中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的SWOT分析

范文靜　劉東坡

[摘 要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托是將金融創(chuàng)新與土地流傳成功結(jié)合的具有創(chuàng)新性的土地流轉(zhuǎn)方式?；谖覈?guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展背景對(duì)其進(jìn)行SWOT分析，提出我國(guó)農(nóng)村土地信托的發(fā)展需要盡快制定并完善土地流轉(zhuǎn)信托相關(guān)法律與條例；建立健全完善土地流轉(zhuǎn)信托配套體系，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)；信托機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)相關(guān)人才儲(chǔ)備，加快完善監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]土地信托； SWOT分析； 土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.49 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]2095-3283（2015）06-0118-04

農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，而土地問(wèn)題又是“三農(nóng)問(wèn)題”的關(guān)鍵和焦點(diǎn)。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，一方面土地拋荒現(xiàn)象普遍存在，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，還直接減少了我國(guó)的糧食生產(chǎn)總量，使我國(guó)未來(lái)可能面臨糧食存量不足的問(wèn)題；另一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)普遍受到技術(shù)、規(guī)模等限制，導(dǎo)致農(nóng)民收入不能持續(xù)增長(zhǎng)。此外，傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)效率已經(jīng)顯示出疲態(tài)。在這種背景下，土地流轉(zhuǎn)信托應(yīng)運(yùn)而生。

2013 年10 月，中信信托簽訂了第一份土地流轉(zhuǎn)信托合同，標(biāo)志著我國(guó)又產(chǎn)生了一種創(chuàng)新性的土地流轉(zhuǎn)方式。土地流轉(zhuǎn)信托在土地集體所有制的基礎(chǔ)上肯定了農(nóng)民的承包權(quán)，其具體流轉(zhuǎn)過(guò)程為：農(nóng)村土地承包人作為委托人，將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)信托給受托人（即信托公司），并由信托公司以自己的名義轉(zhuǎn)租第三方經(jīng)營(yíng)，在約定時(shí)間內(nèi)信托公司會(huì)將獲得的收益對(duì)受益人進(jìn)行分配。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。此外，在2014年11月印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)）中也對(duì)土地的所有、承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分離。這些政策導(dǎo)向?qū)?huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托的成長(zhǎng)產(chǎn)生積極意義。2014年10月，中國(guó)農(nóng)村金融論壇召開(kāi)了“關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)質(zhì)押創(chuàng)新的實(shí)踐路徑問(wèn)題”會(huì)議。會(huì)上有專(zhuān)家指出，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性不能打破的前提下，土地信托有助于解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)信托在我國(guó)具有良好發(fā)展前景和很大發(fā)展空間。本文將通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托進(jìn)行SWOT分析，提出可行性建議。

一、優(yōu)勢(shì)分析（Strength）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托是金融創(chuàng)新與土地流轉(zhuǎn)成功結(jié)合的一種獨(dú)特的土地流轉(zhuǎn)方式，在剛剛推行的一年半內(nèi)就已經(jīng)展現(xiàn)出了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）有效劃分承包土地的三種權(quán)利

土地流轉(zhuǎn)信托是一種能夠?qū)⑼恋氐乃袡?quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有效劃分的手段，做到權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)分明（黃震、吳罡，2014）。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承認(rèn)土地的所有權(quán)仍然歸屬集體，而承包權(quán)明確歸屬農(nóng)民個(gè)人，但是與以往不同的是，農(nóng)民可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。農(nóng)民授信信托機(jī)構(gòu)，通過(guò)信托機(jī)構(gòu)將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給其他種植企業(yè)或者家庭農(nóng)場(chǎng)等更具種植能力的第三方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在這個(gè)過(guò)程中，土地的三種權(quán)利明確分離，也給農(nóng)民更多可選擇的方向。農(nóng)民不再必須以務(wù)農(nóng)為主要收入來(lái)源，而是以這種相對(duì)安全的方式將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，更不用以拋荒為代價(jià)去獲取外出打工等收入。

（二）提升土地流轉(zhuǎn)速度

土地流轉(zhuǎn)信托有助于加速土地流轉(zhuǎn)。從表1可以看出，自2013年起我國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度加快，2013年比2012年底的流轉(zhuǎn)面積占承包面積的比重增加5.5%，而2014年僅上半年就比2013年增加2.8%，其中土地流轉(zhuǎn)信托的作用不可小覷。信托行業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)土地信托保持了高度關(guān)注，截至2014年9月，中信信托、北京信托、中建投信托共推出了11單土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。2014年11月底，中信又在黑龍江省推出了全國(guó)最大一單項(xiàng)目，簽訂流轉(zhuǎn)面積300萬(wàn)畝，而2014年黑龍江全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為6507萬(wàn)畝，僅一單土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目就占4.6%，從此案例可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)信托對(duì)土地流轉(zhuǎn)速度具有正向促進(jìn)作用。

（三）土地充分利用，農(nóng)民收入提高

土地流轉(zhuǎn)信托使土地得到充分利用，有效地提高了農(nóng)民收入。首先，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)信托方式能夠?qū)⑥r(nóng)民各自分散的土地進(jìn)行有效整合，形成具有一定規(guī)模的土地。其次，信托機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)者的選擇十分嚴(yán)格，一般都是成熟的農(nóng)業(yè)種植企業(yè)或者高效的家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶(hù)等。因此，在土地已經(jīng)形成一定規(guī)模的條件下，第三方經(jīng)營(yíng)者通過(guò)使用更加先進(jìn)的種植設(shè)備，實(shí)施更加有效的種植方式，采用更加先進(jìn)的管理模式以及借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)，充分利用農(nóng)村土地，從而實(shí)現(xiàn)土地集約化、資本化經(jīng)營(yíng)，增加了土地經(jīng)營(yíng)獲得高收益的可能性。從目前已有的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目來(lái)看，農(nóng)民的收益分配一般采取“基本地租+浮動(dòng)收益”模式。與其他傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式比較，農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得除去基本地租以外的分紅收益。而通過(guò)第三方經(jīng)營(yíng)者更加有效的土地經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民獲得分紅收益的可能性將更大。農(nóng)民在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移后還可以進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，多元化的收入來(lái)源能夠有效提高農(nóng)民收入。

二、劣勢(shì)分析（Weakness）

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托尚處于起步階段，不可避免會(huì)存在一些問(wèn)題，需要逐步解決。

（一）政策配套體系不完善

首先，體現(xiàn)在法律體系方面。我國(guó)涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律有《物權(quán)法》《土地管理法》《信托法》等?！段餀?quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》雖然規(guī)定農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地可以流轉(zhuǎn)，但并未對(duì)是否可以通過(guò)信托方式流轉(zhuǎn)做出明確規(guī)定（趙選民、王穎，2014）。當(dāng)涉及到土地流轉(zhuǎn)信托時(shí)，還需要參考《信托法》，而就目前情況來(lái)看，《信托法》在實(shí)際情況中缺乏可操作性，并未對(duì)參與人的責(zé)權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。其次，體現(xiàn)在土地承包權(quán)確權(quán)的困難性方面。雖然我國(guó)目前正在積極實(shí)施土地確權(quán)工作，但是在確權(quán)過(guò)程中面臨著地證不符、沒(méi)有土地承包合同等問(wèn)題（張愛(ài)軍，2014），難免會(huì)發(fā)生糾紛，這些問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重阻礙土地確權(quán)進(jìn)程，進(jìn)而直接影響到土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展速度。

（二）農(nóng)民合法權(quán)利受到威脅endprint

農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到威脅，導(dǎo)致未來(lái)收益可能受到影響。目前我國(guó)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目一般是以合作社股份形式或者政府整合土地的形式進(jìn)行委托。由于大部分農(nóng)民的文化水平低、維權(quán)意識(shí)薄弱，農(nóng)民將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，只知道未來(lái)會(huì)獲得一定的收益，而對(duì)流轉(zhuǎn)土地的具體用途、種植經(jīng)營(yíng)方式等都不再進(jìn)行關(guān)注，也不知道利益分配的具體制度，導(dǎo)致農(nóng)民的知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)無(wú)法保證。如果第三方在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有決策錯(cuò)誤或逃避責(zé)任的情況發(fā)生，農(nóng)民在不具備監(jiān)督權(quán)的情況下很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，將直接影響到農(nóng)民的未來(lái)收益，甚至連基本收益也無(wú)法保證。

（三）投資者的積極性受到抑制

土地流轉(zhuǎn)信托的期限以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性抑制了投資者的積極性。目前推行的土地信托項(xiàng)目中，通常合約年限在10—15年。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)要形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)需要一段時(shí)間，不僅要有機(jī)器設(shè)備的投入，還需要對(duì)土地進(jìn)行一定的修整，因此第三方經(jīng)營(yíng)者滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)的條件需要一定的時(shí)間，規(guī)模經(jīng)濟(jì)真正發(fā)揮作用的時(shí)間就會(huì)相對(duì)縮短。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于兩方面，內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)一般容易控制，而來(lái)源于外部的自然災(zāi)害、政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)則難以控制。一旦有外在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，投資者的經(jīng)營(yíng)利益就會(huì)遭受巨大損失。因此，投資者在考慮到土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的期限以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)以后，其參與的熱情就會(huì)降低。

三、機(jī)會(huì)分析（Opportunity）

（一）國(guó)家政策導(dǎo)向推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

國(guó)家政策導(dǎo)向?qū)r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托有積極意義。“三農(nóng)”問(wèn)題一直是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。在黨的十八屆三中全會(huì)上，第一次對(duì)農(nóng)民承包土地的權(quán)利做出明確規(guī)定，不僅賦予了農(nóng)民對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，還賦予了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押與擔(dān)保權(quán)利。《意見(jiàn)》中指出，要發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)（楊明國(guó)，2015）。從我國(guó)最近實(shí)施的政策來(lái)看，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其中的一個(gè)重要方面。土地流轉(zhuǎn)信托具有新鮮的活力，豐富了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)種類(lèi)，為市場(chǎng)提供了新的選擇，而多種流轉(zhuǎn)方式的競(jìng)爭(zhēng)也有利于我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展。鑒于國(guó)家目前對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的重視，土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展具有了良好的政策環(huán)境。土地的所有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)的分離，恰好與土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的方向相吻合，因此，政策導(dǎo)向能夠有效促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目發(fā)展。

（二）信托業(yè)發(fā)展逐步穩(wěn)定

信托業(yè)的發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段過(guò)渡到轉(zhuǎn)型階段。信托機(jī)構(gòu)保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的完整實(shí)施。信托業(yè)的發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目實(shí)施的效果息息相關(guān)。2008年起，信托業(yè)以驚人的速度快速成長(zhǎng)，信托資產(chǎn)規(guī)模連續(xù)4 年保持50% 以上的增長(zhǎng)率（李勝等，2013）。2014年以后，信托業(yè)過(guò)渡到轉(zhuǎn)型階段，逐漸轉(zhuǎn)向平穩(wěn)增長(zhǎng)，雖然信托公司效益有所下降，但是信托公司能夠始終把受益人利益放在第一位，說(shuō)明我國(guó)信托業(yè)形成了良好的信托文化以及成熟的經(jīng)營(yíng)理念。信托業(yè)轉(zhuǎn)向平穩(wěn)發(fā)展，有利于土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的實(shí)施。信托文化的形成，相當(dāng)于給農(nóng)民的收益買(mǎi)了一份保險(xiǎn)，農(nóng)民作為受益人的權(quán)益能夠基本得到保障。目前，信托行業(yè)已形成一定規(guī)模并已經(jīng)具有相對(duì)成熟的經(jīng)營(yíng)理念，并將逐步改進(jìn)并完善現(xiàn)有服務(wù)。

四、威脅分析（Threat）

（一）農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性較高

農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)根深蒂固，限制了土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展。與城鎮(zhèn)人口相比，農(nóng)民受教育程度相對(duì)比較低，一般只通過(guò)務(wù)農(nóng)來(lái)獲得收入，因此土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是生活的基礎(chǔ)，如果土地的承包權(quán)受到侵犯，農(nóng)民將無(wú)法正常生活，這是農(nóng)民的主要顧慮。而與其他職業(yè)的人相比，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題不能得到有效保障，土地是農(nóng)民養(yǎng)老的依托，因此即便選擇將土地拋荒或者低效率耕種，農(nóng)民也不愿意參與土地流轉(zhuǎn)信托。由于目前國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施的補(bǔ)貼政策有助于農(nóng)民收入的提高，在一定程度上使農(nóng)民對(duì)補(bǔ)貼政策形成了依賴(lài)，自然不情愿將土地流轉(zhuǎn)出去。這些都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展起到了限制作用。

（二）信托監(jiān)管體系不健全

監(jiān)管體系不完善可能導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民違約或第三方土地非農(nóng)用現(xiàn)象。由于實(shí)行土地流轉(zhuǎn)信托只有一年半的時(shí)間，其監(jiān)管體系尚不完善。農(nóng)民可能在出讓后期反悔，擅自收回土地，這對(duì)信托公司監(jiān)管體系及其后續(xù)服務(wù)能力都形成考驗(yàn)，在處理這些問(wèn)題時(shí)信托公司能否維護(hù)雙方的權(quán)利非常重要。而第三方也有可能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)信托的方式獲取農(nóng)用地以后變相進(jìn)行建筑占用，這不僅需要信托公司在簽訂合同前進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管審查，還需要后續(xù)的定時(shí)和抽查監(jiān)管，對(duì)信托公司的監(jiān)管要求較高。

（三）缺乏農(nóng)業(yè)資金運(yùn)作人才

信托機(jī)構(gòu)主要運(yùn)營(yíng)資金信托業(yè)務(wù)，而其在農(nóng)業(yè)資產(chǎn)方面仍然缺乏經(jīng)驗(yàn)，也缺乏專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)運(yùn)作人才，導(dǎo)致管理能力不匹配等問(wèn)題。因此，信托機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)資產(chǎn)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)決策失誤等問(wèn)題，也可能導(dǎo)致信托機(jī)構(gòu)收益下降。

五、對(duì)策建議

（一）制定并完善土地流轉(zhuǎn)信托相關(guān)法律與條例

只有相關(guān)法律條例對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托做出明確規(guī)范，信托機(jī)構(gòu)在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中才能做到有法可依，不會(huì)利用法律規(guī)定模糊去侵犯參與者的利益，農(nóng)民承包權(quán)等合法權(quán)益才能得到法律保障，不會(huì)因?yàn)榉梢?guī)定不明確而由名義流轉(zhuǎn)變成實(shí)際失地。

（二）建立健全完善土地流轉(zhuǎn)信托配套體系，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)

政府要加速農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)程，積極調(diào)動(dòng)相關(guān)人員調(diào)節(jié)土地確權(quán)糾紛問(wèn)題，充分保證確權(quán)工作的實(shí)際落實(shí)。政府應(yīng)著力改善農(nóng)村地區(qū)的基本保障問(wèn)題，建設(shè)基本保障體系，積極維護(hù)農(nóng)民合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，解決農(nóng)村養(yǎng)老等問(wèn)題，提高農(nóng)民的安全感，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度。農(nóng)村基層組織應(yīng)適度組織信托教育活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，提升農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托的認(rèn)識(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。

（三）信托機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)相關(guān)人才儲(chǔ)備，加快完善監(jiān)管體系

在參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目時(shí)，信托機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮自身規(guī)模以及服務(wù)能力等實(shí)際情況，不能跟風(fēng)盲目開(kāi)展項(xiàng)目。配備相關(guān)農(nóng)業(yè)資金運(yùn)作人員能夠有效提升項(xiàng)目的盈利能力，并且能夠降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，信托機(jī)構(gòu)可以選擇具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)資金運(yùn)作人員進(jìn)行培訓(xùn)上崗。信托機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，一方面要對(duì)內(nèi)部操作實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)行定期檢查與不定期抽查制度，嚴(yán)格規(guī)范工作人員的操作行為。另一方面對(duì)外部也要實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，不僅要保證第三方投資人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還要維護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)第三方使用土地的用途進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

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（責(zé)任編輯：梁宏偉）endprint