡來實現(xiàn)的。

2.合作性、非權(quán)力性、高層次性。有的學者從三個方面論述了參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)?！皡⒄h的民主監(jiān)督是同志式的監(jiān)督，民主黨派的民主監(jiān)督的實質(zhì)是什么，采取何種形式，首先取決于民主黨派的性質(zhì)。”[2]在我國的政治生活中，民主黨派與中國共產(chǎn)黨協(xié)同發(fā)展，共同致力于國家富強、民主、文明、和諧的建設，兩者是目標一致的親密友黨。這樣的共同性和一致性決定了各民主黨派秉持著肝膽相照、榮辱與共的精神和理念，支持并幫助執(zhí)政黨加強領導、改善領導，并進一步鞏固人民民主專政。另一鮮明的特征是，民主黨派的民主監(jiān)督是一種非權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督，這種監(jiān)督是建議性、協(xié)商性的監(jiān)督而非強制性的監(jiān)督，不涉及任何政令。此外，相比其他形式的監(jiān)督，民主黨派的監(jiān)督居于較高層次，體現(xiàn)高水平，鮮明的代表性和組織性使其有別于一般的群眾監(jiān)督，組成人員的知識結(jié)構(gòu)和認識水平都處于較高標準，因而民主黨派在圍繞國家重大政治、經(jīng)濟決策積極參政議政、進言獻策時，體現(xiàn)了較高質(zhì)量的民主監(jiān)督。

3.政黨性、政治性、民主性、建設性。有的學者從四個側(cè)面論述了參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)：“政黨性”“政治性”“民主性”“建設性”[3]。第一，參政黨在履行民主監(jiān)督職能的基礎前提是因為各民主黨派都具備政黨性質(zhì)。民主監(jiān)督是參政黨的重要職能，同時也是我國監(jiān)督體系中有機組成部分。第二，由于這種監(jiān)督是在社會主義政黨體制內(nèi)政黨之間的互動實現(xiàn)的，因而具有政治性。監(jiān)督的核心和宗旨是維護國家權(quán)力的科學運行以及國家大政方針的順利貫徹實施，具有層次高、范圍廣、形式多樣的特點。第三，這種監(jiān)督實現(xiàn)的基本方式有提出意見、批評、建議等，因而具有相當?shù)拿裰餍?。第四，這種監(jiān)督不具有法律上的強制性和行政上的約束力，不具備剛性的管束力，從某種側(cè)面上講是一種建設性的監(jiān)督，更大程度上體現(xiàn)為建設性。

4.平等性、人民性、統(tǒng)一性。有的學者從六個維度較為全面地論述了參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)。除了上述提及的民主監(jiān)督的政治性、合作性、非強制性之外，這些學者認為參政黨的民主監(jiān)督還具有以下特點：“平等性”“人民性”“統(tǒng)一性”[4]。平等性主要體現(xiàn)在互相監(jiān)督的主體是平等的，因為各民主黨派和中國共產(chǎn)黨一樣都是政黨，且在憲法中又有規(guī)定，政黨享有同樣的政治自由和法律地位。人民性指各民主黨派都是由符合特定要求的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者和擁護社會主義愛國者聯(lián)合組成的，所以，從參政黨的構(gòu)成來講，民主黨派的民主監(jiān)督也代表了人民的意愿。統(tǒng)一性具體是指民主監(jiān)督在內(nèi)容和形式上具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，民主黨派主要監(jiān)督國家憲法和法律的實施情況、黨和政府重要方針政策的制定和執(zhí)行情況、中共依法執(zhí)政的能力及黨員干部的行為。民主黨派民主監(jiān)督的形式主要有：在政治協(xié)商中提出意見、向中共及其職能部門提出書面意見、參加人大及其常委會和各專門委員會組織有關問題的調(diào)查研究并提出意見、擔任司法機關和政府部門的特約人員等?？梢钥闯鰠⒄h民主監(jiān)督在內(nèi)容和實現(xiàn)形式上的一致性。

不管是從哪幾個維度審視參政黨的民主監(jiān)督職能，都離不開兩個根本點：一是監(jiān)督的目的。是在平等合作的基礎上，肝膽相照，批評建議，共同致力于中共執(zhí)政能力的科學化和合理化。二是監(jiān)督的性質(zhì)和形式。參政黨的監(jiān)督和建議具有較高的水平和較專業(yè)的視角，執(zhí)政黨一般會積極采納，但這種監(jiān)督不是權(quán)力性監(jiān)督，因而不具有高度的權(quán)威性和約束力。

二、參政黨監(jiān)督職能實施過程中的問題與制約因素研究

這一方面的單獨論述較少，基本上是作為文章中重要組成部分進行論述?？偨Y(jié)起來，學者歸納的問題有如下幾類：

1.主體意識的缺乏。有的學者認為，不少參政黨人士對民主監(jiān)督的真正內(nèi)涵缺乏正確的認識，并且存在一定消極傾向的認識誤區(qū)?！坝械氖遣桓冶O(jiān)督、怕監(jiān)督；有的覺得難監(jiān)督；有的是不愿監(jiān)督；有的期望值過高?！盵5]有一些具備民主監(jiān)督職能的民主黨派人士害怕得罪人、害怕引起相關領導和部門的反感和責備、害怕因進言力度過大而被打擊報復、怕被指責越權(quán)越位等，存在種種顧慮和心理障礙；有人認為作為民主黨派，掌握情況難，知情渠道不通暢，把握分寸很難，因而畏懼進言批評；有人則極端地將參政黨民主監(jiān)督定性為“軟監(jiān)督”，因此從心里缺乏熱情和動力；有的對民主監(jiān)督的艱難性缺乏科學的認識，如果監(jiān)督意見沒有實現(xiàn)，便從此失去信心，影響了繼續(xù)監(jiān)督的積極性。這些都體現(xiàn)了監(jiān)督主體意識的缺乏。

2.外部環(huán)境的局限。有的學者則從外部視角打開一個新的思路，他們認為：“民主黨派不同于紀檢監(jiān)察部門，它不是權(quán)力機構(gòu)，在現(xiàn)實政治生活中沒有對公共權(quán)力運行的具體介入權(quán)?！盵6]沒有具體介入權(quán)的監(jiān)督，只能說是一種抽象意義上的監(jiān)督。而抽象的監(jiān)督既無強制性約束功能也無法律效力，監(jiān)督的效果較難保證，完全取決于被監(jiān)督者聽不聽、接受不接受、執(zhí)行不執(zhí)行。實際上，這種抽象的監(jiān)督對現(xiàn)實的政治生活很難發(fā)揮什么切實的效用。從更大范圍上的社會生態(tài)視角看，有的學者則提出：民主政治發(fā)展的滯后、傳統(tǒng)政治文化的影響、“反右”歷史的陰影造成民主監(jiān)督實效性不足等因素[7]。

3.運行機制的滯后。監(jiān)督機制的問題避不開宏觀層面上的制度建設。有的學者從缺乏具體的制度規(guī)定維度來探尋原因：“目前指導參政黨履行民主監(jiān)督和參政議政職能的制度性規(guī)定多見于兩個《意見》（《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》）等相關文件之中?！薄八鼈冎粚γ裰鞅O(jiān)督的總原則、性質(zhì)、內(nèi)容、形式作了較明確的規(guī)定，但缺乏具體的可操作的制度、機制和程序，出現(xiàn)民主監(jiān)督缺乏制度化、規(guī)范化、程序化的現(xiàn)象，使得民主監(jiān)督無章可循。”[8]

也有學者針對溝通機制不完善來論述：“由信息不對稱而造成民主監(jiān)督缺乏及時性和針對性?！盵9]在現(xiàn)實中，普遍存在的情況是對被監(jiān)督對象的情況并不十分了解，因而難以對其具體行為進行把握。比如說，部分單位被監(jiān)督時，向參政黨提供的信息不全面，不系統(tǒng)，不真實，這就影響了民主黨派的鑒別和監(jiān)督，減弱了監(jiān)督的效力。

總之，參政黨監(jiān)督職能在實施過程中不可避免地存在一些問題和制約因素，要從參政黨內(nèi)部因素和外部環(huán)境、監(jiān)督對象、機制建設等多方面進行研究和探討，以致力于完善參政黨的監(jiān)督工作。

三、提升參政黨監(jiān)督職能的途徑研究

參政黨監(jiān)督職能雖然取得了一定成效，但是也有很多需要加強的地方。這一方面研究較多，涉及的面也比較廣。主要有如下幾個方面：

1.參政黨應加強自身建設，提高民主監(jiān)督的能力和水平。根據(jù)《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》的要求，各民主黨派應“以思想建設為核心，以組織建設為基礎，以制度建設為保障，把自身建設提高到新的水平”。這一要求為參政黨自身建設指明了大致方向。

有的學者則站在加強參政黨組織機構(gòu)建設的角度，提出兩方面建設要求：“一是要在組織機構(gòu)建設中注重發(fā)揮‘整體效應’的作用，使組織機構(gòu)的整體力量大于成員個體力量的簡單相加。二是要建立健全專門的民主監(jiān)督機構(gòu)，擺脫過去主要是對內(nèi)監(jiān)督的不足，不斷強化參政黨的民主監(jiān)督功能，形成“專門化監(jiān)督”。三是要在組織內(nèi)部堅持民主集中制原則?！盵10]

有的學者則立足于加強參政黨思想理論建設的角度，提出，“理論建設是參政黨建設的根本，加強參政黨理論研究可以從三方面著手：一是加強參政黨監(jiān)督基礎理論研究；二是加強參政黨監(jiān)督務實層面的理論研究；三是加強參政黨監(jiān)督理論創(chuàng)新研究”[11]。

有的學者則側(cè)重于參政黨的文化建設方面，提出：“參政黨文化建設的重點是培養(yǎng)參政黨意識，形成民主黨派成員共同的參政理念?！盵12]參政黨也要不斷加強政黨文化建設，必須樹立和踐行社會主義核心價值觀，在大致目標和基本原則上始終與執(zhí)政黨保持一致。具體說來，參政黨要以社會主義核心價值體系為目標來提升政黨文化建設，既要遵循建設社會主義核心價值體系的普遍要求，又要找好自己參政黨的定位，體現(xiàn)自己的特色，進一步探討民主黨派的核心價值觀和監(jiān)督理念。

有的學者則強調(diào)要加強人才隊伍的建設：“一是要加強對參政黨成員特別是年輕成員的培養(yǎng)力度，二是要推進后備人才的梯隊建設，三是要重點培養(yǎng)成員在民主監(jiān)督中解決實際問題的能力，為參政黨培養(yǎng)出一支素質(zhì)高、能力強、能擔負起新時期民主監(jiān)督任務的人才隊伍。”[10]有的學者則以建設方式為側(cè)重點：“一是強化學習與培訓力度，建設學習型政黨；二是加強后備人才隊伍建設；三是爭取各級黨委政府的有關支持?！盵13]

2.執(zhí)政黨應提高接受監(jiān)督的自覺性，為參政黨提供政治保障與制度支持。有的學者認為：“積極營造民主監(jiān)督的寬松氣氛，讓參政黨‘敢說話’，這就需要執(zhí)政黨要以更加寬廣的胸懷去接受民主監(jiān)督，不僅要為參政黨創(chuàng)造寬松和諧的監(jiān)督環(huán)境，更要虛心接受監(jiān)督的意見和建議；要發(fā)揚尊重民主監(jiān)督的優(yōu)良傳統(tǒng)，讓參政黨敢于提出批評意見，敢于做‘不可行性分析’，提高執(zhí)政黨主動自覺接受民主監(jiān)督的意識。”[10]還可以推廣樹立典型的辦法，積極宣傳參政黨民主監(jiān)督的典型事跡和優(yōu)秀人物的工作精神，為參政黨在發(fā)揮民主監(jiān)督方面創(chuàng)造政治上的寬松氛圍，并且提供一定物質(zhì)上的支撐，使“諍友”的監(jiān)督價值得到體現(xiàn)。

關于推動參政黨監(jiān)督的法制化建設進程，有學者提出：“參政黨監(jiān)督的法制化建設是完善參政黨監(jiān)督機制的重要保障。”[14]在法律建設中，我們可以充分學習和借鑒國外的民主監(jiān)督制度，實現(xiàn)權(quán)力的制約和平衡，使中國的參政黨監(jiān)督制度進一步完善。

3.探索建立相關機制，確保民主監(jiān)督順利進行。有的學者著眼于頂層制度設計，指出在參政黨制度建設內(nèi)部，“一是堅持民主集中制的根本原則，強化上級組織與下級組織的聯(lián)系，調(diào)動每個成員的積極性，把各級組織和廣大成員凝聚成一個整體力量，成為一個更具效能的參政黨組織體系。二是建立健全專委會制度、課題申報招標制度、調(diào)研制度、意見征詢制度、社情民意收集反饋機制、對下級組織和成員的工作考核制度、人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系本黨派組織和成員制度等參政議政體制和機制，建立起參政議政資源網(wǎng)絡，挖掘參政議政的深度，提高參政議政的質(zhì)量，發(fā)揮參政黨整體性優(yōu)勢”[12]。

有的學者則從執(zhí)政黨內(nèi)部的制度建設視角出發(fā)，提出：“建立健全系統(tǒng)而配套的參政黨民主監(jiān)督運行保障機制，建立健全民主監(jiān)督的權(quán)利保障機制，建立健全民主監(jiān)督的組織保障機制，建立健全民主監(jiān)督的信息溝通機制，建立健全民主監(jiān)督的反饋機制，建立健全民主監(jiān)督的考評激勵機制?！盵15]

總的看來，參政黨的監(jiān)督是我國民主監(jiān)督體系的重要組成部分，是我國參政黨的一項重要功能，而且發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能是中國政黨制度的一大特點和優(yōu)勢。參政黨的民主監(jiān)督具有政治性、政黨性、非權(quán)力性、民主性、建設性、平等性、人民性、統(tǒng)一性等等性質(zhì)，這些性質(zhì)不僅決定了參政黨監(jiān)督的特色和獨特定位，也決定了其在現(xiàn)實政治生活中不可避免地會遇到一些問題，這些問題大體上出自監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督體制三個方面，也就是參政黨、執(zhí)政黨和民主監(jiān)督機制在現(xiàn)實中體現(xiàn)出的種種與理論的背離。那么就需要參政黨與執(zhí)政黨同舟共濟、肝膽相照，共同致力于監(jiān)督機制的完善，從而使參政黨監(jiān)督更加科學合理，進而推進我國的民主監(jiān)督體系走向更加完善。

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責任編輯 馬永義