城市治理中小區(qū)業(yè)主自治的異化與對策

何雨

導(dǎo)讀：小區(qū)是最小的社會，自治則是將來基層社會治理的最主要模式。應(yīng)該在國家法律、地方法規(guī)、社會良俗、道德規(guī)范的基礎(chǔ)上，通過不斷的制度完善與制度創(chuàng)新，構(gòu)建起一個小區(qū)業(yè)主自治的多元權(quán)利相互制衡、相互監(jiān)督的生態(tài)圈體系。良性規(guī)范有序的業(yè)主自治，其內(nèi)涵是在居民小區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，通過民主協(xié)商的方式，共同解決小區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，共同創(chuàng)造美好幸福生活。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.005

一、業(yè)主自治：相關(guān)概念的辨析與厘清

良性規(guī)范有序的業(yè)主自治，其內(nèi)涵是在居民小區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，通過民主協(xié)商的方式，共同解決小區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，共同創(chuàng)造美好幸福生活。在這里，我們在自治的主體維度上使用“業(yè)主”而非“居民”概念，在自治的地域空間維度上使用“小區(qū)”而非“社區(qū)”概念。其原因在于：相對于“居民”和“社區(qū)”，“小區(qū)”和“業(yè)主”是一個具有更為明確地域空間與所有者身份的共同體。眾所周知，盡管社區(qū)在英文中的表述為“community”，表達的是一個社會學意義上的人類共同體概念，但是在我國的基層實踐中，與其說社區(qū)是一個自然地理概念，不如說它是一個行政管理區(qū)劃概念。相較于有著較為明確的對應(yīng)英文的“社區(qū)”一詞，“小區(qū)”的英文表達則相對較多，如，neighbourhood、residential complex、court或者garden。隨著單位制的解體，以及城市商品房市場的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了一大批以“某某某”為前綴的花園小區(qū)，如N市的金色家園小區(qū)、世紀花園小區(qū)等。在某種意義上，本文所界定的“小區(qū)”概念，更接近于現(xiàn)代開發(fā)商開發(fā)的各類自成一體的獨立的商品房花園小區(qū)。

無論是從概念的內(nèi)涵還是從概念的外延看，相對于小區(qū)，社區(qū)是一個更為復(fù)雜的概念。在一個社區(qū)內(nèi)部，絕大部分情況，都會存在多個居民小區(qū)。盡管在社區(qū)層面，也都有居民的自治組織——居民委員會，承擔著管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)社區(qū)居民日常事務(wù)的職能，但是這一機構(gòu)，無論是從管轄范圍、承擔職能、人員構(gòu)成、經(jīng)費來源等方面看，都有準政府部門的色彩。事實上，更為重要的是，在基層實踐中，區(qū)分人們城市身份的更多是小區(qū)，而非社區(qū)，如在一個相同的社區(qū)中，就可能有高檔商品房小區(qū)、普通商品房小區(qū)甚至破舊衰敗的城市老舊小區(qū)?？梢哉f，盡管同屬一個社區(qū)，但是對于居住在不同類型小區(qū)的人們來說，他們首要的身份認同是自身所在小區(qū)的身份。正是因為社區(qū)構(gòu)成的復(fù)雜性與多樣性，作為一個社會學共同體意義上的社區(qū)幾乎不存在。相反，由于在社會地位、經(jīng)濟能力、生活方式上的相互接近，居住在同一個小區(qū)的人們，更有可能凝聚為現(xiàn)代都市中的一個生活共同體。在城市自治實踐上，真正承載著居民自治的也恰恰是小區(qū)內(nèi)部的業(yè)主自治。我們之所以花費大量篇幅來對這一對概念進行澄清，就在于無論是在日常的新聞媒體中還是在嚴肅的學術(shù)研究中，“社區(qū)”和“小區(qū)”交叉使用、混淆使用的現(xiàn)象屢見不鮮，常常把小區(qū)層面上的自治描述為社區(qū)層面。這不僅會帶來認知上的混亂，也會導(dǎo)致實踐上的錯位。

作為一個政治學與社會學概念，“自治”總是給人一種無限美好的想象與憧憬。似乎談及“自治”，人們就會自動地成為涉及自身公共事務(wù)的主人，成為自我利益的表達者與捍衛(wèi)者，成為公序良俗的實踐者與推動者。如，陳偉東認為，社區(qū)自治不是社區(qū)自治組織的自治而是居民權(quán)利表達與實現(xiàn)的制度安排和過程。[1]唐亞林和陳先書認為，社區(qū)自治是黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種基層民主形式。[2]費孝通先生認為，社區(qū)建設(shè)的目標中，要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向。[3]顯然，在學者們認知中，自治特別是社區(qū)自治，是一種好的基層社會治理實踐，不僅能夠調(diào)動自治主體的主人翁精神，促進社會和諧，而且能夠培育基層民主的發(fā)展，提升民眾自我管理自我服務(wù)的能力。但是，實踐中的自治愿景真的能像研究者們憧憬的那么美好嗎？能那么良性有序地運轉(zhuǎn)嗎？能自動運行嗎？在此，我們以基層自治的一個微觀實踐——業(yè)主自治為案例，來診斷、解剖當前中國城市基層業(yè)主自治實踐的異化及其應(yīng)對之策。

二、自治亂象：公共事務(wù)之名下的業(yè)委會異化

從定義上看，業(yè)主委員會是由小區(qū)內(nèi)業(yè)主選舉的代表組成，代表業(yè)主向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，行使所在小區(qū)的共同管理權(quán)，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間性組織。根據(jù)相關(guān)文件，業(yè)委會有兩種產(chǎn)生方式：一是由業(yè)主或業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，依照《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》，以及各地的相關(guān)辦法依照程序產(chǎn)生。二是對于較大小區(qū)，業(yè)主先按照樓選舉各自樓委會，然后每個樓委會推選代表，集中而成業(yè)委會。這種方式形成的業(yè)委會，主要負責樓間共有的管理；而樓委會，負責樓內(nèi)共有的管理。從文本的定義與產(chǎn)生的程序規(guī)范來說，業(yè)委會似乎的確是小區(qū)業(yè)主自治、維護業(yè)主共同利益的一個組織。但是，這僅僅是業(yè)委會潛在的發(fā)展方向之一。根據(jù)我們的實際調(diào)研，自2013年起在N市某區(qū)某地塊的居民小區(qū)出現(xiàn)了一股爭相成立業(yè)委會的潮流。從表面上看，居民小區(qū)成立業(yè)委會是一件好事，說明業(yè)主自我管理、自我服務(wù)的意識正在提高。但是，事態(tài)后來的繼續(xù)發(fā)展表明，動人的口號下卻潛藏著最丑陋的動機。之所以突然有人鼓動成立業(yè)委會，并非是為業(yè)主服務(wù)、維護小區(qū)公共事務(wù)與共同利益而籌建業(yè)委會的，而是沖著業(yè)委會主任這個角色及其隱藏在背后的權(quán)利與利益。以某區(qū)某地塊新城小區(qū)三期為例，小區(qū)業(yè)委會成立后首先做的事情就是以各種理由辭退現(xiàn)有的物業(yè)公司。在連續(xù)更換了兩家物業(yè)公司后，引進了一家新的物業(yè)公司。但是這家新物業(yè)公司進來后，該小區(qū)的物業(yè)管理不僅沒改善，還越來越差。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)業(yè)委會主任的姐姐就是新引進的物業(yè)公司的老板，另一位業(yè)委會成員的丈母娘則是物業(yè)公司股東。除了物業(yè)管理混亂引發(fā)的小區(qū)公共服務(wù)水平的大幅下降外，包括電梯廣告收入、停車費、物業(yè)管理費等在內(nèi)的380多萬物業(yè)收益神秘失蹤。在此，該地塊新城小區(qū)三期僅僅是N市某區(qū)業(yè)委會自治亂象的一個典型縮影。大致來說，這些所謂的能人與精英把持、操縱業(yè)委會的主要做法有：

（一）借媒體炒作成立業(yè)委會

成立業(yè)委會的小區(qū)都有一個類似的現(xiàn)象，一旦要成立業(yè)委會，該小區(qū)的投訴就會急劇增長，矛盾通常比較尖銳，甚至不可調(diào)和。有些矛盾一經(jīng)媒體報道，便成為熱點問題。甚至還有人專門在網(wǎng)絡(luò)上對現(xiàn)有的小區(qū)物業(yè)進行污名化。調(diào)查顯示，這是想當業(yè)委會主任的人組織的一支專門隊伍在全程操縱，他們鼓動與物業(yè)有嫌隙的業(yè)主出面制造矛盾，或借小區(qū)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)，借機向物業(yè)、社區(qū)、街道以及政府發(fā)難，以此贏得不明真相的業(yè)主的支持和信任，以及相關(guān)政府部門的重視。

（二）建立專門組織進行施壓

制造業(yè)主與物業(yè)的矛盾是成立業(yè)委會的第一步。除此之外，為實現(xiàn)目標，他們建立分工明確的專門組織向政府施壓。通過業(yè)主QQ群，由牽頭人挑選一些“志同道合”的人，成立籌備隊伍，然后制定成立方案、步驟。這類業(yè)主QQ群，名義上歡迎大家加入，但在群里持不同意見或者有正義感的業(yè)主很難立足，甚至直接被踢出群。通常來說，給政府施壓的主要做法就是制造事端，堵路、拉橫幅，到市、區(qū)、街政府上訪，形成社會影響。近兩年，某區(qū)多個小區(qū)為了成立業(yè)委會，組織業(yè)主進行了多達10余起的集體上訪事件。

（三）在選舉過程中營私舞弊

業(yè)委會選舉必須召開業(yè)主大會。但是，根據(jù)N市物業(yè)管理辦公室的統(tǒng)計，在全市4000個小區(qū)中，真正按照規(guī)范程序，先召開業(yè)主大會，在業(yè)主大會上選舉出業(yè)委會的只占20%；具有較完備的議事規(guī)則，可以定期召開業(yè)主大會，高效率表決共同管理事項的小區(qū)則不到1%。從某區(qū)業(yè)委會的選舉過程來看，雖然組織了投票工作，但是業(yè)委會的骨干分子，多數(shù)是挨家挨戶串門拉票，業(yè)主不在家或者不愿投票的，就自己劃票投票，在投票上弄虛作假。

（四）不擇手段趁機斂財

在成立業(yè)委會的小區(qū)，物業(yè)公司基本上都會遇到業(yè)委會領(lǐng)導(dǎo)要報銷票據(jù)的現(xiàn)象，這也讓物業(yè)企業(yè)頭疼不已。據(jù)了解，一些當選的業(yè)委會成員，特別是業(yè)委會主任，往往會借業(yè)委會的名義，經(jīng)常給物業(yè)公司施壓。方法有：一是要挾更換物業(yè)，向物業(yè)公司要好處。如果物業(yè)公司不給，就威脅要辭退，直言讓那些愿意給好處的物業(yè)公司進駐。二是在統(tǒng)計業(yè)主車輛數(shù)量上做手腳，貪污停車費（每個小區(qū)停車費都是業(yè)委會緊盯的目標，因為停車費數(shù)目較大，容易入手，也是牟利的主要來源）。三是在動用公共維修基金中收受回扣，在公共維修基金使用中有目的性地選擇服務(wù)企業(yè)。四是利用業(yè)委會的名義不交物業(yè)費、停車費以及公攤費用，牟取個人私利。五是與物業(yè)公司分成公共資產(chǎn)廣告、租賃等費用，中飽私囊。六是與銀行交易，易地轉(zhuǎn)存公共維修基金。在N市以及其他省市，已經(jīng)發(fā)生了多起業(yè)委會違法侵占和貪污小區(qū)公共資金的案例，嚴重損害了小區(qū)業(yè)主的公共利益與小區(qū)正常的物業(yè)管理。

（五）干預(yù)物業(yè)公司經(jīng)營管理

本來小區(qū)管理是物業(yè)公司的事，物業(yè)公司管理得好，業(yè)主就聘請他，不好就辭退他。但是，據(jù)成立業(yè)委會的小區(qū)物業(yè)介紹，現(xiàn)在他們的工作越來越難做。業(yè)委會的職能本應(yīng)該督促物業(yè)公司落實物業(yè)協(xié)議條款，協(xié)助物業(yè)更好地服務(wù)業(yè)主和小區(qū)，維護小區(qū)和業(yè)主的權(quán)益，并對物業(yè)公司經(jīng)營管理中出現(xiàn)的不作為或者亂作為，提出整改意見督促物業(yè)公司履行職責。然而現(xiàn)在，業(yè)委會成員卻利用手中的權(quán)力，直接插手和干擾物業(yè)公司經(jīng)營管理。如，業(yè)委會小團體私下里研究出來了方案，就強迫物業(yè)公司接受。由于業(yè)委會權(quán)力太大，為了生存，物業(yè)公司不敢得罪業(yè)委會的人，只能勉強答應(yīng)，并且被迫要么賄賂、要么分贓、要么聯(lián)合起來坑害業(yè)主，這無形當中增加了物業(yè)管理的成本。

（六）以選舉自治為名妨礙工作

不少小區(qū)業(yè)委會在運行期間，或多或少存在違法違規(guī)現(xiàn)象。隨意決定物業(yè)公司的去留，制造小區(qū)環(huán)境亂象；隨意支配公共收益，導(dǎo)致業(yè)主權(quán)益受損；隨意決策，制造業(yè)主之間矛盾迭起，業(yè)委會成員權(quán)力無限放大。如果政府職能部門發(fā)現(xiàn)業(yè)委會亂作為，進行教育引導(dǎo)時，業(yè)委會往往搬出自己是業(yè)主選舉的、政府無權(quán)干預(yù)等理由。即使進行干預(yù)，阻力也會相當大。由于缺乏對業(yè)委會工作的直接抓手，小區(qū)物業(yè)矛盾和居民投訴自然又給廣大市民造成政府不作為的不良印象。

三、走出困境：健全業(yè)主自治的制度保障體系

小區(qū)是最小的社會，自治則是將來基層社會治理的最主要模式。應(yīng)該在國家法律、地方法規(guī)、社會良俗、道德規(guī)范的基礎(chǔ)上，通過不斷的制度完善與制度創(chuàng)新，構(gòu)建起一個小區(qū)業(yè)主自治的多元權(quán)利相互制衡、相互監(jiān)督的生態(tài)圈體系，包括政府業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加強對小區(qū)業(yè)委會和物業(yè)公司的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識和法律意識，依法行使各自的權(quán)利，對違法違規(guī)現(xiàn)象要及時制止；業(yè)委會成員應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，認真履行職責，端正心態(tài)，規(guī)范行為，要對得起廣大業(yè)主賦予的權(quán)利；物業(yè)公司要加強管理，提高服務(wù)水平，切實服務(wù)廣大業(yè)主，贏得廣大業(yè)主的信任和支持；小區(qū)業(yè)主也要珍惜自己手中的投票權(quán)，對競選業(yè)委會的成員的人品、道德素養(yǎng)、動機等要素要認真審核，切莫隨大流。只有各個相關(guān)自治主體，都能積極參與小區(qū)管理中去，才能不給動機不純的人創(chuàng)造損害自己利益的空間，確保小區(qū)業(yè)主自治的良性、規(guī)范、有序。具體來說，主要有：

（一）加快完善物業(yè)管理條例，制定相關(guān)細則，明確各方職責

除了國家層面應(yīng)完善、健全小區(qū)/社區(qū)自治的頂層設(shè)計外，對地方政府來說，就是要及時修正、完善適用于地方的物業(yè)管理條例。以N市來說，其制定的物業(yè)管理條例條款太粗。雖然也明確了監(jiān)督管理部門，但權(quán)限在市一級，區(qū)、街道對物業(yè)沒有監(jiān)管權(quán)，只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致小區(qū)在選聘物業(yè)公司時，政府部門不能嚴格把關(guān)資質(zhì)，難以提升小區(qū)管理的質(zhì)量，更不能服務(wù)好群眾，導(dǎo)致12345投訴大量增加。物業(yè)只管收費，把矛盾推向社會和政府，在化解這些矛盾時，街道、社區(qū)卻無從下手，直接影響市民歸屬感。物業(yè)公司在經(jīng)營不下去的時候，卷鋪蓋走人，把一個爛攤子摔給了當?shù)卣蜕鐓^(qū)，如果要再次贏得業(yè)主的信賴，政府需要花很大的人力、物力、財力。為此，應(yīng)考慮在新版物業(yè)管理條例中明確理順政府、社區(qū)與物業(yè)公司的關(guān)系。明確物業(yè)公司需要在區(qū)、街道物業(yè)辦公室備案登記，由物業(yè)辦對物業(yè)公司進行把關(guān)篩選，并根據(jù)物業(yè)公司資質(zhì)形成資源庫。政府部門不直接選聘物業(yè)公司，而是把權(quán)力下放到社區(qū)，由社區(qū)根據(jù)小區(qū)規(guī)模的需要，選聘適合小區(qū)管理的物業(yè)公司，并由社區(qū)與其簽訂物業(yè)勞務(wù)合同、協(xié)議，在居民自治的大原則下統(tǒng)一管理，完善和補充居民社區(qū)自治組織，進行自我管理。

（二）設(shè)置業(yè)委會成員的必要條件，并將其納入到社區(qū)自治管理中

業(yè)委會成立是有必要的，但業(yè)委會的成立不能脫離中國特色，特別是市民的素質(zhì)還遠沒有那么高。如果不加以約束和引導(dǎo)，業(yè)委會很快就會成為危害社會穩(wěn)定的極端組織；如果任其發(fā)展，將對一個地區(qū)社會穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn)，也給法治社會建設(shè)帶來負面影響。從現(xiàn)狀看，大多數(shù)業(yè)委會成員是平均年齡在30歲左右的年輕人，既沒有社會閱歷，也沒有社會管理經(jīng)驗。他們有的是無業(yè)人員，有的是在職人員，有的人員身份不明。在管理小區(qū)方面極不負責任，有問題就推，有好處就攬。目前關(guān)于業(yè)委會選舉方面的法律法規(guī)不多，只有物業(yè)管理條例等少數(shù)法規(guī)政策涉及。從邏輯上講，市民屬于社區(qū)自治范圍，業(yè)委會選舉也應(yīng)依據(jù)村（居）民自治的相關(guān)法律和選舉法執(zhí)行，但是在實際的操作中卻沒有。這也給業(yè)主自治帶來障礙，影響社區(qū)建設(shè)，業(yè)委會也失去了監(jiān)管，給社會制造了新的矛盾。因此，應(yīng)對業(yè)委會成員構(gòu)成進行適當性安排，包括業(yè)委會主任應(yīng)由小區(qū)內(nèi)的離退休的黨員干部或其他正派的社會人士擔任，或者由社區(qū)委派在職人員擔任，保證業(yè)委會的組織性、合法性，維護業(yè)主權(quán)益的公平、公正。成員可以由不同年齡段的人員組成，選聘一些有社會責任感、熱衷于社會管理的志愿者參加，營造一個良性的自治組織。

（三）建立小區(qū)重大事項報備制度

新小區(qū)交付五年后，開發(fā)商的質(zhì)保期就結(jié)束了，小區(qū)內(nèi)的各項設(shè)施和設(shè)備就由物業(yè)來維護，動用維修基金就需業(yè)委會和業(yè)主同意，辦理難度大，時間長，影響居民的生活，容易引起業(yè)主的投訴和抱怨。另一方面，業(yè)委會成員在招標過程中容易弄虛作假，收受回扣，給工程質(zhì)量帶來安全隱患，嚴重地給業(yè)主造成人身和財產(chǎn)損失，容易造成社會矛盾。為此，可以考慮在小區(qū)重大事項上，報送街道主管部門審核，再由街道一級的工程招投標部門進行統(tǒng)一運作，并對工程項目實行全程監(jiān)管，杜絕違規(guī)、違法現(xiàn)象。

（四）建立小區(qū)監(jiān)督委員會

小區(qū)監(jiān)督委員會在社區(qū)組織召集下，由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，負責監(jiān)督業(yè)委會和物業(yè)的違法違規(guī)行為，協(xié)助社區(qū)做好居民服務(wù)工作，維護居民權(quán)益。小區(qū)監(jiān)督委員會由所在社區(qū)發(fā)起成立，隸屬居委會管理，賦予小區(qū)監(jiān)督委員相應(yīng)的權(quán)限，有啟動罷免業(yè)委會的權(quán)力。

（五）對違法集防、群防事件的組織策劃者，要嚴厲打擊

少數(shù)人為達到個人目的，組織、煽動、策劃群體性事件，給各級政府施壓，嚴重擾亂社會治安，應(yīng)由公安部門進行教育引導(dǎo)依法行事；對屢教不改的人員應(yīng)依法進行打擊，堅決制止不良社會風氣。為此，公安網(wǎng)管部門應(yīng)加強對小區(qū)業(yè)委會或者業(yè)主QQ群的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)組織、煽動、策劃群體性事件的人員，要及時傳喚教育，通報其所在單位；對嚴重擾亂社會秩序的人員要依法打擊，營造法制的生活空間。

（六）培養(yǎng)業(yè)主的自治意識，提高業(yè)主參與小區(qū)自治的意愿

托克維爾在論美國的民主中指出：“他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負和未來都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們在力所能及的范圍內(nèi)，試著去管理社會。”[4]這種自治意識是公眾參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)，也是業(yè)主參與小區(qū)公共事務(wù)的基礎(chǔ)。缺乏自治意識，業(yè)主自然對小區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，更不會參與社區(qū)管理。培養(yǎng)業(yè)主自治意識，是提高業(yè)主參與意愿、克服搭便車行為的重要舉措。因此，要培養(yǎng)小區(qū)業(yè)主的權(quán)利意識和公民精神。只有業(yè)主具備一定的權(quán)利意識和公民精神，他們才會熱心參加小區(qū)公共事務(wù)，支持業(yè)委會活動，積極維護自身權(quán)益。同時，加強業(yè)主之間的交流與溝通，提升業(yè)主對小區(qū)的歸屬感。

參考文獻：

[1]陳偉東.中國城市社區(qū)自治：一條中國化道路——演變歷程、軌跡、問題及對策[J].北京行政學院學報，2004（1）.

[2]唐亞林，陳先書.社區(qū)自治：城市社會基層民主的復(fù)歸與張揚[J].學術(shù)界，2003（6）.

[3]費孝通.居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標[J].江海學刊，2002（3）.

[4]托克維爾.論美國的民主（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，1991.76.

責任編輯：張 煒