對我國建立存款保險制度的分析及建議

許輝

摘要：存款保險制度無疑是建立和完善中國金融安全網(wǎng)的一個重要組成部分，本文首先分析了建立存款保險制度的理論基礎，其次從理論和現(xiàn)實兩方面闡述對存款保險制度的置疑，最后圍繞存款保險制度的主要內(nèi)容進行了分析，并針對我國建立存款保險制度提出了相應政策建議。

關鍵詞：存款保險制度 金融安全網(wǎng) 道德風險 保險費率

金融體系是一國經(jīng)濟體制的核心組成部分。金融機構的內(nèi)在脆弱性決定了系統(tǒng)性金融風險的客觀存在性。為此，許多國家都建立了存款保險制度來增強公眾對銀行業(yè)的信心、維護金融穩(wěn)定。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制?！贝婵畋ｋU制度無疑是建立和完善中國金融安全網(wǎng)的一個重要組成部分。

建立存款保險制度的理論基礎

存款保險制度，是一個國家的貨幣主管部門為了維護存款人的利益和金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營與安全，在金融體系中設立保險機構，規(guī)定金融機構強制或自愿地按照吸收存款的一定比率向保險機構繳納保險金進行投保，在金融機構出現(xiàn)償付危機時，由存款保險機構向投保者提供財務救援，或直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

許多國家的經(jīng)驗表明，存款保險制度在維護金融穩(wěn)定、應對銀行恐慌方面，起到了不可替代的作用。金融風險是金融業(yè)的孿生兄弟，兩者如影相隨。金融風險源于金融市場機制本身問題引起的金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，即金融體系的內(nèi)在脆弱性，這正是存款保險制度建立的理論基礎。

（一）金融機構內(nèi)在脆弱性的長波解釋

商業(yè)周期理論認為，資本主義經(jīng)濟的發(fā)展最終導致社會資本的所有者缺位，結(jié)果其本身內(nèi)在地存在著周期性動蕩力量，這些力量最終作用于金融體系當中，導致了金融體系不穩(wěn)定。美國的后凱恩斯主義經(jīng)濟學家明斯基基于資本主義經(jīng)濟繁榮的長波理論，從債務—通貨緊縮的角度分析金融體系的脆弱性，提出了“金融不穩(wěn)定假說”。他認為，作為金融中介機構的商業(yè)銀行和其他貸款人是私人信用創(chuàng)造機構，其內(nèi)在特性使得它們不得不經(jīng)歷周期性危機和破產(chǎn)浪潮，而金融中介的困境又被傳遞到經(jīng)濟的各個組成部分，從而產(chǎn)生了宏觀經(jīng)濟的動蕩和危機。

（二）金融脆弱性理論的信息經(jīng)濟學解釋——一個微觀分析框架

自20世紀70年代以來，信息不對稱（Information Asymmetry）理論的產(chǎn)生推動了銀行理論的發(fā)展，為金融脆弱性的產(chǎn)生提供了微觀的分析框架。信息經(jīng)濟學對存款保險理論的分析仍然是使用委托—代理與信息不對稱理論框架。

由于信息不對稱，委托人與代理人無法在公平而又充分的信息環(huán)境下決定各自的行為，因而產(chǎn)生了道德風險與逆向選擇等一系列問題。從雙向信息不對稱的角度研究發(fā)現(xiàn)，銀行無法觀測到存款人資金的真實流動性需要，而存款人也不知道銀行資產(chǎn)的真實狀況。當一部分存款人獲得關于銀行風險資產(chǎn)回報的不利信息時，銀行擠兌就會發(fā)生。因此，銀行擠兌的一個基本的根源，就是銀行的不良業(yè)績。

（三）金融脆弱性理論的制度經(jīng)濟學解釋——一個宏觀分析框架

金融制度學認為，金融脆弱性即金融制度的脆弱性，歸根結(jié)底源于金融制度自身的特點和缺陷。金融制度的脆弱性表現(xiàn)為金融體系的功能耦合，互相適應的穩(wěn)健性狀態(tài)受到破壞。金融體系出現(xiàn)非均衡而導致風險積累，金融體系喪失部分或全部功能的金融狀態(tài)，主要通過金融組織、金融市場和金融監(jiān)管三個子系統(tǒng)體現(xiàn)出來。總而言之，舊的制度安排不適合新的金融環(huán)境，是金融脆弱性的根源。

對存款保險制度的置疑與反思

正如每個硬幣都有正反兩面，存款保險制度也不是完美無缺。多年的運行實踐也證明了存款保險制度有其負面作用，存在以下置疑。

（一）對存款保險制度的理論置疑

存款保險的質(zhì)疑者認為存款保險制度增加了道德風險和逆向選擇問題，使得銀行金融體系更加脆弱。特別是自愿參與性存款保險制度的實施，會導致逆向選擇的出現(xiàn)，從而造成金融秩序的混亂，加大金融危機爆發(fā)的可能；即使對于可防止逆向選擇的強制性存款保險制度，由于存款保險制度與看跌期權十分類似，在實施過程中政府或存款保險公司為參保銀行創(chuàng)造了額外的現(xiàn)金流，儲戶由于自身利益得到政府部分或全部的保護而不再關心和監(jiān)督銀行的投資決策，由此會激勵銀行增大風險投資，繼而加大銀行爆發(fā)危機的可能。

（二）存款保險制度的現(xiàn)實問題

實踐中，存款保險制度暴露出如下現(xiàn)實問題：

1.存款人的“信任危害”問題

由于實行了存款保險制度，存款人會產(chǎn)生依賴心理，對所選擇金融機構的風險漠不關心，往往以利率為取向來決定將存款存入哪家銀行，這不符合激勵相容原則。

2.無法消除系統(tǒng)性金融風險

存款保險只能分散而并不能消除風險，當風險積累到一定程度時，尤其是金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風險以及系統(tǒng)性重要的大銀行出現(xiàn)償付風險時，存款保險機構可能也無法單靠自身的力量穩(wěn)定金融體系，無法發(fā)揮正常作用。

一個現(xiàn)實的例子就是在2008年爆發(fā)的全球性金融危機中，大量中小銀行倒閉，美國聯(lián)邦國民抵押協(xié)會（房利美）、聯(lián)邦住房貸款抵押公司（房地美）和美國最大的保險公司美國國際集團（AIG）事實上破產(chǎn)，受此影響，花旗銀行等系統(tǒng)重要性金融機構也面臨現(xiàn)實的破產(chǎn)危機。美國政府通過股權結(jié)構重組和優(yōu)先股注資等方式救助大型金融機構，避免了金融系統(tǒng)崩潰，否則，僅靠聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）自身的力量，是無力保障花旗集團等大型商業(yè)銀行的存款安全的。

對存款保險制度具體內(nèi)容的分析及相關建議

（一）職能界定

從各國存款保險制度的實踐來看，其主要有三大職能：（1）保護存款人利益；（2）金融監(jiān)管；（3）在金融機構發(fā)生危機的時候提供金融援助，在金融機構破產(chǎn)時進行破產(chǎn)處理。從發(fā)展趨勢來看，其職能有從單一的保護存款人利益走向三大職能復合的趨勢。

存款保險制度建立的初衷，是在金融市場化的條件下保護存款人利益免于在金融機構破產(chǎn)清算之時受損，而并非主要擔當金融機構救助職能，其不是維持“銀行不倒”神話的工具。顯然，我國存款保險制度的首要職能也是保護存款人利益，尤其是個體存款人利益，在存款性金融機構發(fā)生破產(chǎn)倒閉無法償還存款負債時對個人存款進行審查甄別，進行全額或限額償付，以維護存款人利益和公眾對金融體系的信心，從而保持金融穩(wěn)定。

對于金融監(jiān)管這一職能來說，筆者認為，我國的存款保險機構不宜具有獨立的金融監(jiān)管權力。因為在我國現(xiàn)行金融體制下，人民銀行和銀監(jiān)會行使著對境內(nèi)金融機構審批管理、監(jiān)督控制和風險監(jiān)控的權力，所以不宜再賦予存款保險機構獨立的監(jiān)管職能。但作為保險機構，存款保險機構應該具有對投保機構的風險監(jiān)控權力，以便有效地對投保機構的風險行為進行約束。并且這種權力的行使宜采取靈活的保險費率、與投保機構簽署諒解備忘錄等市場化方式而非行政方式來實現(xiàn)。

對于金融援助和破產(chǎn)處理職能，尤其是對發(fā)生暫時性流動性危機或緊急清償困難的金融機構進行援助的職能，筆者認為，我國存款保險機構應該秉持審慎原則。首先，嚴格鑒別援助對象，只援助那些僅僅是發(fā)生暫時性流動性危機或緊急清償困難，但是整體資產(chǎn)狀況優(yōu)良并無破產(chǎn)清算之虞的金融機構；其次，存款保險機構不應在事前向投保機構作任何援助承諾或簽訂任何援助協(xié)議，以免增長金融機構道德風險；最后，存款保險機構應該有完全的自主權來決定是否對困難金融機構提供金融援助，以及按照獨立的評估體系來決定對哪些金融機構提供金融援助，嚴格防止行政干預。

（二）機構設置

目前，各國已經(jīng)建立的存款保險機構可以分為以下三種：（1）由政府和中央銀行出資設立的公營存款保險機構，這是完全國有的帶有濃厚行政色彩的存款保險機構；（2）由銀行同業(yè)出資建立的帶有民間色彩的行業(yè)性存款保險機構，這是完全商業(yè)化的民營存款保險機構；（3）由政府、中央銀行和商業(yè)銀行共同出資經(jīng)營的混合型存款保險機構，各國的存款保險機構以此種居多。而這些存款保險機構大都為全國性，極少數(shù)為行業(yè)性的，基本沒有地區(qū)性的。

在目前我國的金融環(huán)境下，由中央銀行和政府獨資設立存款保險機構不符合改變我國目前“金融風險財政化”現(xiàn)狀的初衷，也難以避免行政干預而保持其獨立性，因而，我國存款保險機構應該是一個由政府、央行、商業(yè)銀行及其他存款性金融機構共同出資建立的，覆蓋全國范圍的、非營利性的、專門的存款保險公司。其性質(zhì)應該屬于政策性保險機構。

機構設置的另一個問題是設置一家還是多家存款保險機構。這與投保金融機構的性質(zhì)差別化有關，如果存款保險機構單一，則難以兼顧風險和盈利差別化較大的不同金融機構的利益。日本等國針對不同性質(zhì)的金融機構，設置了兩家存款保險機構。在我國，當前吸收存款的主要是國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城市和農(nóng)村信用社等存款性金融機構，其性質(zhì)差別不大，可以設立單一的存款保險機構，這樣有利于保險力量的集中。

（三）投保方式

從投保方式來看，有的國家的存款保險制度規(guī)定了強制投保，如日本；有的國家則是自愿投保，如德國。在市場機制健全的國家，銀行間競爭激烈，存款保險可以提高銀行自身信譽，因此銀行有動力積極參加存款保險。但我國目前的情況是，國有商業(yè)銀行規(guī)模龐大，占有絕對壟斷地位，而中小銀行市場化競爭也很不充分，并且無論是國有商業(yè)銀行還是中小金融機構都存在著不良資產(chǎn)率高和成本壓力大等問題。如果采取自愿投保方式，國有商業(yè)銀行由于“大而不倒”效應不會積極參保；而中小銀行參保又會增加其經(jīng)營成本，更加不利于其與大銀行的競爭。

因此，建議我國存款保險制度采取強制參保方式。

（四）保險對象

各國對存款保險對象的規(guī)定不盡相同。首先，在存款保險的標的方面，國際貨幣基金組織的調(diào)查研究報告顯示：在其調(diào)查的67個國家的存款保險制度中，9%承保所有類型的存款，29%承保大多數(shù)類型的存款，41%承保某些類型存款，21%承保主要的居民存款；明確不被承保的存款類型有外幣存款（25個國家）、同業(yè)存款（53個國家）、政府存款（29個國家）、內(nèi)部人存款（27個國家）、除居民存款外的所有其他存款（18個國家）。其次，在存款保險的幣種方面，德國、意大利、盧森堡等國對所有幣種的存款均給予保險，而比利時、加拿大、法國、日本、英國等明確排除對外幣存款提供保險。

就我國目前的情況來看，在存款保險立法中應當首選本幣居民儲蓄存款作為保險對象。將來隨著存款保險制度的不斷成熟，在具備其他條件的情況下，可考慮修訂存款保險立法，對外幣存款、企業(yè)存款等給予保險。

（六）保險范圍

在存款保險的機構范圍確定方面，實行存款保險制度的國家大多以機構所在空間地域為原則，即包括本國領土內(nèi)的全部存款性金融機構，也就是按照“領土論”的原則來確定保險范圍。在現(xiàn)行的存款保險體系中，對于本國銀行在境外的分支機構，除德國、日本、意大利、挪威和芬蘭等少數(shù)國家提供存款保險外，一般不對其提供存款保險。

我國的存款保險對象也可限于境內(nèi)的存款性金融機構，包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、郵政儲蓄、外資銀行等。

（七）賠付標準

賠付標準就是在某一金融機構倒閉時，對于一個存款人在一個銀行所擁有的居民儲蓄存款所賠付的最高限額。

確定賠付標準是在保護存款人利益和避免金融機構道德風險兩個目標之間的權衡。較高的賠付標準雖然可以更好地保護存款人的利益，更加有利于維護金融體系的穩(wěn)定，但也相應地降低了存款人的風險意識，同時助長了金融機構的道德風險，也增加了投保金融機構的保費負擔。較低的賠付標準雖然有利于減少存款保險基金的消耗和降低投保金融機構的負擔，但由此導致更多的存款人在金融機構倒閉時將蒙受更大的損失，同時也相應地降低了社會對金融體系的信心和公眾對存款保險機構的信任，因而是不利于金融體系穩(wěn)定的。

建議我國存款保險制度的理賠方式參考英國的做法，采取比例與限額相結(jié)合的理賠方式，即對倒閉的投保機構的存款賬戶按照一定比例理賠，同時規(guī)定對同一賬戶的理賠總額不得超過賠付標準。從實踐來看，比例與限額相結(jié)合的理賠方式效果最好。

（八）費率核定

存款保險制度中最重要的環(huán)節(jié)是保險定價問題，其核心是如何對銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和風險程度進行評估。根據(jù)信息不對稱理論，外部機構無法準確、及時地度量投保金融機構的風險水平。就實踐而言，外部存款保險機構也無法找到一個真正的事前有效定價機制。即使存在這樣的機制，其風險監(jiān)控和度量成本也將是驚人的。所以，存款保險定價問題一直以來備受重視。

存款保險費率的確定主要有兩種方式：單一費率制和差別費率制。在單一費率制下，存款保險成員按統(tǒng)一費率標準繳付存款保險費；在差別費率制下，存款保險機構根據(jù)成員銀行不同的風險等級，確立不同的存款保險費率檔，成員銀行的費率高低與反映其風險狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評級越高，保險費率就越低；反之則反是。從理論上來說，應根據(jù)銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理能力、盈利水平和資產(chǎn)流動性水平等因素進行綜合分析和評價，根據(jù)其風險程度的高低來確定差別保險費率，以此克服單一費率的缺陷。

但在目前實施存款保險制度的國家中，超過半數(shù)的國家均采取簡便易行的單一費率制，這主要是因為單一費率制體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的公平競爭理念。費率的確定也沒有統(tǒng)一的標準，完全是按照各國自身的情況而定。在實行單一費率制的國家中，芬蘭按銀行總資產(chǎn)的0.01%～0.05%收取，加拿大按保險金額的0.1%收取，日本按上年末存款余額的0.012%收取。單一費率制的缺陷是不符合激勵相容原則，其風險分散機制正好給銀行進行資產(chǎn)風險轉(zhuǎn)嫁提供了可能的條件，會激勵銀行保持更高的資產(chǎn)風險水平。

目前，我國存款保險制度實行“完全差別費率制”是不現(xiàn)實的，建議參考德國模式，采用分檔計費方法，即把所有投保金融機構分為2～3個檔次，每個檔次采用同一費率，各個檔次費率有差異。例如，國有商業(yè)銀行屬于一檔，全國性股份制商業(yè)銀行屬于一檔，地方和城市商業(yè)銀行、信用合作社等屬于一檔，分別計費。

作者單位：中國工商銀行資產(chǎn)管理部固定收益投資處

責任編輯：廖雯雯 羅邦敏