江西省森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

秦濤　鄧玉嬌

摘要：通過(guò)對(duì)江西省森林保險(xiǎn)實(shí)施情況分析，指出江西省在實(shí)施森林保險(xiǎn)過(guò)程中存在林農(nóng)有效需求不足、森林保險(xiǎn)產(chǎn)品單一、地方配套資金壓力過(guò)大、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善、費(fèi)率厘定不合理等問(wèn)題。為使森林保險(xiǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，建議要提高不同類(lèi)型林農(nóng)的有效需求，建立森林保險(xiǎn)與林業(yè)信貸互動(dòng)機(jī)制，提高保險(xiǎn)公司服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品種類(lèi)，拓寬林業(yè)融資渠道，建立健全巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，分區(qū)域厘定費(fèi)率等。

關(guān)鍵詞：森林保險(xiǎn)；巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；保險(xiǎn)費(fèi)率；保費(fèi)補(bǔ)貼

中圖分類(lèi)號(hào)： F840.66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2015）03-0417-03

林業(yè)是抵御自然災(zāi)害能力差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對(duì)于其他行業(yè)來(lái)講，林業(yè)資金需求大、周轉(zhuǎn)慢、效率低、經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、容易受自然災(zāi)害影響[1]。而我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生頻率高，災(zāi)害損失大，并且國(guó)內(nèi)沒(méi)有完善的減災(zāi)機(jī)制。林農(nóng)資金來(lái)源有限，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，沒(méi)有能力承受自然災(zāi)害帶來(lái)的損失，需要依靠政府財(cái)政支持。但是過(guò)多的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)給地方政府造成沉重負(fù)擔(dān)。因此，為了增強(qiáng)林農(nóng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保證林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的有序進(jìn)行，2009年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。我國(guó)森林保險(xiǎn)研究始于20世紀(jì)80年代，從最初對(duì)森林保險(xiǎn)理論初步探討與試點(diǎn)實(shí)踐，到挖掘森林保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中的功能及問(wèn)題分析，從以市場(chǎng)角度研究森林保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建與體系完善，再到對(duì)森林保險(xiǎn)發(fā)展制約因素及解決方法進(jìn)行深度剖析，森林保險(xiǎn)研究至今共經(jīng)歷了4個(gè)階段[2]。在政府政策支持下，無(wú)論是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是林業(yè)保險(xiǎn)都有了較大發(fā)展。許多學(xué)者針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)行了大量研究，而對(duì)森林保險(xiǎn)效果評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少。本研究針對(duì)江西省森林保險(xiǎn)實(shí)施具體情況，在分析江西省森林保險(xiǎn)模式與運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，總結(jié)江西省在實(shí)施森林保險(xiǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并就江西省森林保險(xiǎn)工作如何更好地開(kāi)展提出相關(guān)建議。

1 江西省森林保險(xiǎn)發(fā)展歷程

江西省于2004年開(kāi)始實(shí)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，并將森林保險(xiǎn)作為配套改革實(shí)施。到2007年底，以明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度主體改革基本完成[3]。2007年10月，江西省在26個(gè)縣開(kāi)展政策性森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，啟動(dòng)森林保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)；2008年9月，林木火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到全??；2009年4月，江西省成為首批被列入中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的3個(gè)試點(diǎn)省份之一，全省公益林實(shí)行森林火災(zāi)險(xiǎn)統(tǒng)保，部分縣市開(kāi)始以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行商品林火災(zāi)綜合險(xiǎn)的有益探索。在江西省的100個(gè)縣（市、區(qū)）中，有70個(gè)是重點(diǎn)林業(yè)縣。隨著集體林權(quán)制度改革的深入開(kāi)展，山定權(quán)、樹(shù)定根、人定心，社會(huì)投資造林的積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來(lái)，森林面積和質(zhì)量都有大幅度提高[3]。

2 江西省森林保險(xiǎn)發(fā)展模式與運(yùn)行機(jī)制

江西省森林保險(xiǎn)工作由省政府金融辦、省財(cái)政廳、省林業(yè)廳與江西保監(jiān)局、人保財(cái)險(xiǎn)江西省分公司共同組織實(shí)施，以“政府引導(dǎo)、政策扶持、市場(chǎng)運(yùn)作、協(xié)同推進(jìn)”為原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的預(yù)算、籌集、撥付、 監(jiān)督管理、結(jié)算等工作，并對(duì)資金使用情況定期進(jìn)行監(jiān)督檢查；林業(yè)部門(mén)為森林保險(xiǎn)的實(shí)施提供技術(shù)支持，與保險(xiǎn)公司共同制訂森林保險(xiǎn)政策，并提供必要的專(zhuān)業(yè)鑒定作為理賠依據(jù)，建立聯(lián)合工作機(jī)制；保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)森林保險(xiǎn)工作進(jìn)行監(jiān)管；保險(xiǎn)公司提供森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的宣傳、承保、防災(zāi)、防損、查勘定損、理賠等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)[4]。江西省現(xiàn)行森林保險(xiǎn)試點(diǎn)方案主要內(nèi)容如表1所示。

與2010年以前相比，目前施行的《方案》有以下變化： 一是保險(xiǎn)責(zé)任范圍擴(kuò)大，國(guó)家和省級(jí)公益林由實(shí)行林木火災(zāi)險(xiǎn)變?yōu)閷?shí)行林木綜合險(xiǎn)；二是調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率，公益林由保險(xiǎn)費(fèi)率為0.1%的林木火災(zāi)險(xiǎn)調(diào)整為保險(xiǎn)費(fèi)率為0.2%的林木綜合險(xiǎn)；三是對(duì)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例進(jìn)行調(diào)整，國(guó)家和省級(jí)公益林補(bǔ)貼由中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。

從2009年至2012年，江西省森林保險(xiǎn)參保面積有了顯著的增長(zhǎng)。截至2010年底，江西省共參保林地面積 572.097 239萬(wàn)hm2，其中公益林340.17萬(wàn)hm2（公益林已全部參保），商品林231.927 239萬(wàn)hm2，承保面積占全省有林地面積的65.47%，參保面積位列全國(guó)第一。到2011年底，參?？偯娣e達(dá)864.432萬(wàn)hm2，其中公益林全省統(tǒng)保340.17萬(wàn)hm2，商品林大幅增長(zhǎng)至524.262萬(wàn)hm2。

3 江西省森林保險(xiǎn)試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

近幾年來(lái)，江西省森林保險(xiǎn)有較快發(fā)展，參保面積、保費(fèi)收入和保險(xiǎn)賠款都有顯著提高，但隨著試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，試點(diǎn)中也暴露出一些問(wèn)題。

3.1 林農(nóng)有效需求不足

林改后形成的小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)客觀上弱化了森林保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能，降低了林農(nóng)對(duì)林地的預(yù)期收益[5]。在作物保險(xiǎn)市場(chǎng)中，政府支持是平衡保險(xiǎn)供給與需求的橋梁與紐帶，是調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需不平衡的重要力量[6]。但是江西省中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政及縣級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼總比例只占60%，林農(nóng)承擔(dān)40%，相對(duì)于低預(yù)期收益，保費(fèi)成本較大，林農(nóng)不愿參保；免賠率與起賠點(diǎn)高，以泰和縣為例，泰和縣保險(xiǎn)公司確定免賠率10%，免賠面積10 hm2，低于10 hm2的按照10%免賠。林權(quán)改革后實(shí)行分林到戶(hù)，因而林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的林地規(guī)模小，林地面積基本上都在免賠率以下，如果發(fā)生自然災(zāi)害，損失得不到賠償，勢(shì)必會(huì)降低林農(nóng)參保積極性。保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)易導(dǎo)致逆向選擇問(wèn)題，再加上道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，保險(xiǎn)公司想持續(xù)盈利就必須提高保費(fèi)水平，而保費(fèi)增加會(huì)抑制林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的需求。

3.2 森林保險(xiǎn)產(chǎn)品單一

江西省目前3類(lèi)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品——林木火災(zāi)險(xiǎn)、林木綜合險(xiǎn)、公益林綜合險(xiǎn)都是以自然災(zāi)害類(lèi)型為依據(jù)確定的，并沒(méi)有將投保標(biāo)的物具體生長(zhǎng)情況作為參考；不同地區(qū)的林木種類(lèi)存在差別，林地的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也有較大差異，林農(nóng)在保險(xiǎn)產(chǎn)品保障水平需求上也各不相同，保險(xiǎn)產(chǎn)品制定“一刀切”的做法既沒(méi)有考慮區(qū)域差異性，也沒(méi)有考慮林農(nóng)需求多樣化與差異化[5，7]。

3.3 地方配套資金壓力大

江西省公益林實(shí)行全省統(tǒng)保，保費(fèi)補(bǔ)貼由國(guó)家財(cái)政與省級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。國(guó)家財(cái)政對(duì)商品林補(bǔ)貼30%，地方財(cái)政承擔(dān)70%（其中省級(jí)財(cái)政占25%，縣級(jí)財(cái)政占5%，林農(nóng)自己繳納40%），這樣對(duì)省縣級(jí)政府與林農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求較高。地方配套資金壓力大也是由于過(guò)度依賴(lài)國(guó)家財(cái)政支持，沒(méi)有拓寬其他林業(yè)資金來(lái)源渠道，也沒(méi)有充分發(fā)揮出林業(yè)或農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織分擔(dān)地方資金壓力的作用。

3.4 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善

我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起步晚，分保能力不足、市場(chǎng)主體單一、市場(chǎng)規(guī)模小，國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)與國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)聯(lián)合不緊密，再保險(xiǎn)市場(chǎng)分保能力有限。江西省當(dāng)前還沒(méi)有比較完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，只是從保險(xiǎn)公司保費(fèi)收入里面計(jì)提一定比例的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并且巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類(lèi)少，覆蓋面窄，巨災(zāi)造成的損失主要依靠政府與保險(xiǎn)公司補(bǔ)償。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，單純依靠政府或保險(xiǎn)公司根本無(wú)法達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的，有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制應(yīng)該是由政府、公眾、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多方參與來(lái)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失壓力[8]。

3.5 費(fèi)率厘定不合理

我國(guó)地域遼闊，地形與氣候都復(fù)雜多樣，即使是在同一省份內(nèi)，不同區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也有區(qū)別。而目前江西省在全省范圍內(nèi)采用同一費(fèi)率，不能科學(xué)體現(xiàn)地域之間風(fēng)險(xiǎn)差異。與科學(xué)厘定費(fèi)率相比，我國(guó)試點(diǎn)省份現(xiàn)階段實(shí)行費(fèi)率低于科學(xué)厘定費(fèi)率最低水平[8]。而且我國(guó)現(xiàn)行森林保險(xiǎn)費(fèi)率厘定沒(méi)有以科學(xué)的費(fèi)率區(qū)劃為依據(jù)，受人為因素影響較大[9]。

4 政策建議

4.1 提高不同類(lèi)型林農(nóng)的有效需求

主要有以下2類(lèi)林農(nóng)可以形成有效需求：一是有參保意愿但無(wú)參保能力的林農(nóng)，二是無(wú)參保意愿但有參保能力的林農(nóng)。第1類(lèi)林農(nóng)無(wú)能力參保主要是因?yàn)橥侗３杀据^大，自繳保費(fèi)相對(duì)較多。針對(duì)這類(lèi)林農(nóng)，政府一方面可以通過(guò)增加林農(nóng)可支配收入來(lái)提高其參保能力；另一方面，也可通過(guò)加大政府財(cái)政補(bǔ)貼比例來(lái)降低林農(nóng)自付保費(fèi)負(fù)擔(dān)。第2類(lèi)林農(nóng)不愿參保主要是由于對(duì)森林保險(xiǎn)認(rèn)知程度不夠，沒(méi)有參保意識(shí)，針對(duì)這類(lèi)林農(nóng)，政府及保險(xiǎn)公司應(yīng)該加大宣傳力度，使林農(nóng)了解森林災(zāi)害損失嚴(yán)重性與森林保險(xiǎn)重要性，普及參保能夠享受到的政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策[10]。

4.2 建立森林保險(xiǎn)與林權(quán)抵押貸款互動(dòng)機(jī)制

政策及制度的實(shí)施并不是獨(dú)立的，而是相輔相成、互相影響的。因此，可以嘗試將森林保險(xiǎn)政策與林權(quán)抵押貸款政策相結(jié)合，通過(guò)林權(quán)抵押貸款的優(yōu)惠政策來(lái)刺激林農(nóng)森林保險(xiǎn)需求，同時(shí)通過(guò)對(duì)林地投保來(lái)分擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于參保的林農(nóng)，以政府信用作為擔(dān)保，在貸款優(yōu)先權(quán)、貸款金額及還款時(shí)限等方面享受優(yōu)惠。這樣既利于提高林農(nóng)參保積極性，又通過(guò)貸款方式盤(pán)活林農(nóng)經(jīng)營(yíng)資金，在提高林農(nóng)支付能力的同時(shí)也分散了信貸風(fēng)險(xiǎn)[1]。

4.3 創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品種類(lèi)

供給影響需求，保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)產(chǎn)品過(guò)少會(huì)降低林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的需求。林農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)偏好也是影響林農(nóng)需求的重要因素。在保險(xiǎn)產(chǎn)品的制定過(guò)程中應(yīng)該充分考慮林農(nóng)需求差異，依據(jù)地區(qū)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律、樹(shù)種、樹(shù)齡、災(zāi)害損失程度等因素設(shè)計(jì)多種森林保險(xiǎn)品種，實(shí)行差別化的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品及產(chǎn)品組合，以供林農(nóng)選擇。由于林地規(guī)模、林地質(zhì)量及家庭經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，林農(nóng)購(gòu)買(mǎi)森林保險(xiǎn)的偏好存在差異。而目前江西省實(shí)行的森林保險(xiǎn)保障水平單一，林農(nóng)不能依據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好做出選擇，這會(huì)在很大程度上抑制林農(nóng)參保積極性，降低保險(xiǎn)需求；單一保障水平的森林保險(xiǎn)政策也容易導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙森林保險(xiǎn)有效發(fā)揮保障作用。提供多種保障水平，并對(duì)不同保障水平的林地進(jìn)行差別補(bǔ)貼，有利于滿(mǎn)足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好類(lèi)型林農(nóng)需求，減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)森林保險(xiǎn)良性發(fā)展[11]。

4.4 拓寬林業(yè)融資渠道

拓寬林業(yè)融資渠道是增加林業(yè)投資、解決林業(yè)建設(shè)資金不足、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵[12]。因此，森林保險(xiǎn)工作的開(kāi)展除了需要依靠國(guó)家財(cái)政支持，拓寬林業(yè)融資渠道也至關(guān)重要。江西省商品林的主要融資機(jī)構(gòu)為商業(yè)銀行、政策性銀行及各類(lèi)信用社。對(duì)于具有商業(yè)營(yíng)利性質(zhì)的商品林，可以通過(guò)資本市場(chǎng)，吸收民間資本，吸收保險(xiǎn)基金，加大信貸扶持，創(chuàng)新信貸模式融資，并合理利用外資。與商品林相比，公益林具有較強(qiáng)的正外部性，更應(yīng)該以國(guó)家財(cái)政為主進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)。可以通過(guò)政府發(fā)行國(guó)債、征收森林生態(tài)效益稅或能源稅、利用碳稅和碳匯等新型市場(chǎng)工具融資[13]。

4.5 建立健全巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)已經(jīng)建立政府財(cái)政支持、封頂賠付、購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式，有部分省市已經(jīng)形成比較規(guī)范的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。江西省可以在借鑒農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式的基礎(chǔ)上，從運(yùn)行機(jī)制和政策環(huán)境兩方面完善當(dāng)前實(shí)施的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。從運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，江西省首先要建立暢通且多樣化的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金籌資渠道；其次要科學(xué)使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，依據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域?yàn)?zāi)害發(fā)生規(guī)律及損失程度來(lái)計(jì)提及使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；最后要由市財(cái)政對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，進(jìn)行科學(xué)管理。從政策環(huán)境來(lái)看，江西省可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性意見(jiàn)，為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度提供法律保障；建立運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的規(guī)模和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查[14]。除了完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，還可以借鑒國(guó)外建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化分散林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，把林業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)上[15]。

4.6 分區(qū)域厘定費(fèi)率

正確的費(fèi)率厘定應(yīng)該建立在對(duì)全國(guó)林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃之上。林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃既是正確確定保險(xiǎn)責(zé)任、科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率的先決條件，又是實(shí)行區(qū)域費(fèi)率、均衡負(fù)擔(dān)、充分發(fā)揮森林保險(xiǎn)保障林業(yè)生產(chǎn)的必然要求，更是國(guó)家科學(xué)管理林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需要[16]。在林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)各個(gè)區(qū)域的災(zāi)害發(fā)生率及損失、林地質(zhì)量、林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)偏好等因素，實(shí)行差異化費(fèi)率[9]。

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