轉(zhuǎn)型背景下東莞市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略探索

劉慧怡+郝云慶

摘 要：立足公共配套總量供給不足、品質(zhì)普遍欠佳、空間發(fā)展失衡三大基本矛盾，緊緊圍繞城市升級推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本觀點，強(qiáng)調(diào)城市配套要突出“以人為本”，并從配套人口、統(tǒng)籌整合、空間配置和建設(shè)實施4方面提出公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的方向和策略。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)設(shè)施；轉(zhuǎn)型發(fā)展；以人為本；城市規(guī)劃

中圖分類號：TU984.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.15.019

文章編號：2095-6835（2015）15-0019-02

改革開放30多年來，東莞憑借優(yōu)越的地緣優(yōu)勢和“敢為天下先”的拼搏精神，抓住改革開放的第一波浪潮，引進(jìn)“三來一補(bǔ)”發(fā)展加工制造業(yè)，從一個昔日默默無聞的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)變成一個具有國際性影響的制造業(yè)基地，造就了聞名全國的“東莞模式”。工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，到2014年，全市常住人口超過800萬人，城鎮(zhèn)化率超過88%. 然而，高速增長的背后伴隨的是資源消耗和環(huán)境惡化，粗放型模式已經(jīng)陷入了難以為繼的困境，整個城市面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。

正逢其時，在住建部的支持下，東莞開啟了新一輪的城市總體規(guī)劃修編，并成為了總規(guī)編制和審批改革的試點城市?？傄?guī)提出由制造城市向宜居城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標(biāo)，利用城市空間轉(zhuǎn)型為社會經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的支撐。未來城市競爭是人才的競爭，宜居的生活環(huán)境是核心競爭力。其中，優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給對于改善生活質(zhì)量、提升城市生活品質(zhì)有關(guān)鍵的作用。在這一背景下，本文基于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育和社會福利等5大類公益性設(shè)施，對總規(guī)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的方向和策略提出了初步的想法。

1 問題和矛盾

1.1 實施機(jī)制缺乏，用地設(shè)施總量供給不足

在市場主導(dǎo)發(fā)展的大環(huán)境下，快速增長的工業(yè)用地占據(jù)大量的城市增量空間，但是，公共配套用地保障、剛性約束、鼓勵政策等機(jī)制并沒有及時建立，造成了設(shè)施難落地、難實施的兩難局面。2014年用地數(shù)據(jù)顯示，東莞市文化、教育科研、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利5項設(shè)施共計用地3 797 hm2，僅占建設(shè)用地的3.24%，人均用地只有5.4 m2，達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)要求。

實際上，外來人口的快速增長所帶來的供需矛盾已經(jīng)較為明顯了。以基礎(chǔ)教育為例，呈現(xiàn)出了整體學(xué)位供給不足的情況。其中，幼兒園、小學(xué)學(xué)位已飽和，但是，入學(xué)需求卻在逐年遞增，民辦學(xué)校超規(guī)模招生現(xiàn)象比較普遍；中學(xué)方面受到了現(xiàn)行教育政策生源的限制，外來人口難以就地升讀初、高中。另外，醫(yī)療整體供給偏低，據(jù)2012年統(tǒng)計，全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)千人床位數(shù)為2.9床，千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師為1.7人，與同類城市乃至與珠三角、全省、全國相比，均處于較低水平。

1.2 規(guī)劃各自為政，服務(wù)設(shè)施水平低

目前，全市公共服務(wù)設(shè)施是一種分散扁平化的配置模式。全市下轄4個街道辦事處、28個鎮(zhèn)和4大園區(qū)，村（居）委會594個。鎮(zhèn)街與社區(qū)作為主要設(shè)施配置主體，為了改善投資環(huán)境，各自為政，相互競爭，在財政能力范圍內(nèi)實施“小而全”配套，服務(wù)水平難以提升，全市層面整體呈現(xiàn)“小規(guī)模、低標(biāo)準(zhǔn)、不集約”的特點。另一方面，配套設(shè)施差異性不足、針對性不足，只涉及大眾性、常規(guī)性設(shè)施，而對特殊人群的特殊需求照顧不周，專業(yè)性公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。以專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為例，其服務(wù)水平與其他城市相差甚遠(yuǎn)。專業(yè)公共溫升機(jī)構(gòu)橫向?qū)Ρ热绫?所示。

表1 專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)橫向?qū)Ρ?/p>

數(shù)據(jù)來源：2013年各市統(tǒng)計年鑒

1.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力，空間發(fā)展失衡

整體水平空間分布不均。在鎮(zhèn)街主導(dǎo)設(shè)施供給方面，在建設(shè)過程中，既不上報市相關(guān)主管部門也不與相鄰鎮(zhèn)街溝通協(xié)調(diào)，隨意性比較大，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)差異距大。橫比全市，雖然發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街在設(shè)施用地總量水平上占據(jù)優(yōu)勢，但是，人均用地水平卻反而偏低，沒有充分考慮到人口規(guī)模的差異，導(dǎo)致供給偏差巨大。

另一方面，在市級優(yōu)質(zhì)設(shè)施高度集中的中心城區(qū)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)各類設(shè)施承載力。比如在全市8所三甲醫(yī)院中，有5所位于中心城區(qū)，引發(fā)了大規(guī)?？鐓^(qū)就醫(yī)現(xiàn)象，中心城區(qū)就診強(qiáng)度明顯高于其他鎮(zhèn)街，排隊、停車等問題一直難以解決。跨區(qū)就學(xué)問題同樣突出，上下學(xué)高峰引起城市局部交通擁堵，為居民的日常出行帶來了嚴(yán)重困擾。

公服設(shè)施總量水平空間分布如圖1所示，公服設(shè)施人均水平空間分布如圖2所示。

2 配套思維轉(zhuǎn)型

過去，工業(yè)化主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市空間政策以供給為導(dǎo)向，工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長是發(fā)展的核心。城市配套主要是為了提高生產(chǎn)效率，修建了大量車行道路、標(biāo)準(zhǔn)廠房和其他支撐型的基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)下，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，配套思維由供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)為需求導(dǎo)向，城市應(yīng)更關(guān)注優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，進(jìn)而創(chuàng)造更具競爭力的生活工作環(huán)境，吸引高素質(zhì)人才集聚，保障城市的可持續(xù)發(fā)展，以城市升級反向帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這是城市創(chuàng)造美好生活的本質(zhì)，強(qiáng)調(diào)城市與人的共同發(fā)展。因此，圍繞人的發(fā)展需求，未來城市公共配套要突出“公平、關(guān)懷、宜居”三大重點。體現(xiàn)公平，實現(xiàn)本外居民平等共享，創(chuàng)造和諧共融氛圍；加強(qiáng)關(guān)懷，強(qiáng)化人性化的使用體驗，選址布局便捷易達(dá)；強(qiáng)調(diào)宜居，提供均等的基本服務(wù)，并增加多元豐富的選擇機(jī)會。

3 配套策略轉(zhuǎn)變

3.1 人口策略

3.1.1 以供定需，確定人口規(guī)模

近年來，常住人口的增長是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步放緩的，并呈現(xiàn)波動趨勢。此外，戶籍制度、生育制度等都在探索改革階段。城市未來人口不確定性的增強(qiáng)，使人口規(guī)模的合理預(yù)測變得極為困難。

經(jīng)濟(jì)社會在轉(zhuǎn)型，城市也在轉(zhuǎn)型，“發(fā)展”思維逐步取代“增長”思維，過去對資源、土地、勞動力的依賴也將轉(zhuǎn)化為對資本、技術(shù)的追求，城市人口的焦點在于質(zhì)量而非數(shù)量。因此，人口配套策略必須強(qiáng)調(diào)以供定需，一方面，從轉(zhuǎn)型發(fā)展的角度入手，引導(dǎo)形成與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的適度人口規(guī)模；另一方面，從有效供給的角度入手，適當(dāng)控制人口規(guī)模，提高城市公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境的整體品質(zhì)，維持對人才的吸引力。

3.1.2 主動引導(dǎo)，調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)

人口結(jié)構(gòu)調(diào)整是實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因素，在公共配套中應(yīng)突出2個重點：①穩(wěn)定年青勞動力，按較高的標(biāo)準(zhǔn)配置，減少常住人口的流動性，特別是要應(yīng)對好撫養(yǎng)比上升的大趨勢。學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施要按更加合理的配比預(yù)留建設(shè)，增強(qiáng)城市的歸屬感，留住一批積累了長期經(jīng)驗的技術(shù)工人。②提升人口素質(zhì)，吸引高素質(zhì)人才在本地扎根。在建設(shè)城市公共服務(wù)設(shè)施時，除了要便捷地解決基本生活需求外，還要增加豐富多元的品質(zhì)型服務(wù)，建立起學(xué)習(xí)型、進(jìn)步型的社會氛圍，不斷完善高等教育、職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)等配套服務(wù)，促進(jìn)人口素質(zhì)的就地提升。

3.2 統(tǒng)籌策略

3.2.1 城鄉(xiāng)一體，實現(xiàn)統(tǒng)一底線標(biāo)準(zhǔn)

目前，東莞市建設(shè)用地已達(dá)1 168 km2，市域比例占47.5%.從經(jīng)濟(jì)活動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)面貌和生活方式等方面來看，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不存在明顯的差異，整個市域?qū)嶋H上已成連綿發(fā)展的城市群。結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展的思路，鎮(zhèn)街與社區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向城市標(biāo)準(zhǔn)看齊。與居民日常生活息息相關(guān)的基層公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育服務(wù)、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、大眾健身體育服務(wù)、基礎(chǔ)綜合文化服務(wù)和基本福利服務(wù)等，按照均等普惠的底線思維實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)覆蓋城鄉(xiāng)，并形成剛性約束。作為指導(dǎo)全市發(fā)展主體的規(guī)范性文件，要有序推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

3.2.2 組團(tuán)整合，共享城市優(yōu)質(zhì)服務(wù)

以分區(qū)統(tǒng)籌為導(dǎo)向，打破行政區(qū)藩籬，引導(dǎo)鎮(zhèn)街、社區(qū)向大組團(tuán)抱團(tuán)合作轉(zhuǎn)變。突破村鎮(zhèn)視野，改變各自為政、“小而全”的配套模式，站在城市高度實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給，引導(dǎo)資源要素的優(yōu)化配置和高效整合。將那些對城市結(jié)構(gòu)、空間格局、整體空間品質(zhì)產(chǎn)生重大影響的品質(zhì)型公共服務(wù)設(shè)施，從市政府層面入手組團(tuán)統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)，使公共服務(wù)多組團(tuán)多中心做大做強(qiáng)，從而實現(xiàn)城市配套的共建共享，集中提升服務(wù)品質(zhì)。

3.3 空間策略

3.3.1 依托城鄉(xiāng)中心構(gòu)建緊湊型公共服務(wù)等級體系

遵照“集中布局、集約配套”的原則，實現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行效率的提高和運(yùn)行成本的降低。通過分級配置，優(yōu)先將主要公共服務(wù)設(shè)施投放到各級城鄉(xiāng)中心，使整體服務(wù)水平與之相匹配，鼓勵引導(dǎo)市場高強(qiáng)度開發(fā)，形成緊湊集中、等級清晰的城鄉(xiāng)中心層次格局。

3.3.2 依托公共交通形成專業(yè)性服務(wù)節(jié)點

遵照“公交串聯(lián)、公眾易達(dá)”的原則，提高設(shè)施使用的便捷性和對外輻射能力。以珠三角一體化全面推動軌道建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合各級公共交通樞紐，利用城際軌道站點、城市輕軌站點和綜合客運(yùn)站場等布置專業(yè)性公共服務(wù)設(shè)施，形成服務(wù)區(qū)域的專業(yè)性服務(wù)節(jié)點。

3.3.3 依托特色環(huán)境資源打造標(biāo)志性服務(wù)空間

遵照“因地制宜、貼近本土”的原則，彰顯城市特色和地域文化，結(jié)合自然生態(tài)環(huán)境、歷史文化景觀和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等各種資源稟賦，就地選址，布置具有標(biāo)志性的服務(wù)設(shè)施，形成環(huán)境相宜、獨具特色的城市配套設(shè)施，改善城市形象，提升城市品位。

3.4 實施策略

3.4.1 同步城市更新保障發(fā)展空間

城市更新的成熟地區(qū)往往是交通區(qū)位優(yōu)越而城市公共服務(wù)設(shè)施需求旺盛的區(qū)域。抓住城市更新這一重大戰(zhàn)略契機(jī)，大力完善公共設(shè)施配套水平。一方面，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用，在城市更新早期明確社會性、公共性強(qiáng)的更新項目，由政府直接介入推動實施；另一方面，劃定城市更新管控單元，嚴(yán)格落實更新單元的公共設(shè)施配套要求，建立公共配套與更新項目的捆綁實施關(guān)系。

3.4.2 設(shè)施承載能力引導(dǎo)城市開發(fā)

在城市規(guī)劃過程中，要強(qiáng)調(diào)城市開發(fā)強(qiáng)度與設(shè)施承載能力掛鉤。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況和公共服務(wù)的水平?jīng)Q定城市開發(fā)量，在優(yōu)越區(qū)位集中加大設(shè)施和服務(wù)的投入力度，鼓勵高強(qiáng)度的緊湊開發(fā)，避免盲目適應(yīng)市場均質(zhì)開發(fā)而形成被動均質(zhì)供給。建立土地出讓與公共配套掛鉤機(jī)制，扭轉(zhuǎn)公共設(shè)施滯后發(fā)展的狀態(tài)。在城市開發(fā)的過程中，要嚴(yán)格落實公共設(shè)施的配套要求，并以此作為地產(chǎn)開發(fā)項目審批的前提條件。

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〔編輯：白潔〕