“棚戶區(qū)”改造中的居民安置問題及對(duì)策探究

孫雪

【摘 要】棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。隨著城市化進(jìn)程的加快，棚戶區(qū)改造也成為各地面臨的重大難題。由于涉及大量的補(bǔ)助和優(yōu)惠政策，這項(xiàng)民生工程逐漸被扭曲為爭(zhēng)奪補(bǔ)償資金、強(qiáng)拆獲得城市中心土地的盈利手段。公共利益與商業(yè)利益的交織，使得“被棚改”現(xiàn)象嚴(yán)重，土地價(jià)值高的棚戶區(qū)引發(fā)了多起強(qiáng)拆事件，而那些真正偏僻的棚戶區(qū)改造由于難以獲得商業(yè)持續(xù)性，卻無人問津。同時(shí)，政府資助雖然減輕了棚戶區(qū)居民的生活壓力，但很難從根本上解決其生計(jì)問題，即使獲得了安置房，也難以擺脫“守著房子過空日子”的窘境。本文以武漢市為調(diào)研地點(diǎn)，從政府和居民的角度雙向剖析棚戶區(qū)改造工程中存在的問題，并提出相應(yīng)建議，為有效解決居民安置問題建言獻(xiàn)策。

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造；居民安置；對(duì)策探究

一、我國“棚戶區(qū)”改造現(xiàn)狀

棚戶區(qū)的存在是一個(gè)歷史遺留的欠賬問題，已成為城市中“二元結(jié)構(gòu)”的一大表現(xiàn)，有必要加快改造的步伐。目前，我國棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)多種模式、多個(gè)層次推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，更新改造模式由過去單一的“舊房改造”和“舊區(qū)改造”轉(zhuǎn)向“舊區(qū)再開發(fā)”，不僅僅以改善居住條件和居住環(huán)境為目標(biāo)，而且充分發(fā)揮改造地段的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)改造棚戶區(qū)和城市現(xiàn)代化的多重目的。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示，中國在過去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，約改造5000萬平方米棚戶區(qū)，近100萬住房困難家庭的住房條件得到了改善。

雖然棚戶區(qū)改造正在全國推廣，可立竿見影改善民生和城市基礎(chǔ)設(shè)施，大幅縮小城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)帶來的差距，但同時(shí)也帶來了諸多問題。由于涉及大量的補(bǔ)助和優(yōu)惠政策，這項(xiàng)原本具有公益性質(zhì)的地方政府并不愿意啃的“硬骨頭”，卻奇異地引發(fā)“大躍進(jìn)”。有些已經(jīng)從棚改區(qū)中從平房搬進(jìn)樓房的居民，卻奇怪地要再次“被棚改”，蓋成不過十年的樓房，也要被當(dāng)成棚戶區(qū)拆掉。土地價(jià)值高的棚戶區(qū)引發(fā)了多起強(qiáng)拆事件，而那些真正偏僻的棚戶區(qū)改造由于難以獲得商業(yè)持續(xù)性，需要真金白銀投入，卻無人問津。

就目前的“棚戶區(qū)”改造情況來看，雖然居民住上了新房，但由于過度追求政績(jī)表現(xiàn)，地方政府為了加快改造速度，減少了相應(yīng)投入，降低了建房標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致的是房屋質(zhì)量問題難以保證。同時(shí)，改造規(guī)模過大，可能導(dǎo)致拆遷、補(bǔ)償和安置不到位等一系列問題長(zhǎng)期得不到解決。而目前的政府安置政策多以住房補(bǔ)貼為主，缺乏可持續(xù)性保障，棚改居民多難以維持生計(jì)，不能從根本上解決居民的安置問題。

二、棚改運(yùn)動(dòng)中存在的問題

1.對(duì)“棚戶區(qū)”概念界定不清

棚改的定義，讓棚改房成了一個(gè)四處變形的“筐”。對(duì)于地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一項(xiàng)純粹的財(cái)政負(fù)擔(dān)，棚改來了，“保障房”的部分指標(biāo)可以被“棚改房”消化，資金也有了渠道，唯獨(dú)真正起“保障”作用的保障房減少了。由于可以獲得政策和資金的全力支持，不論是靠近城市中心地段的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，還是為完成指標(biāo)的保障住房項(xiàng)目，都有機(jī)會(huì)借道棚改，更順利地完成。

2.“棚戶區(qū)”融資難度較大

“棚戶區(qū)”多位于城區(qū)邊界，地段環(huán)境較差，不具備較大的升值空間，融資難度較大?！芭飸魠^(qū)”改造不同于一般商業(yè)改造工程，它同時(shí)也是民生工程的一部分，這就導(dǎo)致了“棚戶區(qū)”改造一直都是依賴政府高層的決定和國開行的支持，改造難度較大。而現(xiàn)行的“棚戶區(qū)”改建也都是遵循“先易后難”的原則，缺乏商業(yè)可持續(xù)性的特質(zhì)使得環(huán)境更為惡劣的“棚戶區(qū)”遲遲得不到解決。

3.政府與民眾缺乏有效的溝通交流機(jī)制

在棚戶區(qū)改造過程中，政府推行的惠民政策無法快速傳達(dá)到民眾之中，居民的利益訴求得不到政府的反饋，以致于出現(xiàn)政府與民眾糾紛不斷的現(xiàn)狀，政府的好意得不到民眾的認(rèn)可，反而降低了政府的可信度。近幾年我國頻頻發(fā)生因拆遷導(dǎo)致被征收戶生命財(cái)產(chǎn)遭受損失的慘案，更是將這一問題推到了風(fēng)口浪尖上。

4.原“棚戶區(qū)”居民的就業(yè)尚待解決

“棚戶區(qū)”居民多為城市最低保障戶，最主要的困難是缺乏收入來源。棚戶區(qū)改造能夠?yàn)榫用窀纳谱》織l件和居住環(huán)境，但是不能從根本上改善其就業(yè)狀況。如何結(jié)合棚戶區(qū)改造和城市區(qū)域調(diào)整，提高棚戶區(qū)居民的就業(yè)水平是棚戶區(qū)改造過程中需要考慮的一個(gè)重要問題。

5.保障房“保障”力度不足

“棚戶區(qū)”的居民多為外來人口，且多表現(xiàn)為大齡、生病、獨(dú)居，由于無力承擔(dān)城市中較高的生活壓力，只能在城區(qū)外圍租賃居住條件較差的棚戶維持生計(jì)。棚戶區(qū)被改造后，這些無戶籍的居民只能求助于低廉的保障房，但目前保障房數(shù)量不能滿足棚改居民的需求，然而即便是這種低于市價(jià)的保障房，其成本對(duì)于他們來說也難以負(fù)擔(dān)。當(dāng)棚戶區(qū)從城市地圖上抹去的時(shí)候，棚戶的所有者能夠獲得補(bǔ)償，而棚戶的租戶們——進(jìn)城務(wù)工多年卻無法獲得戶籍的農(nóng)民又會(huì)哪去？這一群體的安置問題較之普通房屋拆遷的戶主更為棘手。

三、政策建議

1.明確棚改的范圍及鑒定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)居民利益

自2014年兩會(huì)以來，棚戶區(qū)改造已數(shù)次被最高層決策層表述為改善民生、拉動(dòng)投資、促進(jìn)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期利器。棚戶區(qū)改造不同于商業(yè)開發(fā)，它首先考慮的是社會(huì)效益。因此必須樹立正確的棚戶區(qū)改造理念，堅(jiān)持“以人為本”的理念，切實(shí)維護(hù)棚改區(qū)居民的利益。棚戶區(qū)作為民生工程的一部分，必須與傳統(tǒng)的舊城改建區(qū)分開來，地方政府應(yīng)該尊重客觀事實(shí)，將棚戶區(qū)改造中的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益有機(jī)結(jié)合起來，真正把“保障”工作落到實(shí)處。

2.地方政府積極轉(zhuǎn)換執(zhí)政理念，切實(shí)為人民服務(wù)

棚改運(yùn)動(dòng)在國家的發(fā)展中是一項(xiàng)民生工程，而對(duì)于地方政府則演變?yōu)檎?jī)表現(xiàn)，甚至是追求經(jīng)濟(jì)利益的法寶。追求高速的拆遷改建帶來的只會(huì)是民怨沸騰，而不顧實(shí)際情況的盲目重建則會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來隱患。棚改雖是“硬骨頭”，但它卻是民眾的“香餑餑”。合理規(guī)劃拆遷范圍，不盲目、不激進(jìn)，切實(shí)保障民眾利益是當(dāng)前政府必須貫徹執(zhí)行的理念。endprint

3.建立多功能保障機(jī)制，創(chuàng)造更多的社會(huì)崗位

就業(yè)才是硬道理，讓每個(gè)人都能夠在社會(huì)中有安身立命的一席之地，降低社會(huì)閑散人員比例，才能激發(fā)民眾的積極性，緩解社會(huì)壓力，從源頭上解決棚改區(qū)居民的貧困問題，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的和諧發(fā)展。解決就業(yè)問題，不僅能夠促進(jìn)民生事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也能推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性發(fā)展的功用。

4.拓寬民眾的利益表達(dá)渠道，促進(jìn)政府與民眾的有效溝通

公民解決問題應(yīng)該依靠程序而不是依賴暴力。社會(huì)不和諧因素的存在，往往是因?yàn)闇贤ú粫硨?dǎo)致的。政府的相關(guān)政策得不到有效落實(shí)，民眾的利益訴求無法實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的社會(huì)矛盾，因此，必須拓寬民主表達(dá)渠道，讓民眾監(jiān)督政府，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)的順利進(jìn)行。

5.充分考慮特困家庭的情況，加強(qiáng)對(duì)無戶籍產(chǎn)權(quán)棚改居民的保障力度

任何的法定程序總有疏忽的地方。棚戶區(qū)改造看似為民眾改善了居住條件，但同時(shí)它也排擠了一批流浪在城市角落，難以扎根的外籍人口。就目前的補(bǔ)償政策來看，這些無本地戶籍的居民幾乎是被忽視的群體。因此必須要具體問題具體分析，可以將原經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房轉(zhuǎn)為商品房產(chǎn)權(quán)，為外籍務(wù)工人員提供合理安置。

四、結(jié)論

沒有一種執(zhí)政資源比贏得民意更加珍貴持久。國家治理不僅是一項(xiàng)匯集民意的工程，更是一門樹立權(quán)威與信任的藝術(shù)。民意得不到表達(dá)，社會(huì)秩序就會(huì)出現(xiàn)混亂，政府就將喪失信任。棚戶區(qū)改造作為新時(shí)期我國的一項(xiàng)惠民利民工程，在改善城市居住環(huán)境、推動(dòng)城市化進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要的作用。然而近年來這項(xiàng)民生工程卻逐漸“變味”了，這一轉(zhuǎn)變不得不說是地方政府盲目追求眼前利益的后果。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程中，我國政府承擔(dān)著運(yùn)用行政手段宏觀調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要責(zé)任。我們的政府應(yīng)該是人民的政府，服務(wù)型的政府，而不是權(quán)力型的政府。只有將政府的權(quán)力真正用在為人民服務(wù)上，才能促進(jìn)政府和人民之間的關(guān)系發(fā)展，建設(shè)一個(gè)和諧的社會(huì)主義社會(huì)。

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