商業(yè)銀行開展PPP業(yè)務(wù)的模式探討

楊曉琨

【摘 要】PPP作為現(xiàn)階段政府大力推廣的業(yè)務(wù)模式，商業(yè)銀行有必要適應新形勢變化，積極參與。本文論述了PPP模式的特點及近期發(fā)展方向，并結(jié)合工作實踐，就商業(yè)銀行參與PPP、提供綜合金融服務(wù)的幾種業(yè)務(wù)模式進行了探討。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；PPP模式；金融服務(wù)

PPP模式的典型做法是政府與私人企業(yè)共同組成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司），針對特定項目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交給政府。在項目融資方面，SPV作為融資主體，以項目自身資產(chǎn)為抵押，以項目未來現(xiàn)金流為還款保障，向銀行等金融機構(gòu)進行融資。銀行參與PPP項目，除了獲得貸款利息收益之外，還能得到保證、咨詢等中間業(yè)務(wù)收入和建設(shè)資金撥付、項目收益資金等存款沉淀，同時也有利于維護銀政企三方關(guān)系。

一、商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)PPP業(yè)務(wù)背景

2009年以來，地方政府通過融資平臺公司，大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長，截止2013年6月底，中央和地方政府負有償還責任的債務(wù)余額超過20萬億元。同時，2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達到60%，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，而地方政府原先依賴的土地財政卻難以為繼，傳統(tǒng)的地方政府融資模式面臨困境。在此背景下，國務(wù)院連續(xù)發(fā)文鼓勵和引導社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域投資，黨的十八屆三中全會提出“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟?！必斦吭?014年中央和地方財政預算中提出“推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運營?！彪S著政府預算、債務(wù)政策的轉(zhuǎn)變，未來融資平臺公司的政府融資功能將被剝離，PPP模式將成為融資平臺公司轉(zhuǎn)型的重要方向。

使用PPP模式的項目通常都是重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，政府作為項目的監(jiān)督、合作者，與社會資本共同參與項目，共同承擔項目風險和管理責任，并通過特許經(jīng)營權(quán)和政府補貼的方式，保證社會資本的收益。商業(yè)銀行參與PPP項目，可以為企業(yè)和項目提供融資、財務(wù)顧問、理財?shù)榷喾N服務(wù)，既有利于發(fā)揮銀行自身優(yōu)勢，適應新形勢變化，加快業(yè)務(wù)發(fā)展；也有助于減少對信貸資源的依賴，向綜合金融服務(wù)轉(zhuǎn)型，提高綜合收益。

二、PPP業(yè)務(wù)模式及近期發(fā)展方向

政府和社會資本合作（PPP）模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。模式包含了項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等多個環(huán)節(jié)，主要形式是政府與社會資本組成特殊目的機構(gòu)（SPV），引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。

其主要特點是市場化的風險分擔機制和收益保障機制。市場化的風險分擔機制表現(xiàn)為政府主要負責對法律、政策的把握，財政補貼的安排以及對公共服務(wù)水平的監(jiān)督；社會資本主要負責項目的設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等。市場化的收益保障機制則表現(xiàn)為地方各級財政部門從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。

PPP項目融資以其自身盈利和償債能力為核心，通過各參與方的協(xié)作，完成項目的投融資運作。項目資金構(gòu)成可分為權(quán)益資金和債務(wù)資金，權(quán)益資金由發(fā)起人籌集，債務(wù)資金則通常是由政策性銀行、商業(yè)銀行、保險公司、基金等金融機構(gòu)提供。

2014年12月，財政部、發(fā)改委分別發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，對PPP模式的推廣和實踐進行了較為明確的規(guī)范。同時，財政部還公布了30個政府和社會資本合作示范項目供各地進行參考和借鑒，并要求融資平臺存量項目，適合采用PPP的項目，要優(yōu)先通過PPP模式融資。從示范項目分析，PPP項目推廣初期或?qū)⒅饕攒壍澜煌?、污水垃圾處理、供水供暖、保障房建設(shè)等以“使用者付費”為特征、適合市場化經(jīng)營的項目為主。

三、銀行參與PPP業(yè)務(wù)模式選擇—綜合金融服務(wù)

商業(yè)銀行在參與PPP業(yè)務(wù)時，應根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點和風險偏好，甄選客戶和項目，以綜合金融顧問服務(wù)商的身份充分參與，及早進入項目磋商進程，確保項目模式、建設(shè)、運營、政府補貼方案、服務(wù)定價符合銀行風險控制要求。在項目的選擇上重點關(guān)注自身現(xiàn)金流充裕的水、電、氣等公用事業(yè)項目，關(guān)注國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求，以及具備可持續(xù)經(jīng)營能力、項目經(jīng)營性現(xiàn)金流充足、有足值商業(yè)性資產(chǎn)抵押的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

在金融服務(wù)方案的選擇上，可從項目設(shè)計到融資、建設(shè)、運營等各方面，為項目公司提供財務(wù)顧問、現(xiàn)金管理、股權(quán)+債權(quán)融資等服務(wù)，滿足PPP新建項目融資、優(yōu)化存量債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)等債權(quán)融資需求，以及補充項目資本金、優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)、項目到期社會資本順利退出等股權(quán)融資需求。

1.提供財務(wù)顧問服務(wù)

針對PPP項目參與者較多、合同關(guān)系復雜特點，商業(yè)銀行可發(fā)揮自身優(yōu)勢，從項目設(shè)計到融資、建設(shè)、運營等各方面，提供金融、財務(wù)顧問、企業(yè)年金托管等服務(wù)。針對項目運營時間長、資金流量大特點，商業(yè)銀行可在資金管理方面提供如資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、國際結(jié)算、代發(fā)工資、通知存款、理財產(chǎn)品等服務(wù)，提高客戶資金效率和收益水平。

在項目識別階段，銀行可借助客戶資源優(yōu)勢及政府合作關(guān)系，提供項目效益評價、財政承受能力論證等相關(guān)顧問服務(wù)。在項目準備階段，發(fā)揮綜合金融服務(wù)平臺優(yōu)勢，為項目實施機構(gòu)從項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制、相關(guān)配套安排等多角度提供交易結(jié)構(gòu)顧問服務(wù)；在充分考慮收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、期滿處置等因素的基礎(chǔ)上，向項目實施機構(gòu)提出運作方式建議。在項目采購階段，發(fā)揮多樣化經(jīng)營優(yōu)勢，引入其他資本，共同參與PPP項目招投標，并為項目采購方案提高財務(wù)顧問服務(wù)。在項目執(zhí)行階段，通過“股權(quán)+債權(quán)”、“表內(nèi)+表外”等綜合融資安排，為項目公司設(shè)計融資結(jié)構(gòu)，提供股權(quán)、債權(quán)融資服務(wù)；在特許經(jīng)營期內(nèi)，為項目公司提供賬戶監(jiān)管、賬戶托管、資金管理、資產(chǎn)證券化、租賃融資安排等運營顧問服務(wù)。在項目移交階段，特許經(jīng)營期滿后，為融資平臺公司提供并購配套融資綜合解決方案，幫助融資平臺公司回購PPP項目公司股權(quán)，實現(xiàn)全部公共設(shè)施的有序移交。endprint

2.提供融資服務(wù)

PPP項目通常總投資額高，資金需求大，需要尋求多元化的資金籌措渠道。商業(yè)銀行可根據(jù)項目具體特點，在合理預測項目現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)計產(chǎn)品，從債權(quán)、股權(quán)兩個方面提供項目融資、銀團貸款、并購貸款、資信證明、產(chǎn)業(yè)投資基金、收益信托、資產(chǎn)證券化、融資租賃等綜合性的金融服務(wù)。

（1）結(jié)構(gòu)化融資。銀行以PPP項目公司未來現(xiàn)金流或相關(guān)資產(chǎn)為投資標的，通過非標資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)搭建，為其設(shè)計結(jié)構(gòu)化的融資方案，與其他各項融資方案配合，提供流動資金、項目融資、股權(quán)融資等多元化的融資服務(wù)，通過多渠道募集資金，靈活滿足PPP項目公司不同期限、不同金額的融資需求。

（2）銀團貸款。銀行通過提供中長期銀團貸款融資安排，為PPP項目公司設(shè)計融資結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一置換現(xiàn)有債務(wù)、減輕項目公司償債壓力，降低融資總成本、延長融資期限、使PPP項目公司現(xiàn)金流與債務(wù)還款安排相匹配，新增銀團貸款不納入政府債務(wù)。

（3）項目收益票據(jù)。項目收益票據(jù)是指非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項目建設(shè)，且以項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。商業(yè)銀行依托其產(chǎn)品體系、銷售能力和創(chuàng)新能力，可為PPP項目公司發(fā)行的項目收益票據(jù)提供全方位的承銷服務(wù)。

（4）融資租賃。銀行可協(xié)助PPP項目公司與租賃公司簽訂租賃物轉(zhuǎn)讓協(xié)議和售后回租融資租賃協(xié)議，PPP項目公司將其名下公共設(shè)施的固定資產(chǎn)作為租賃物轉(zhuǎn)讓給租賃公司，并通過靈活的租金支付方式繼續(xù)享有對該部分公共設(shè)施的資產(chǎn)的占有和收費權(quán)。幫助項目公司盤活公共設(shè)施存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道，促進PPP項目資產(chǎn)保值增值，進一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低資金成本，提高資本運作能力。

（5）資產(chǎn)證券化。銀行可與證券公司一起，協(xié)助PPP項目公司設(shè)立資產(chǎn)支持專項計劃，通過交易所市場募集資金，購買PPP項目公司擁有的公共設(shè)施收費權(quán)，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的真實出表和破產(chǎn)隔離，交易支付對價用于償還前期融資，降低PPP項目公司負債。并在后續(xù)管理階段，為PPP項目公司提供賬戶監(jiān)管服務(wù)、賬戶托管服務(wù)、歸集資金投資顧問服務(wù)、信息披露顧問服務(wù)。幫助項目公司降低融資成本，靈活使用資金，增強企業(yè)資產(chǎn)流動性，優(yōu)化財務(wù)狀況。

（6）PE基金。銀行可利用PE基金管理公司的方式，與融資平臺公司/社會資本設(shè)立有限合伙企業(yè)，并擔任普通合伙人管理基金，在PE基金的設(shè)立、募集、管理、退出等方面提供全面的顧問服務(wù)，基金資金專項用于投資PPP項目公司。幫助PPP項目公司拓寬項目建設(shè)資金來源，引入其他社會資本，減小融資平臺公司/社會資本資金壓力；并可用于滿足項目資本金出資需求，進一步發(fā)揮融資杠桿優(yōu)勢

（7）永續(xù)債及永續(xù)委托貸款。永續(xù)債是中期票據(jù)項下的無固定到期日的含權(quán)債券產(chǎn)品，具有無固定期限，投資人回購權(quán)、發(fā)行人贖回權(quán)或其他含權(quán)條款等特點，在滿足《金融負債與權(quán)益工具的區(qū)分及相關(guān)會計處理規(guī)定》對金融工具計入權(quán)益的要求時，可計入權(quán)益。銀行可發(fā)揮在債券承銷方面的專業(yè)能力，根據(jù)融資平臺公司的要求，為其永續(xù)債發(fā)行提供全流程服務(wù)；根據(jù)PPP項目建設(shè)及經(jīng)營規(guī)劃，設(shè)計整體融資方案，運用理財募集資金，并與證券公司合作，向PPP項目公司發(fā)放無固定期限委托貸款，實現(xiàn)其債務(wù)與現(xiàn)金流相匹配，滿足補充項目資本金，優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)的融資需求，使融資人能夠根據(jù)本企業(yè)融資需求和資金成本來選擇使用永續(xù)債務(wù)，靈活自主地進行PPP項目公司的財務(wù)安排。

（8）并購貸款。銀行可通過并購貸款產(chǎn)品為回購方提供最高可達全部交易價款60%的資金支持，與中期票據(jù)、私募債等中長期直接融資工具相結(jié)合，幫助其獲得更為穩(wěn)定和優(yōu)惠的資金，同時有效降低社會資本/融資平臺公司在回購初期面臨的高額資金支付壓力，確保社會資本/順利快速退出。endprint