國有文化資產(chǎn)管理如何做到“四管齊下”？

范周+熊海峰

〔摘要〕管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向既是文化體制改革的必然結(jié)果，也是當(dāng)前文化體制改革的焦點和難點所在。當(dāng)前國有文化資產(chǎn)的管理正處于轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌的初級階段，還有待深化。推進(jìn)“四管齊下”，核心應(yīng)從創(chuàng)建資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、完善基本制度設(shè)計、加快監(jiān)管立法、創(chuàng)新資本運營手段等四個方面著力。

〔關(guān)鍵詞〕文化體制改革;國有文化企業(yè);資產(chǎn)管理;特殊管理股

〔中圖分類號〕G124〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0096-03

黨的十七屆六中全會提出要“完善管人管事管資產(chǎn)和管導(dǎo)向相結(jié)合的國有文化資產(chǎn)管理體制”，十八屆三中全會進(jìn)一步提出“建立黨委和政府監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，實行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一”。實行“四管”，既是文化體制改革的必然結(jié)果，也是當(dāng)前文化體制改革的焦點〔1〕和難點所在。如何做到“四管齊下”，是當(dāng)前文化建設(shè)中必須回答的一個迫切而緊要的問題。

一、問題是怎么來的

在文化體制改革前，“四管”問題是不明顯的。因為文化單位大多數(shù)是事業(yè)單位，資產(chǎn)屬于國家所有，資源由國家統(tǒng)一調(diào)配，人員是國家事業(yè)或行政編制，領(lǐng)導(dǎo)層級清晰，不存在復(fù)雜的管理問題。

但文化體制改革后，事情就起了變化。只有少數(shù)國有文化事業(yè)單位能保留在事業(yè)單位序列，大多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，成為了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我管理的市場主體。然而，文化企業(yè)與一般企業(yè)不同，具有經(jīng)濟(jì)形態(tài)和意識形態(tài)的雙重屬性，經(jīng)營過程中，不僅要注重經(jīng)濟(jì)效益，更要把社會效益放在首位。作為社會主義文化建設(shè)主力軍的國有文化企業(yè)，其性質(zhì)決定了它不僅要肩負(fù)著實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，更要承擔(dān)起引領(lǐng)社會風(fēng)尚、弘揚社會主義核心價值觀的社會責(zé)任。

在這種情況下，國家對文化企業(yè)的管理就不能簡單一放了之。既要發(fā)揮企業(yè)的自主經(jīng)營積極性，又要確保黨和政府對重大事項的決策權(quán)、資產(chǎn)配置的控制權(quán)、宣傳文化內(nèi)容的終審權(quán)、主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。這必然要求我們對傳統(tǒng)的國有文化資產(chǎn)管理體制和企業(yè)運行機(jī)制進(jìn)行革新。但在收放之間，尺度的拿捏、責(zé)權(quán)的梳理、制度的設(shè)計，卻不是件易事，“四管”問題也由此產(chǎn)生。事實上，從建國以來，對如何做好國有文化資產(chǎn)監(jiān)管的探索，一直就沒有中斷過（見表1）。

表1國有文化資產(chǎn)管理探索演進(jìn)

監(jiān)管階段監(jiān)管主體管理內(nèi)容全面管理

（1949年-1988年）企業(yè)主管部門對企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、人事和投融資事項進(jìn)行全面管理。聯(lián)合管理

（1988年-1998年）國有資產(chǎn)管理局在服從國家統(tǒng)一政策前提下，接受國有資產(chǎn)管理局、行政主管部門、同級財政部門管理。分工管理

（1998年-2010年）財政、宣傳、文化行政主管部門2007年財政部等五部委聯(lián)合發(fā)文，財政部門資產(chǎn)監(jiān)管+行政主管部門具體管理+宣傳部負(fù)責(zé)主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)、宣傳指導(dǎo)，重大國有文化資產(chǎn)變動審查把關(guān)。專門管理

（2010年以來）國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)2010年，中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組以及辦公室成立。2013年十八屆三中全會提出，建立黨委和政府監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，實行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一。二、當(dāng)前的發(fā)展形勢

圍繞國有文化資產(chǎn)的管理，近年來中央和地方都進(jìn)行了深入的探索。但整體而言，對國有文化資產(chǎn)的管理，當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌的初級階段，還有待深化。重點表現(xiàn)在三個方面：

第一，國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為中央和地方設(shè)置不統(tǒng)一，各地設(shè)置也不統(tǒng)一。

2010年，中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)文明確設(shè)立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立辦公室，掛靠在財政部，具體履行國有資產(chǎn)管理職責(zé)。在此前后，一些地方根據(jù)自身實際情況也探索出了不同的監(jiān)管方式（見表2）。但由于中央和地方、地方和地方監(jiān)管方式的不統(tǒng)一，這讓中央在進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)制定上存在了困難，一定程度上也造成了地方管理的混亂現(xiàn)象。

表2國有文化資產(chǎn)管理模式

模式中央、省及直轄市領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室辦公室設(shè)在財政部中央辦公室設(shè)在財政廳山西、四川、云南、湖南辦公室設(shè)在宣傳部海南、河北、湖北辦公室分設(shè)在宣傳部和財政廳山東直轄市模式宣傳部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上海設(shè)立公司重慶機(jī)構(gòu)單設(shè)北京宣傳部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廣東財政廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)吉林、甘肅、陜西、浙江、福建（據(jù)高書生《感悟文化改革發(fā)展》相關(guān)內(nèi)容整理〔2〕）

第二，國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)邊界還處于探索期，出資人機(jī)構(gòu)、宣傳部門、文化主管部門、企業(yè)主體等關(guān)系還需理順。

目前國有文化資產(chǎn)監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)以資產(chǎn)基礎(chǔ)管理為主，兼負(fù)重大事項和企業(yè)負(fù)責(zé)人管理職能，整體上覆蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的范圍，但出資人機(jī)構(gòu)與宣傳部門、文化部門、以及企業(yè)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系還處在磨合期?！?〕出資人機(jī)構(gòu)對如何參與和落實導(dǎo)向管理、行業(yè)管理、企業(yè)宏觀管理，還有待進(jìn)一步探索。整體來看，當(dāng)前還沒有形成邊界清晰、運作高效的國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

第三，國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)運用資本紐帶，推進(jìn)企業(yè)改制重組、做強(qiáng)做大處于起步階段。

根據(jù)文化體制改革的戰(zhàn)略設(shè)計，國有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)一個重要職責(zé)即是推進(jìn)國有文化單位進(jìn)行公司制、股份制改造，推動跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，進(jìn)而提高規(guī)模化、集約化、專業(yè)化發(fā)展水平，打造一批文化航母，提升國際競爭力。但就目前而言，許多管理機(jī)構(gòu)，還停留在負(fù)責(zé)簡單的管理登記等事務(wù)上，在資本運作、做強(qiáng)做大等方面的探索和成就并不多。

三、如何才能做到“四管齊下”

面對當(dāng)前的問題和挑戰(zhàn)，要推進(jìn)“四管齊下”，核心應(yīng)從轉(zhuǎn)換文化發(fā)展思維、創(chuàng)建資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、完善基本制度設(shè)計、加快監(jiān)管立法、創(chuàng)新資本運營手段等五個方面著力：

第一，以“四個分開”為引領(lǐng)，推進(jìn)文化發(fā)展思維轉(zhuǎn)換。

由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)體制和文化發(fā)展特殊論的影響，雖然轉(zhuǎn)企改制后文化企業(yè)被賦予了更多的經(jīng)營自主權(quán)，但仍沒有從根本上理順黨委、政府與企業(yè)的關(guān)系。因此，要做到“四管齊下”，當(dāng)務(wù)之急是要按照中央要求，推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，推動政府部門由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變，推動黨政部門與其所屬的文化企事業(yè)單位進(jìn)一步理順關(guān)系。徹底改變過去領(lǐng)導(dǎo)意志導(dǎo)向和行政思維，取而代之的是市場思維、法制思維，通過市場、法律手段去管理市場主體。

第二，創(chuàng)建資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，以此為平臺實現(xiàn)“四管”匯流。

首先，在還沒有清晰出資人單位的省市，要加快確立出資人單位，將所有權(quán)和管理權(quán)分離開來，推動組建起相對獨立的、專業(yè)化的文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這是提高管理效率，實行“四管齊下”的前提。

其次，以管理機(jī)構(gòu)為平臺，厘清出資機(jī)構(gòu)、宣傳部門、主管部門和企業(yè)的責(zé)權(quán)邊界。鑒于文化的特殊性，我們認(rèn)為宣傳部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過管理平臺對企業(yè)文化生產(chǎn)導(dǎo)向進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，并派出管理機(jī)構(gòu)首要負(fù)責(zé)人（其行政級別應(yīng)高于所監(jiān)管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層級），確保實現(xiàn)“導(dǎo)向管理”;出資單位將管理權(quán)委托給專門管理機(jī)構(gòu)，由其履行法定出資人權(quán)利，對下屬企業(yè)進(jìn)行事務(wù)、人事和資產(chǎn)管理;文化行政主管部門通過與管理機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，對企業(yè)進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管（見圖1）。

圖1國有文化資產(chǎn)管理“四管匯流”示意

再次，要推動中央與地方管理模式逐漸走向統(tǒng)一，建立覆蓋全部國有文化資產(chǎn)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、穩(wěn)定一致的國有文化資產(chǎn)管理體系，便利對全國進(jìn)行統(tǒng)一的布局和指導(dǎo)，改變各自為政、政出百門的現(xiàn)象。

第三，完善國有文化資產(chǎn)管理的基本制度設(shè)計。

首先，完善現(xiàn)代國有文化企業(yè)監(jiān)管制度。重點是在完善現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)監(jiān)事和獨立董事派出制度，推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度、審計制度，加快制定企業(yè)負(fù)責(zé)人“雙效”（社會效益與經(jīng)濟(jì)效益）業(yè)績考核及薪酬制度等，實現(xiàn)企業(yè)自我運營和機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，探索實施特殊管理股制度。依據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定相關(guān)規(guī)定，在企業(yè)改制過程中，選擇一批出版社、非時政類報刊社、重點新聞網(wǎng)站等傳媒企業(yè)，探索實行特殊管理股制度。在確保黨和政府對意識形態(tài)控制權(quán)的基礎(chǔ)上，通過股權(quán)的多元化和利益分配的市場化，拓展企業(yè)資金來源渠道，調(diào)動企業(yè)自主經(jīng)營的積極性。

再次，應(yīng)建立社會效益鼓勵專項基金。通過加大財政出資并吸引社會捐贈的方式，設(shè)立專項基金，對國有文化企業(yè)的生產(chǎn)創(chuàng)作進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵文化企業(yè)生產(chǎn)出具有“精氣神”、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益高度統(tǒng)一的文化產(chǎn)品來。

第四，加快國有文化資產(chǎn)監(jiān)管立法，讓管理有法可依。

法制作為具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性的社會規(guī)范，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五位一體、全面發(fā)展的制度保障。十八屆四中全會提出依法治國要立法先行，并將文化立法作為重點的立法領(lǐng)域。目前我國現(xiàn)行的文化領(lǐng)域法律約占全部現(xiàn)行法的比例為1.68%，遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)（31.5%）、政治（52.1%）、社會（7.56%）等領(lǐng)域的立法數(shù)量?！?〕

特別是國有文化資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，基本處于空白狀態(tài)。當(dāng)前對國有文化資產(chǎn)監(jiān)管主要是政策和行政手段，帶有很強(qiáng)的權(quán)宜性和過渡性。著眼長遠(yuǎn)，中央有關(guān)部門應(yīng)從保護(hù)國家文化安全、把握意識形態(tài)導(dǎo)向、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的高度出發(fā)，將國有文化資產(chǎn)管理單獨立法。從法律高度明確出資機(jī)構(gòu)、宣傳部門、主管部門和企業(yè)的責(zé)權(quán)邊界， 確立“人事資產(chǎn)導(dǎo)向”相統(tǒng)一的國有文化資產(chǎn)管理制度，逐漸建立起依法管理為主，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想政治工作為輔的文化管理體制，實現(xiàn)良法善治。

第五，創(chuàng)新資本手段，讓資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮更大作用。

國有文化企業(yè)大多剛剛脫胎于事業(yè)體制，規(guī)模都比較小，實力都比較弱。2013年全國國有文化企業(yè)12159戶，但資產(chǎn)總額僅22420億元，營業(yè)總收入10715億元，利潤總額1081.2億元，而美國僅迪斯尼營業(yè)收入就高達(dá)423億美元，利潤57億美元。①

國有文化企業(yè)是我國傳播社會主義核心價值觀、掌握意識形態(tài)話語權(quán)和傳播權(quán)、在全球文化競爭中發(fā)揮主導(dǎo)作用的企業(yè)。因此，必須積極鼓勵各級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模和營運需要，建立多渠道投融資機(jī)制，通過資本紐帶，推進(jìn)文化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的戰(zhàn)略性重組，形成一批航母型、旗艦型文化企業(yè)，調(diào)控更多的社會資本，提高國有文化企業(yè)在關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力，在全球文化發(fā)展中的競爭力，真正達(dá)到“四管”戰(zhàn)略目標(biāo)，成為中華文化崛起的脊梁。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔2〕高書生.感悟文化改革發(fā)展〔M〕.中信出版社，2014.62，63.

〔3〕王家新.關(guān)于完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的思考〔J〕.中國財政，2013，（23）.

〔4〕范周.中國文化產(chǎn)業(yè)新思考Ⅱ〔M〕.光明日報出版社，2014.142.

【責(zé)任編輯：劉彥武】

①數(shù)據(jù)來源：參見《國有文化企業(yè)發(fā)展報告（2014）》和華特迪士尼公司官方網(wǎng)站。黨政研究20153