政府投融資平臺資金運營及財務(wù)風(fēng)險分析與防范

摘要：隨著我國改革開放的不斷深入，加快了各個地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。地方政府相繼設(shè)立了投融資平臺公司，各個地方政府通過資本金注入、劃撥土地資產(chǎn)等方式發(fā)揮設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的投融資職能，但是目前，我國很多地區(qū)政府投融資平臺公司在運營過程中存在著諸多問題，本文就我國某地區(qū)政府投融資平臺資金活動及所存在的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了深入探討，不僅闡述了地區(qū)政府投融資平臺資金的相關(guān)概念，而且討論了我國某地區(qū)政府投融資平臺公司在運營過程中所存在的財務(wù)風(fēng)險，并提出了一些完善措施以促進(jìn)公司的穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺 資金運動 財務(wù)風(fēng)險

一、地區(qū)政府投融資平臺資金的相關(guān)概念

（一）地區(qū)政府投融資平臺的含義

地方政府投融資平臺是指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款、土地注入、設(shè)立股權(quán)等形式進(jìn)行融資，所成立獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體，其運營目的是為了充分發(fā)揮政府投資項目融資功能。地區(qū)政府投融資平臺的種類很多其中包括建設(shè)開發(fā)公司、城建投資公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等許多不同類型的公司。雖然地方政府投融資平臺公司的類型很多，但是資金融入后的重點都是進(jìn)行市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。

（二）地區(qū)政府投融資平臺的運營特點

一是獨立性。我國政府在相關(guān)規(guī)章制度中都已經(jīng)明確指出地區(qū)政府投融資平臺公司成立必須具備一般獨立法人的資格。由于政府投融資平臺所代表的利益主體是地方政府，與一般企業(yè)法人相比所代表的利益主體有著本質(zhì)上的區(qū)別，平臺的獨立性在很大程度上能夠促進(jìn)政府所出臺的政策順利實施。

二是一貫性。地區(qū)政府投融資平臺在日常運營過程中在資金的使用范圍上與商業(yè)銀行信貸有著一定的區(qū)別，其并不對資金使用范圍進(jìn)行限制，也不會存在利率低的情況。而是根據(jù)資金來源情況謹(jǐn)遵一貫性原則，進(jìn)行資金使用性質(zhì)的確定對有償資金有償使用，對無償資金無償使用。

三是公益性。地區(qū)政府投融資平臺的經(jīng)營管理目標(biāo)與其他房地產(chǎn)企業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別，一般房地產(chǎn)企業(yè)都是以實現(xiàn)自身效益最大化為經(jīng)營管理目標(biāo)，而地區(qū)政府投融資平臺則是以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展為經(jīng)營目的，屬于政府行為，具有一定的公益性。

四是服務(wù)性。地區(qū)政府投融資平臺公司是在政府的大力扶持下所建立起來的，地區(qū)政府投融資平臺的計劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，與財政預(yù)算和商業(yè)銀行一樣被視為是地區(qū)資金的重要來源，地區(qū)政府融資平臺的順利發(fā)展在一定程度上能夠促進(jìn)我國財政政策順利實施，推動我國國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

二、我國某市政府投融資平臺資金活動情況

隨著各個地區(qū)投融資平臺的不斷發(fā)展，一些地區(qū)出現(xiàn)了投融資平臺經(jīng)營管理不規(guī)范的現(xiàn)象。對此，中央政府出臺了一系列規(guī)定以加強(qiáng)對地方政府投融資平臺公司管理。為了能夠更好地規(guī)范投融資平臺公司管理、規(guī)避風(fēng)險，本文對我國某市15個區(qū)、縣（市）融資平臺公司進(jìn)行了專題調(diào)研，以全面反映該市區(qū)、縣（市）國有投融資平臺公司的現(xiàn)狀。截止2011年底，該市15個區(qū)、縣（市）共有政府投融資平臺公司61家。總資產(chǎn)金額高達(dá)1495.6億元，總負(fù)債為848.6億元?；I資總額為465.4億元，銀行貸款占籌資總額的89.2%，共計415.2億元，債券占籌資總額的8.8%，共計41.1億元。本節(jié)從利潤、主營業(yè)務(wù)收入、擔(dān)保、籌資幾個方面進(jìn)行討論。

一是利潤情況。該市這61家公司中利潤總額達(dá)5億元的占公司總數(shù)的4.9%。1—5億的占公司總數(shù)的9.8%；1000萬—1億元占平臺公司總數(shù)的14.8%；利潤0—1000萬元占公司總數(shù)的34.5%；0元以下的公司占總數(shù)的36%。由此可見，該市政府投融資平臺公司運營情況總體上良好，盈利企業(yè)達(dá)到了半數(shù)以上。而且公司利潤金額非?？捎^，妥善經(jīng)營在很大程度上會拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二是主營業(yè)務(wù)收入情況。該市這61家公司中，年主營業(yè)務(wù)收入達(dá)到10億元的占平臺公司總數(shù)的4.9%；5億元—10億元的占平臺公司總數(shù)的1.7%；1億元—5億元占平臺公司總數(shù)的9.8%；5000萬元—1億元的占平臺公司總數(shù)的11.5%；0元—5000萬元的占平臺公司總數(shù)的63.9%；無主營業(yè)務(wù)收入的占平臺公司總數(shù)的8.2%。由此可見，該市政府投融資平臺總體收入情況良好，間接地反映出該地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定。

三是融資情況。截止至2011年底，該市61家政府投融資平臺公司融資總額高達(dá)4653682萬元，融資渠道主要包括銀行貸款、債券發(fā)行、理財產(chǎn)品以及其他。其中銀行貸款總額為4179872萬元，占籌資總額的90%；發(fā)行債券為356800萬元，占籌資總額的8%；銀信政理財產(chǎn)品62300萬元，占融資總額的1%；其它占籌資總額的1%。由此可見，該市政府投融資平臺公司資金最重要來源為銀行貸款。同時以上數(shù)據(jù)也反映出了一個重要問題，那就是資金來源較為單一，這樣一來公司就存在著巨大的財務(wù)風(fēng)險，一旦銀行資金鏈斷裂公司日常運營就會受阻。

四是擔(dān)保情況。該市61家投融資平臺公司提供擔(dān)?？偨痤~為3612479萬元，其中以財政收入擔(dān)保占擔(dān)?？傤~的4%，約160000萬元，保證擔(dān)保占擔(dān)?？傤~的75%，約為2694979萬；土地質(zhì)押擔(dān)保占擔(dān)保總額的14%，約為513400萬元；其它擔(dān)保占擔(dān)?？傤~的7%，約為244100萬元。從以上數(shù)據(jù)中可以看出公司的主要擔(dān)保形式為保證擔(dān)保。由于保證擔(dān)保主要是通過保證人與貸款人約定的形式進(jìn)行擔(dān)保的，當(dāng)借款人違約或無力歸還貸款時保證人承擔(dān)責(zé)任。這就存在著一個問題一旦投融資平臺公司出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)，責(zé)任就會落到當(dāng)?shù)卣念^上，直接會造成政府財政壓力加大的情況發(fā)生。

三、我國該市政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險分析

（一）投資風(fēng)險

以該市綜保公司為例，該公司自2008年成立以來累計完成投資財務(wù)發(fā)生額291605.94萬元，按工程項目分，列表如表1：

從表1中可以看出該市綜保公司的資金主要是應(yīng)用于包括道橋建設(shè)、廣場建設(shè)、公園、景點、游樂場建設(shè)等豐富人民生活的公共基礎(chǔ)設(shè)施，舊城區(qū)改造、新城區(qū)開發(fā)、城市水電熱氣供應(yīng)等公共事業(yè)等方面。雖然公司諸如安置房工程等經(jīng)營性項目可以通過項目投產(chǎn)后自身經(jīng)營運行所產(chǎn)生的現(xiàn)金流形成“自償性”，但是這一部分資金并不足以滿足公司運營需要。而所占比重較大的公益性項目完全沒有直接收入，政府只能利用其它籌資手段償還借款，使得公司運營壓力增大。同時，我國政府還沒有出臺有關(guān)于政府投資內(nèi)容以及資金運作的相關(guān)規(guī)定，也沒用建立一個透明而公允的投資資金運營披露平臺，這樣一來資金流向就存在著很多漏洞，導(dǎo)致一些不法分子為了一己之利徇私舞弊，最終造成國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）融資風(fēng)險

該市政府投融資平臺公司融資渠道主要包括銀行貸款、債券發(fā)行、理財產(chǎn)品以及其他。其中銀行貸款是最主要的融資方式，而債券發(fā)行也成為了銀行貸款之后的主要融資方式之一。本節(jié)從銀行貸款和債券發(fā)行兩方面進(jìn)行融資風(fēng)險的討論。

一是銀行貸款融資風(fēng)險。以該市綜保公司為例，從公司2013年資產(chǎn)負(fù)債表（表2）中可以了解到，截止至2013年年末，公司負(fù)責(zé)合計2241725769.18元，較年初有所增長，主要是長期借款的增多直接導(dǎo)致負(fù)債的增加。長期借款中大部分都是銀行貸款，銀行貸款增多在一定程度上不利于公司資金鏈的正常運轉(zhuǎn)。因為隨著銀行貸款管理機(jī)制的日益完善以及國家出臺一系列政策對平臺項目的限制，在一定程度上加大了地區(qū)政府投融資平臺公司獲得貸款資金的難度。同時，一些平臺項目還款期的迫近也會造成地方政府投融資平臺融資風(fēng)險的發(fā)生。銀行貸款融資風(fēng)險主要包括以下兩點：首先，政府和平臺公司的委托-代理關(guān)系所產(chǎn)生的風(fēng)險。投融資平臺公司可以被視為是政府的經(jīng)理人，資金投入項目的實際受益方為政府而不是平臺公司，而政府還沒有建立健全平臺績效考核體系，這樣一來就會出現(xiàn)一些不法分子徇私舞弊濫用銀行貸款致使平臺公司資金外流；其次，信息差異性風(fēng)險。平臺公司在向銀行申請貸款過程中，銀行對其進(jìn)行信用評級與平臺公司的實際還款能力關(guān)系不大，更多的時候與當(dāng)?shù)卣呢斦嵙﹃P(guān)系密切。很多地區(qū)商業(yè)銀行在對貸款評估過程中無論是在能力上還是在信息上都不占優(yōu)勢無法監(jiān)控政府投融資平臺跨銀行的資金流向，使得銀行在對其進(jìn)行貸款時金額數(shù)具有一定局限性，難以彌補(bǔ)公司資金缺口從而引發(fā)公司財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

二是發(fā)行債券融資風(fēng)險。債券發(fā)行融資方面，該市投融資平臺公司嚴(yán)格按照國家規(guī)定公開發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)及短期融資券，以籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目資金。但是從目前該市財政支出與收入總體情況來看，二者之間的缺口正逐年增大，而地方政府有權(quán)同時設(shè)立一個或者多個投融資平臺，在地方政府投融資平臺存續(xù)期內(nèi)，該市地方政府很有可能會改變對平臺公司的信用偏好，一旦出現(xiàn)投融資平臺債券到期時無法還本付息的情況，政府不會對城投融資平臺債券本息清償付法律責(zé)任，這樣就會引發(fā)公司財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

三、對于該市政府融資平臺資金運用的一些完善措施

（一）實現(xiàn)融資方式多樣化

單一的融資方式容易加大公司對商業(yè)貸款和財政撥款的依賴性，不利于地方政府投融資平臺的順利發(fā)展，所以該市政府融資平臺公司應(yīng)當(dāng)積極探索融資渠道進(jìn)一步實現(xiàn)融資方式多樣化。首先，平臺公司應(yīng)當(dāng)加大對發(fā)行債券的重視程度，不僅要重視與國內(nèi)企業(yè)和個人的合作，還可以與國外一些企業(yè)進(jìn)行合作，制定合理的本息發(fā)放方式，吸引社會上以及國外的企業(yè)和個人資金的投入，盡可能地降低對商業(yè)貸款以及財政撥款的依賴性；其次，該市政府投融資平臺公司還應(yīng)當(dāng)關(guān)注證券市場，通過上市的形式通過證券市場進(jìn)行融資，這種形式不僅可以進(jìn)行重復(fù)融資而且還不用支付利息，促進(jìn)公司的資金鏈穩(wěn)健運轉(zhuǎn)。

（二）完善公司內(nèi)部控制管理制度

一套完善的平臺公司內(nèi)部控制管理制度在很大程度上能夠控制和防范公司財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。首先，平臺公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各個部門崗位設(shè)置管理，明確各個部門的權(quán)責(zé)，尤其是財務(wù)部門一定要進(jìn)行不相容崗位的分離，避免一人兼多職現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)定期對賬。一旦發(fā)現(xiàn)問題能夠落實到個人，控制和防范一些不法分子為了一己之利徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生；其次，公司應(yīng)當(dāng)建立現(xiàn)代化信息資源管理系統(tǒng)，進(jìn)一步實現(xiàn)信息資源共享，以便加強(qiáng)各個部門的溝通交流；最后，平臺公司應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步促進(jìn)財務(wù)部門工作人員綜合素質(zhì)的提高，主管人員應(yīng)當(dāng)積極向部門成員傳遞國家最新法律政策，并組織公司會計人員進(jìn)行繼續(xù)教育培訓(xùn)，優(yōu)化會計人員知識結(jié)構(gòu)，使得公司會計人員在務(wù)管理工作時更加得心應(yīng)手，提高工作效率，避免錯誤的發(fā)生。

（三）明確責(zé)任主體

該市政府投融平臺公司不應(yīng)當(dāng)過于依賴地方政府，地方政府可以給予公司一定的管理權(quán)力，使公司由政府控制其運營管理向?qū)崿F(xiàn)自主管理形式的轉(zhuǎn)變，杜絕政府部門工作人員兼職公司管理工作閑暇的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)另外選聘一些綜合素質(zhì)突出的人員擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)，明確責(zé)任主體，避免由于平臺公司債務(wù)過重轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)，致使地區(qū)財政負(fù)擔(dān)加重現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）重視對平臺公司財務(wù)監(jiān)督工作

首先，平臺公司應(yīng)當(dāng)重視自身資金運用情況，積極對自身內(nèi)部審計機(jī)制進(jìn)行完善，在項目建設(shè)過程中藥對公司實現(xiàn)資金投入的項目實現(xiàn)全面預(yù)算，嚴(yán)格控制目建設(shè)過程中人工、材料、設(shè)備等費用，保證資金能夠用到實處，進(jìn)一步提高資金使用效率，控制和防范資金濫用、流失、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。同時，財務(wù)部門工作人員還應(yīng)當(dāng)定期向上級部門以及其他相關(guān)部門匯報資金流動情況，為公司未來發(fā)展提供有效依據(jù)；其次，銀行也應(yīng)對中央政府對各級地方政府的債務(wù)清理要求積極響應(yīng)，采用現(xiàn)代化手段對地區(qū)各個平臺公司的貸款情況進(jìn)行檢查和清理，深入了解掌握地方政府融資平臺公司所取得貸款的具體去向，采取科學(xué)、合理的催款措施保證資金能夠按時回籠，控制和防范債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

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（李視磊，1977年生，注冊會計師，注冊稅務(wù)師，浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財會金融學(xué)院）