政府公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)研究分析

李杰耘　王方園

摘要：公共服務(wù)外包是對(duì)過(guò)去政府主導(dǎo)公共服務(wù)方式的一種創(chuàng)新，在某種程度上提高了政府公共服務(wù)效率，也成為了政府行政體制改革的重要內(nèi)容之一。公共服務(wù)外包作為一種還未成熟的模式，同時(shí)又存在一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，基于公共服務(wù)外包的背景去深入研究這些問(wèn)題，并提出相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別 解決措施

一、公共服務(wù)外包發(fā)展簡(jiǎn)介

20世紀(jì)70年代末到80年代初，由于新公共管理運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展對(duì)國(guó)家公共管理部門形成一定影響，以及政府為了能更好的關(guān)注于國(guó)家發(fā)展，對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制的改革需要也更加強(qiáng)烈，其在公共服務(wù)提供過(guò)程中的角色有必要進(jìn)行重新定位。上世紀(jì)八十年代末以來(lái)，行政改革的浪潮開(kāi)始影響著全世界政府的發(fā)展，在這一改革進(jìn)程中，尤其是政府公共服務(wù)外包模式越來(lái)越被歐美國(guó)家所認(rèn)可。公共服務(wù)外包就是指政府不再直接提供公共服務(wù)，而是引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并明確一定的準(zhǔn)入資格，再把其承包給有資質(zhì)的市場(chǎng)主體來(lái)完成，從而豐富公共服務(wù)提供主體和提供方式。

二、公共服務(wù)外包存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）隱藏成本風(fēng)險(xiǎn)

政府部門在草擬公共服務(wù)外包項(xiàng)目時(shí)會(huì)對(duì)公共服務(wù)外包進(jìn)行可行性分析，可是由于隱性過(guò)渡和管理成本的存在，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際外包成本大于政府內(nèi)部生產(chǎn)成本。此外，在契約價(jià)格設(shè)計(jì)上，若契約標(biāo)價(jià)過(guò)高，會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成負(fù)擔(dān)；若契約標(biāo)價(jià)過(guò)低，承包商無(wú)法以低價(jià)供給高質(zhì)服務(wù)。最后，政府部門在進(jìn)行分析時(shí)會(huì)逐漸導(dǎo)致形成合同逆向承包，即放棄外包形式變?yōu)閮?nèi)部生產(chǎn)服務(wù)，這會(huì)在一定程度上挫敗公共服務(wù)外包的積極性。

（二）尋租風(fēng)險(xiǎn)

在政府尋找公共服務(wù)外包的承包商過(guò)程中，難免會(huì)發(fā)生一些行賄受賄行為。少數(shù)政府官員利用手中發(fā)包權(quán)主動(dòng)向承包商索賄，也有承包商主動(dòng)向其行賄來(lái)謀求合同。在這種委托代理關(guān)系中，承包商占有信息優(yōu)勢(shì)，其在利益的驅(qū)動(dòng)下，通常會(huì)違背誠(chéng)信，不惜犧牲服務(wù)質(zhì)量、自身信譽(yù)等，來(lái)追求自身利益，包括隱藏信息的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)和隱藏行為的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）管理失控風(fēng)險(xiǎn)

失控風(fēng)險(xiǎn)是服務(wù)外包中最基本的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府與承包上兩者是合作關(guān)系而不是隸屬關(guān)系，以及政府自身能力范圍的局限性，無(wú)法對(duì)承包商的行為進(jìn)行直接控制。一旦合約被鎖定，政府對(duì)合同的任何改變要求，以及技術(shù)的不連續(xù)性都會(huì)產(chǎn)生大量的合同修訂，這都需要取得承包商的同意。如果政府不能控制承包商的行為，便會(huì)帶來(lái)巨大的轉(zhuǎn)換成本。

（四）合同質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

在公共服務(wù)外包過(guò)程中，若承包商的服務(wù)不能滿足政府的要求，提供的服務(wù)較差，想要達(dá)到政府的期望要求，就必須額外修訂合同，產(chǎn)生昂貴的契約修訂成本，導(dǎo)致時(shí)間和金錢的雙重浪費(fèi)，人民群眾無(wú)法享受到滿意的公共服務(wù)。若兩方在具體合約上達(dá)不成共識(shí)，還會(huì)導(dǎo)致額外的爭(zhēng)端與法律訴訟，進(jìn)一步增加政府的成本。

（五）公眾信任風(fēng)險(xiǎn)

從傳統(tǒng)的政府供給公共服務(wù)模式到公共服務(wù)外包模式，這是公眾對(duì)政府執(zhí)政能力的信任。政府完成的不夠好，就會(huì)造成公眾信任危機(jī)。主要包括合法性風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。如果外包中稍有差池，就有可能引起公眾對(duì)政府服務(wù)外包合法性的質(zhì)疑。倘若出現(xiàn)承包商延期交付、公共服務(wù)質(zhì)量與合同不符、公眾滿意度降低等，都會(huì)帶來(lái)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。甚至直接懷疑政府的管理能力、決策能力、處理能力等進(jìn)而損傷政府聲譽(yù)。

三、風(fēng)險(xiǎn)成因分析

從合同契約關(guān)系的角度來(lái)看，這種關(guān)系勢(shì)必會(huì)形成委托代理問(wèn)題。由于承包商的信息優(yōu)勢(shì)，可能在契約關(guān)系中形成逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、不完美承諾等侵害政府的利益。此外，由于外包資產(chǎn)專用性的存在，一旦這種契約關(guān)系的破裂，損失會(huì)很大。從政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)看，由于公眾很難在短時(shí)間接受這種新模式，難免會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)其職能的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生不信任感。政府如果缺乏外包專長(zhǎng)，這將引發(fā)更多的過(guò)渡與管理成本，引發(fā)公眾對(duì)公共服務(wù)的不滿。從承包商的角度來(lái)看，由于政府明確了一定嚴(yán)格準(zhǔn)入資質(zhì)，市場(chǎng)上值得信賴的、有聲譽(yù)的、有技術(shù)能力、能滿足政府需求的可供選擇的承包商數(shù)量應(yīng)該不會(huì)很多。較少的承包商將會(huì)對(duì)政府的選擇形成局限性，在轉(zhuǎn)換承包商時(shí)也將面臨較大困難和較高成本。

四、公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略

（一）完善公共服務(wù)外包的合同管理機(jī)制

合同細(xì)則應(yīng)盡可能制定詳盡，并保有可以修訂和變更的余地，以防契約關(guān)系中某些特殊事件的發(fā)生，增加合約的靈活性，優(yōu)化合同選擇方式，采用公平招投標(biāo)方式，理智選取接包商，減少隱藏的過(guò)渡成本、管理服務(wù)成本以及合同鎖定成本。

（二）公共服務(wù)外包監(jiān)督機(jī)制

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，為防止出現(xiàn)尋租、合謀、外包質(zhì)量不符合要求等，應(yīng)當(dāng)采取委派監(jiān)管機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度、以及發(fā)揮群眾監(jiān)督。

（三）公共服務(wù)外包的激勵(lì)與約束機(jī)制

減少爭(zhēng)議與沖突發(fā)生概率，對(duì)承包商來(lái)說(shuō)，我們可以采取利益驅(qū)動(dòng)、長(zhǎng)期合作等方式激勵(lì)其提供高質(zhì)量的服務(wù)；完善有關(guān)的法律法規(guī)，利用合同、市場(chǎng)以及法律和群眾對(duì)其行為進(jìn)行約束。對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，可以加大其勤政、廉政的收益，將個(gè)人聲譽(yù)、品質(zhì)作為晉升的重要依據(jù)來(lái)進(jìn)行激勵(lì)；加強(qiáng)公眾監(jiān)督和腐敗違規(guī)懲罰，來(lái)阻止尋租、合謀等行為的發(fā)生。

（四）培養(yǎng)公共組織風(fēng)險(xiǎn)管理文化

政府在決定公共服務(wù)外包的整個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該逐漸形成自己的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和理念，還要注意培養(yǎng)公共組織的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，這樣才能由內(nèi)而外在整個(gè)社會(huì)上形成一種抗擊風(fēng)險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大支撐力。

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（李杰耘，1991年生，湖北荊州人，中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：管理科學(xué)）