傳統(tǒng)文化視角下的“執(zhí)法困境”問題

宋麗麗

導(dǎo)讀：法治社會不應(yīng)當(dāng)僅僅依靠“硬法”來治理，還應(yīng)當(dāng)借鑒傳統(tǒng)文化中“以和為貴”的思想，充分發(fā)揮“軟法”在社會治理中的作用，加強(qiáng)公民在社會治理中的參與性，運(yùn)用協(xié)商性的文明執(zhí)法方式來解決爭議。本文以揚(yáng)州市江都區(qū)城管局的調(diào)研結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合我國的傳統(tǒng)文化思想，以期找到走出執(zhí)法困境的可能性方案。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)以及城市化進(jìn)程的加快，流動(dòng)小商販占道經(jīng)營的問題成為城市管理亟待解決的難題。小商販與城市管理者之間不斷上演“貓鼠游戲”。由于商販之間的“熟人世界”，在行政執(zhí)法主體實(shí)施執(zhí)法行為時(shí)，往往導(dǎo)致群體性暴力事件的發(fā)生。“中國社會是深受儒家文化影響的社會，這種社會除了國家法構(gòu)造的基本法律框架外，內(nèi)部極難避免存在于血緣、學(xué)緣、地緣、人緣等人際關(guān)系紐帶中的人情、面子、關(guān)系與回報(bào)等這些柔性規(guī)范的影響?！盵1]中國是禮儀之邦，推崇“和為貴”的思想。如何結(jié)合我國的儒家傳統(tǒng)文化形成的柔性規(guī)范，創(chuàng)新執(zhí)法方式，是城市管理者解決該難題的新思路。

一、“執(zhí)法困境”問題的提出

“行政執(zhí)法困境”可以被表述為這樣一種兩難狀態(tài)：政府（國家）通過法律規(guī)則宣示了某一立場，但這些法律規(guī)則因?yàn)閳?zhí)法者或利益相關(guān)的個(gè)體（或者二者相結(jié)合）的相應(yīng)行動(dòng)策略而受到實(shí)際上的漠視、規(guī)避，甚至拒斥，進(jìn)而導(dǎo)致一種“進(jìn)退兩難”處境——要么因?yàn)檎龊头梢?guī)則受到公然挑戰(zhàn)而導(dǎo)致政府和法律權(quán)威性資源流失，要么因?yàn)檎畡?dòng)用各種執(zhí)法途徑和資源執(zhí)行法律而使執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)和社會成本變得難以承受。簡言之，對于某個(gè)宣示政府立場的法律表達(dá)，在執(zhí)法實(shí)踐中，政府卻面臨著行動(dòng)策略上“欲進(jìn)無力，欲罷不能”的困境。[2]在商販問題上該困境具體表現(xiàn)為城管與商販的博弈困境。政府想通過取締亂擺攤的方式來達(dá)到整治環(huán)境的問題，但是此過程還涉及小商販的生存權(quán)問題，因此政府單純通過取締方式來治理商販的思路并不能收到理想效果，反而可能會反彈。城管執(zhí)法時(shí)商販要么“落荒而逃”，要么“暴力抗法”，這樣使城管執(zhí)法陷入了一個(gè)悖論怪圈，增加了社會成本和公共治理的成本。造成執(zhí)法困境的原因一般有以下幾個(gè)方面：

（一）法律依據(jù)問題

雖然《行政處罰法》第16條和國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國行政處罰法的通知》為城管執(zhí)法局的成立提供了依據(jù)，但由于沒有一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范，各地區(qū)的城管執(zhí)法部門都是根據(jù)自己的情況自行規(guī)定，導(dǎo)致整個(gè)城管執(zhí)法體系極不健全。目前，我國城管綜合執(zhí)法仍處于改革探索階段，只能“借法執(zhí)法”，城管執(zhí)法常常陷入尷尬境地。

（二）執(zhí)法隊(duì)伍問題

執(zhí)法隊(duì)伍參差不齊，人員不足，缺乏法治觀念及處理應(yīng)急事務(wù)的能力。由于城管隊(duì)員長期在固定區(qū)域內(nèi)執(zhí)法，與違章當(dāng)事人相互熟悉，極易滋生腐敗現(xiàn)象，而且，還缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。北京大學(xué)姜明安教授認(rèn)為：“執(zhí)法者不僅應(yīng)崇法，還應(yīng)尚禮。要保障執(zhí)法者和執(zhí)法隊(duì)伍的崇法尚禮，除了在進(jìn)人上嚴(yán)格把關(guān)，不讓素質(zhì)低下的人進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍外，最重要的途徑就是建立和完善法律對執(zhí)法者和執(zhí)法隊(duì)伍的調(diào)控機(jī)制?！盵3]

（三）執(zhí)法方式問題

城管人員的不文明執(zhí)法是使執(zhí)法人員陷入“執(zhí)法困境”的導(dǎo)火索。城管執(zhí)法是與老百姓直接接觸的行政活動(dòng)，執(zhí)法方式對于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果而言非常重要。但是大多數(shù)的城管人員選擇強(qiáng)制性執(zhí)法方式，這樣極易引發(fā)“暴力抗法”事件的發(fā)生。

以上幾點(diǎn)是從法律及執(zhí)法層面對“執(zhí)法困境”的原因進(jìn)行分析。在多元文化的接觸中，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)清自身文化，具有文化自覺，從文化的角度去剖析社會中出現(xiàn)的各種矛盾、沖突。正如費(fèi)孝通所言：“在日新月異的今天，我們應(yīng)當(dāng)具有文化自覺意識。文化自覺指生活在一定文化中的人對其文化有‘自知之明，明白它的來歷、形成過程、所具的特色和它發(fā)展的取向……文化自覺是一個(gè)艱巨的過程，首先要認(rèn)識自己的文化，理解所接觸到的多種文化，才有條件……確立自己的位置?！盵4]因此，對于“執(zhí)法困境”現(xiàn)象的發(fā)生，我們還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的傳統(tǒng)文化，對其進(jìn)行剖析，進(jìn)而尋求更好的解決途徑。

二、造成“執(zhí)法困境”的傳統(tǒng)文化因素

梁漱溟認(rèn)為：“文化，就是吾人生活所依靠之一切……文化是極其實(shí)在的東西。文化之本意，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、政治，乃至一切無所不包?！盵5]這是廣義的文化。文化的概念，其界定往往是相對于某種物來完成的，可能會把它說成是地方性的一種生活方式，但是又不同于物質(zhì)文明本身。[6]文化本身就具有一定的地域性，中國的傳統(tǒng)文化可以說影響了社會生活的方方面面，“執(zhí)法困境”現(xiàn)象的發(fā)生與其具有一定的關(guān)聯(lián)性。

（一）執(zhí)法人員的“官本位”的思想

傳統(tǒng)中國是一個(gè)君權(quán)至上的國家。政府在整個(gè)國家的治理過程中，一直居于主導(dǎo)地位。政府官員把民眾當(dāng)做治理或管理的對象。官員們“官本位”意識濃厚。在這樣的傳統(tǒng)文化架構(gòu)中，體現(xiàn)等級的“尊卑”與體現(xiàn)秩序的“禮俗”成為維系社會穩(wěn)定的因素，一切優(yōu)先考慮的是是否有利于統(tǒng)治者統(tǒng)治社會。[7]執(zhí)法人員在“官本位”思想指引下，將自己擺在高高在上的位置，對執(zhí)法相對人往往使用簡單粗暴的執(zhí)法方式。而這種專斷的執(zhí)法方式，民眾只能被動(dòng)服從，缺乏正當(dāng)利益的表達(dá)渠道。在這種行政文化的影響下，極易引發(fā)與法對抗的沖突性事件。

（二）公民樸素的平等觀

在中國的語境中，正義觀念并不像一般西方思想家對正義的理性界定，而恰恰是一種以情為基礎(chǔ)的倫理本位的正義觀。[8]中國人的生活實(shí)踐，多是以社會關(guān)系所約定俗成的倫理原則來界定事物的“正義”與否。例如在城管執(zhí)法過程中，商販之間往往互相攀比。若對其中一名商販采取執(zhí)法措施時(shí)，他會說：“其他人走，我就走。”這種心理，往往造成城管執(zhí)法困難，很難達(dá)到執(zhí)法目的。

（三）熟人社會的互助行為

人是社會團(tuán)結(jié)的動(dòng)物。亞里士多德稱“城邦出于自然的演化，而人類自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物。凡人由于本性或由于偶然性不歸屬于城邦的，他如果不是一個(gè)鄙夫，那就是一位超人”。[9]雖然，隨著中國城市地區(qū)的現(xiàn)代化，陌生人的關(guān)系增加了，似乎城邦性沒有那么明顯，但由于單位制，絕大多數(shù)普通人的生活世界總是相對穩(wěn)定并追求穩(wěn)定，以及由于大量農(nóng)民進(jìn)入城市，熟人社會的行為習(xí)性在城市地區(qū)也并不罕見，即使是商貿(mào)交往上也無法避免。[10]商販經(jīng)營具有一個(gè)特點(diǎn)，即按照地域分布，一般來自同一個(gè)省、市、縣甚至村的農(nóng)民會聚集在一個(gè)地方擺攤，那么，整個(gè)市場或路邊攤位在商販之間就形成了熟人社會，這給城管執(zhí)法帶來諸多不便。例如，若一人看見城管，所有的商販都會不約而同地“逃脫”。這樣極易形成運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，增加了執(zhí)法成本。而且，若城管與其中一位商販因執(zhí)法發(fā)生沖突，由于各商販之間關(guān)系密切，極易引發(fā)群體性暴力事件，影響社會和諧。

三、走出“執(zhí)法困境”的路徑選擇

在《鄉(xiāng)土中國》中，費(fèi)孝通指出：“法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設(shè)立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應(yīng)用這些設(shè)備。更進(jìn)一步，在社會結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革。如果在這些方面不加以改革，單把法律和法庭推行下鄉(xiāng)，結(jié)果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端卻早已先發(fā)生了?！盵11]所以，在走出執(zhí)法困境的路徑方面，我們不僅應(yīng)當(dāng)通過教育提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合傳統(tǒng)文化來尋找適合我國國情的解決途徑。

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，變管理為服務(wù)

行政執(zhí)法是將公權(quán)力介入私人領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府管理職能的關(guān)鍵。因此，執(zhí)法部門在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，執(zhí)法方式的選擇直接影響執(zhí)法效率及社會效應(yīng)。首先，應(yīng)當(dāng)提高城市管理執(zhí)法人員的素質(zhì)教育。消除其“官本位”思想，樹立其為人民服務(wù)的理念。其次，關(guān)注商販的生存權(quán)。小商販為了生存得更好來到城市，他們也是城市的主人。在城市管理者關(guān)注城市的市容市貌及交通秩序的同時(shí)，也不能忽視商販的生存權(quán)。最后，建立公共商業(yè)區(qū)域，分區(qū)域管理。弱勢群體的利益應(yīng)當(dāng)是城市管理者優(yōu)先考慮的因素，以疏導(dǎo)代替強(qiáng)堵，在保障商販生存權(quán)的同時(shí)也要保障其他公民的基本生活不受影響，將服務(wù)型政府的管理理念落到實(shí)處。

（二）改進(jìn)執(zhí)法方式，推進(jìn)協(xié)商性文明執(zhí)法

“協(xié)商式行政”的核心理念是：在行政過程中，行政主體和與行政活動(dòng)具有各種利益關(guān)系的其他主體之間，可以通過信息交流、理性協(xié)商的方式，來理解彼此的關(guān)注和立場，并在這種相互傾聽和交流的基礎(chǔ)上，調(diào)整各自的訴求，以尋求共識和合意。[12]如果給予當(dāng)事人充分的協(xié)商機(jī)會，不僅能夠減少執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，而且符合我國的“和為貴”的文化背景，能夠更好地緩解社會矛盾。

首先，政府要推進(jìn)信息公開制度，避免執(zhí)法隱患。尤其是規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃的信息及時(shí)公布，并征求社會群體的意見，各方在協(xié)商的基礎(chǔ)上確定規(guī)劃方案，既要滿足普通群眾的社會文化生活，也要考慮商販的生存權(quán)問題。

其次，政府要進(jìn)行民意調(diào)查，減少執(zhí)法阻力。民意調(diào)查的過程也就是參與式民主的實(shí)施過程。執(zhí)法人員在計(jì)劃取締或者疏通某一商圈的流動(dòng)攤販時(shí)，應(yīng)當(dāng)先征求廣大群眾及攤販的意見，制定合理可行的實(shí)施方案。例如揚(yáng)州市政府在計(jì)劃整治文昌商圈的流動(dòng)攤販問題前，通過《市民論壇》節(jié)目，廣泛征求市民及商販的意見，權(quán)衡各方利益，尋求最佳的解決方案。

最后，政府和商販可以通過簽訂協(xié)議的方式，保障執(zhí)法效率。在多方調(diào)查及雙方合意的基礎(chǔ)上，制定流動(dòng)商販治理的合理方案并簽訂協(xié)議，這樣既淡化了行政權(quán)力色彩，又保障了相對人的主體地位。剛?cè)嵯酀?jì)地強(qiáng)化相對人的守法意識，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境，達(dá)到執(zhí)法目的。

法治社會的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)注重行政主體與行政相對人之間的溝通與協(xié)商?？鬃釉唬汉蜑橘F，訟則兇。儒家思想講求和諧，注重人與人、人與自然的和諧，以人道大同為社會目標(biāo)。儒家文化是我國傳統(tǒng)文化的主流，是我國法治現(xiàn)代化的重要本土資源，更是協(xié)商性爭議解決方式的文化來源。從本土資源中產(chǎn)生法律制度，符合人們長期以來的習(xí)俗與理念，容易得到人們的認(rèn)可，社會阻力自然比較小。協(xié)商性文明執(zhí)法方式不僅符合我國的傳統(tǒng)文化，而且能夠與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，緩解社會矛盾。十八屆三中全會明確提出：做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過協(xié)商改進(jìn)執(zhí)法方式是使執(zhí)法人員走出“執(zhí)法困境”的最關(guān)鍵的路徑。

（三）提高公眾自我管理意識，培養(yǎng)攤販組織

社會組織的社會管理優(yōu)于國家機(jī)關(guān)。社會管理的原初主體是由社會成員自發(fā)形成的社會組織。從人的群居屬性來說，人脫離社會便不能生存，社會是人得以生存和發(fā)展的最初和最后的依賴。因此，每一個(gè)自然人都有管理社會的義務(wù)及權(quán)利。阿爾蒙德認(rèn)為政治文化背景、教育程度和地緣關(guān)系影響著公民參與的意愿。流動(dòng)攤販內(nèi)部本身就存在著一個(gè)“隱性團(tuán)體”：他們可能來自同一個(gè)地方，有“老鄉(xiāng)”這一紐帶聯(lián)系著，這為攤販組織的成立提供了可能。[13]流動(dòng)攤販組織的成立，一方面有助于實(shí)現(xiàn)攤販的自我管理、自我服務(wù)，節(jié)約社會成本。另一方面，有助于緩解城管與商販之間的矛盾沖突，構(gòu)建和諧社會。當(dāng)然，商販的文化水平有限，城市管理者應(yīng)督促幫助商販學(xué)習(xí)法律法規(guī)，使流動(dòng)攤販既能守法經(jīng)營，又能在經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)自我管理。當(dāng)然，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律、法規(guī)保障攤販組織的合法地位。只有保證攤販組織本身合法，才有權(quán)力進(jìn)行社會管理，這也是構(gòu)建法治社會的內(nèi)在要求。

四、江都城管走出“執(zhí)法困境”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

流動(dòng)商販的管理問題是各地城管執(zhí)法部門均會遇到的難題，執(zhí)法過程中都會陷入“執(zhí)法困境”的怪圈。但是，筆者通過對江都區(qū)城管局的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其通過準(zhǔn)確的理念定位、科學(xué)的工作方法和有效的管理手段，因地制宜，逐漸走出了“執(zhí)法困境”的怪圈。通過與城管局的領(lǐng)導(dǎo)交流及實(shí)地調(diào)查，總結(jié)出江都區(qū)城管局的幾點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，堅(jiān)持以“禮”服人

城市管理對象往往是處于社會最低層的弱勢群體，江都城管局領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)人性化管理是城市管理的必由之路。在實(shí)際執(zhí)法過程中，江都區(qū)城管人員用親情的方法解決城管工作的焦點(diǎn)問題。他們堅(jiān)持“敬禮在先、稱呼在先、請字在先”的三先原則，以“禮”服人，不僅能夠消除執(zhí)法人員“官本位”的執(zhí)法思想，也能夠使相對人感到親切，管理的矛盾糾紛自然會少。通過該方法，江都區(qū)城管局先后解決了太陽城農(nóng)貿(mào)市場、惠民路口等長期占道經(jīng)營的問題。由此可見，在法治中國的建設(shè)過程中，中國傳統(tǒng)文化中的“禮治”應(yīng)當(dāng)能起到輔助的作用。

（二）科學(xué)管理，巧妙運(yùn)用“交朋友”工作法

在處理長期沿街門外出攤、重要路段占道經(jīng)營的難點(diǎn)問題時(shí)，江都區(qū)城管局采取“交朋友”工作法，也就是把管理對象當(dāng)作朋友，讓節(jié)點(diǎn)的業(yè)主和疏導(dǎo)區(qū)經(jīng)營戶參與到城管工作中。江都區(qū)城管工作人員對城區(qū)所有占道經(jīng)營的節(jié)點(diǎn)和門外出攤的難點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)造冊，并將任務(wù)分解到中隊(duì)，責(zé)任到人。通過與業(yè)主交談，變成朋友，互相熟悉，逐步規(guī)范業(yè)主行為。對于難以溝通的商販，城管隊(duì)員通過與其親屬交談，達(dá)到執(zhí)法目的。

（三）廣泛發(fā)動(dòng)群眾，做好防控工作

因考慮到節(jié)假日期間商販占道經(jīng)營，造成道路擁堵，帶來諸多隱患，江都區(qū)決定取締節(jié)假日馬路市場。為確保當(dāng)?shù)厣虘舨徽嫉澜?jīng)營，江都區(qū)城管局提前一個(gè)月向各商場、門市每家每戶發(fā)出一封公開信、告知書，簽訂一份責(zé)任狀，并聯(lián)合社區(qū)反復(fù)與業(yè)主協(xié)商，防止業(yè)主大量進(jìn)貨造成其經(jīng)濟(jì)損失。針對外地流動(dòng)商販，城管局工作人員發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾在城區(qū)主干道設(shè)卡堵截，每人發(fā)一封公開信、告知書，說明理由，對于其往返造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。通過商販之間的熟人關(guān)系，互相告知，擴(kuò)大宣傳力度。人民群眾是社會的主體，是良好的城市管理秩序的最終受益者，理應(yīng)參與到社會管理當(dāng)中，發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性是做好城市管理的一大課題。

在治理流動(dòng)攤點(diǎn)的過程中，江都區(qū)城管局更是采取告知式、說理式、協(xié)商式、反簽字式等多種創(chuàng)新方式。對于攤點(diǎn)取締后攤販的生活問題，江都區(qū)城管局通過與當(dāng)?shù)氐娘埖陞f(xié)商采購菜農(nóng)蔬菜、給一些攤主介紹工作等方式，從根本上解決商販的生存問題?？梢钥闯?，江都區(qū)城管局在執(zhí)法過程中，不僅僅依靠法律的強(qiáng)制性規(guī)定解決執(zhí)法難題，還結(jié)合我國傳統(tǒng)的文化心理，創(chuàng)新執(zhí)法方式。

五、結(jié)語

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、社會日益開放，法治不斷健全，但是人們?nèi)阅軓母鞣N矛盾中感覺到社會的“混亂”?！皥?zhí)法困境”的問題，不能僅僅依靠健全我國的法律來解決，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的傳統(tǒng)文化，尊重傳統(tǒng)的“和為貴”思想，以“禮”服人，采取文明的方式解決糾紛。在此過程中，還應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建社會組織的方式倡導(dǎo)群眾參與社會治理，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁作用。由于人是社會性的動(dòng)物，所以研究法治、保障社會管理，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本土文化，充分考慮本土資源，推進(jìn)法治中國的進(jìn)程。

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責(zé)任編輯：王 縉