公共項(xiàng)目公私合作 (PPP)觀念演變與研究*

石世英 葉曉甦 杜磊 馬烈

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400045)

0 引言

隨著公共服務(wù)改革的不斷深入，私人部門和社會(huì)資本逐步進(jìn)入公共部門投資領(lǐng)域，公共項(xiàng)目公私合作(Public Private Partnerships，PPP)模式在理論與實(shí)踐層面得到了廣泛關(guān)注。在理論研究方面，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者運(yùn)用管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科知識(shí)研究PPP 機(jī)理機(jī)制，涵蓋項(xiàng)目決策、伙伴關(guān)系、契約安排、信任激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配、項(xiàng)目評(píng)價(jià)等方面，涉及伙伴關(guān)系、契約精神、公共利益與公眾參與、物有所值等觀念和公共管理、新公共管理、公共價(jià)值等思維范式。在實(shí)踐方面，在發(fā)達(dá)國(guó)家(如英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大等)及中國(guó)香港地區(qū)的公共服務(wù)體系中，PPP 在道路交通、醫(yī)院學(xué)校、政府辦公樓、監(jiān)獄及社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域取得了廣泛應(yīng)用。而我國(guó)內(nèi)地在地方政府性債務(wù)不斷增加的背景下，政府自上而下積極推行PPP 模式，地方政府(如重慶、安徽、江蘇等)逐步在軌道交通、土地整治、市政供水和垃圾處理等領(lǐng)域開展了政府與社會(huì)資本的合作，緩解了財(cái)政壓力和提供公共服務(wù)或產(chǎn)品。但實(shí)際操作中，地方政府作為“準(zhǔn)公司”直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)有企業(yè)壟斷公共服務(wù)投資領(lǐng)域，公共服務(wù)供給效率高但質(zhì)量或公平性不足，這些現(xiàn)象催生了公私雙方的壁壘關(guān)系和對(duì)抗思維。雖然有效的合同約束或合理的外部干預(yù)有利于雙方互利合作，但傳統(tǒng)觀念和思維方式阻礙了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定作用和政府改革進(jìn)程，限制了社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，扭曲了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念是公共服務(wù)領(lǐng)域改革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。本文通過科學(xué)解讀PPP 概念的本質(zhì)和實(shí)踐歷程，探索PPP 觀念演變路徑，為解決公私雙方的困境提供參考。

1 文獻(xiàn)研究

PPP 尚未形成統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的概念。從政府視角來看，英國(guó)財(cái)政部認(rèn)為PPP 是公共部門和私人部門聯(lián)合工作的一種安排，廣義的PPP 涵蓋公私雙方在政策制定、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)物有所值。加拿大議會(huì)對(duì)PPP 的解釋是公私雙方基于各自專長(zhǎng)而建立的一種合作，通過資源、風(fēng)險(xiǎn)和利益的合理配置更好地滿足公共需求。中國(guó)香港把PPP 界定為一種涉及私人部門參與公共服務(wù)供給的一種契約安排，是一種基于伙伴關(guān)系的方法或模式，目標(biāo)是物有所值。國(guó)家發(fā)展改革委提出政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，在不同政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府部門在PPP目標(biāo)方面存在一致性，即提供公共服務(wù)和滿足公眾需求。從學(xué)術(shù)視角來看，對(duì)PPP 的認(rèn)知也存在差異，Savas 認(rèn)為公私合作制是一個(gè)民營(yíng)化的過程，公共服務(wù)引入市場(chǎng)化和社會(huì)資本［2］，并由公共部門選擇項(xiàng)目，由私人承包商開發(fā)與運(yùn)營(yíng)［3］，實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)(2006 年11 月，英國(guó)財(cái)政部Value for money assess-ment guidance 對(duì)物有所值的定義是:滿足用戶要求的產(chǎn)品或服務(wù)全生命周期成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合)。在公共服務(wù)生產(chǎn)或提供過程中，PPP 不僅是一種項(xiàng)目融資模式或工具［4］，也是公共產(chǎn)品或服務(wù)的一個(gè)管理模式和治理機(jī)制創(chuàng)新［5］，私人部門需要統(tǒng)籌兼顧盈利目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任，公共部門在創(chuàng)造權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的環(huán)境的同時(shí)，要保證公共利益［6］，提高供給效率并實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益最大化。

不同專業(yè)、不同視角或不同層次的PPP 研究，導(dǎo)致了公共部門與私營(yíng)部門的邊界模糊和觀念同質(zhì)化。PPP 作為一種新型的合作伙伴關(guān)系，公私雙方需要信息共享、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互相信任與協(xié)作、遵守并履行契約，共同努力并主動(dòng)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和最優(yōu)價(jià)值。在采用PPP 模式提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程中，政府或PPP 合作伙伴可以通過服務(wù)、法律規(guī)制和其他行為創(chuàng)造公共價(jià)值和滿足公共利益。然而，在衡量與評(píng)估PPP 時(shí)，效率、效果或效益成為常規(guī)指標(biāo)，效率觀念、合作觀念、公共利益觀念和物有所值等觀念也逐步得到認(rèn)可;但公眾參與、公平與責(zé)任卻很少受到青睞，基于公共價(jià)值觀念考慮與實(shí)踐PPP 制度、機(jī)制或組織設(shè)計(jì)、信息披露及建設(shè)運(yùn)營(yíng)更為少見。公共價(jià)值是公民對(duì)政府期望的集合，是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范形成的共識(shí)，反映了主體偏好和客體公共效用，包含公共利益、公平與公正、責(zé)任與效率、契約精神、伙伴關(guān)系等觀念，這與公共項(xiàng)目的特征和公私合作的本質(zhì)具有一致性。因此，在界定PPP 概念與內(nèi)涵時(shí)，需要正確理解PPP“語言游戲”和重視PPP 公共價(jià)值;在公共價(jià)值觀念指導(dǎo)下，建立新型的伙伴關(guān)系，平衡與協(xié)調(diào)效率、責(zé)任、公平和公共利益。

2 PPP 觀念的演變

多元化的公共需求加劇了地方政府基建任務(wù)和財(cái)政能力的“錯(cuò)配”矛盾，促進(jìn)了公共部門和私人部門的互利合作。在PPP 實(shí)踐過程中，英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家的市場(chǎng)化改革不是停留在意識(shí)形態(tài)及理論層面上，而注重在實(shí)踐中探索提高效率與服務(wù)質(zhì)量的市場(chǎng)機(jī)制。英國(guó)作為PPP 的先驅(qū)、倡導(dǎo)者和促進(jìn)者，在PPP 的研究與實(shí)踐一直處于領(lǐng)先地位。因此，在剖析英國(guó)典型案例的基礎(chǔ)上，解讀中國(guó)PPP 觀念的發(fā)展演變具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 英國(guó)PPP 觀念的演變

自20 世紀(jì)70 ～80 年代末以來，在西方國(guó)家新公共管理改革背景下，英國(guó)政府鑒于當(dāng)時(shí)財(cái)政赤字壓力、國(guó)有企業(yè)低效率和公共服務(wù)體制僵化的情景，力推“貨幣主義”理論模式，在政府管理和公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高了公共服務(wù)供給效率。尤其是制定了“高速公路等行業(yè)必須向民營(yíng)企業(yè)開放”的法令，從此英國(guó)私營(yíng)企業(yè)開始廣泛參與公共項(xiàng)目或服務(wù)，參與形式多樣化，如BOT、DBFO 及PFI 等。效率觀念主導(dǎo)的政府公共服務(wù)體制改革改變了傳統(tǒng)模式的政府行政管理理念和運(yùn)作模式以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系，打破了政府的公共服務(wù)壟斷地位。正是由于新公共理論將“效率、經(jīng)濟(jì)和效果(Efficiency，Economy and Effectiveness)”作為改革的價(jià)值取向，在效率與民主兩大價(jià)值取向之間進(jìn)行簡(jiǎn)單取舍，與公共管理的公共性或價(jià)值觀(公平、公正、公民參與等)相沖突，而忽視了公民的公共利益和公共需求(如經(jīng)濟(jì)需求、公平需求和參與需求)，導(dǎo)致這種效率觀念成為深化改革的桎楛。

20 世紀(jì)90 年代，鑒于效率觀念不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需要，新公共管理改革導(dǎo)致公共利益和公共需求不能得到實(shí)現(xiàn)和滿足，政府公信力和執(zhí)行力受到質(zhì)疑，體制改革迫在眉睫。在此背景下，英國(guó)政府相繼展開探索公共管理之道。1997 年，英國(guó)政府提出了關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的“第三條道路”新理念，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平。之后，在公共服務(wù)方面，英國(guó)政府主導(dǎo)了公共服務(wù)法律法規(guī)、PPP/PFI 指南、政府監(jiān)管等多方面的改革，并明確了政府的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)公共利益，從而確立了公共價(jià)值觀念。

21 世紀(jì)初至今，雖然英國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了財(cái)政赤字、金融危機(jī)等問題，但英國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的改革仍堅(jiān)持公共價(jià)值觀念，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公平、平等、責(zé)任、公共利益和分權(quán)等理念，繼續(xù)深化公共服務(wù)改革、革新PPP/PFI 政府指南、發(fā)展物有所值的內(nèi)涵與外延等。

總之，英國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域30 多年的市場(chǎng)化改革與發(fā)展，體現(xiàn)為公共服務(wù)市場(chǎng)化(市場(chǎng))與公共管理(政府)的協(xié)作發(fā)展。公共項(xiàng)目公私合作(PPP)的觀念經(jīng)歷了效率、社會(huì)公平、公共價(jià)值三個(gè)階段的演進(jìn)，如圖1 所示。英國(guó)在公共服務(wù)改革過程中對(duì)公共利益和公共需求的創(chuàng)造與回應(yīng)，已充分體現(xiàn)了“公共服務(wù)”的價(jià)值特質(zhì)，平衡、責(zé)任、公平、效率和公共利益。

圖1 英國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP 觀念演化

2.2 中國(guó)PPP 觀念的演變

20 世紀(jì)80 年代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)發(fā)展熱潮，這使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，中央和地方政府開始重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，公私合作出現(xiàn)萌芽。如1984 年深圳沙頭角B 電廠BOT 項(xiàng)目和1995 年廣西來賓B電廠BOT 項(xiàng)目。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)公共服務(wù)投資領(lǐng)域先后進(jìn)行了簡(jiǎn)政放權(quán)、基本建設(shè)基金制、項(xiàng)目法人責(zé)任制、拓寬社會(huì)資本投資范圍等一系列改革，“效率優(yōu)先”也成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)供給的基本原則。政府政策，如原國(guó)家計(jì)委出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》 (計(jì)投資〔2001〕2653 號(hào))，首次明確提出了民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2005〕3 號(hào))和《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》 (國(guó)發(fā)〔2010〕13 號(hào))，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)投資領(lǐng)域。地方政府也積極響應(yīng)，組建城市建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，采用BOT 模式建設(shè)高速公路、污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠等公共項(xiàng)目。這些政策和政府行為促進(jìn)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)的供給，在一定程度上緩解了政府財(cái)政壓力、增加了就業(yè)并激發(fā)了市場(chǎng)活力。但政府及其融資平臺(tái)壟斷公共項(xiàng)目投資決策管理權(quán)，公共服務(wù)領(lǐng)域存在投資壁壘和融資歧視，民營(yíng)資本遇見“不公平”待遇，公共服務(wù)或資源配置與公共需求的矛盾逐步激化，社會(huì)公平成為爭(zhēng)論和關(guān)注的焦點(diǎn)。

21 世紀(jì)初至今，在政府性債務(wù)壓力、國(guó)有企業(yè)效率低、公共服務(wù)提供與公眾需求矛盾加劇、社會(huì)公平環(huán)境要求以及投融資體制機(jī)制約束等背景下，中央和地方政府開始進(jìn)行改革創(chuàng)新并開始營(yíng)造權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的環(huán)境，社會(huì)公平成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)觀念。尤其是2013 年11 月十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅突破性地提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，而且進(jìn)一步深化了社會(huì)公平的內(nèi)涵，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。之后，政府相應(yīng)出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，首次選取80個(gè)項(xiàng)目作為民間投資參與公共項(xiàng)目建設(shè)及營(yíng)運(yùn)的示范，加快了投融資體制改革和投資主體多元化，公私合作逐步成為政府推行投融資體制改革的重要方式，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》 (發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào))明確了PPP 模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，與社會(huì)資本建立的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化?？傊?，政府的投融資、行政管理及公共服務(wù)等領(lǐng)域的改革和社會(huì)公平觀念創(chuàng)新在當(dāng)前卓有成效，PPP 模式的推廣應(yīng)用打破了政府單一的投融資主體壟斷，激發(fā)了民間資本活力，在一定程度上消除了投融資壁壘。但是，社會(huì)公平觀念在公共項(xiàng)目建設(shè)或公共服務(wù)供給的實(shí)際應(yīng)用中存在困難，滯后的PPP 法律體系和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的政府管理體制仍是制約公私合作觀念變革的重要因素。

總之，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的變革與發(fā)展歷程詮釋了公權(quán)、績(jī)效與觀念或意識(shí)形態(tài)的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一，體現(xiàn)了政府行為和公眾預(yù)期的演變過程。效率觀念“統(tǒng)治”了公共項(xiàng)目公私合作研究與實(shí)踐較長(zhǎng)時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)改革和公共需求的客觀背景下，社會(huì)公平觀念逐漸成為政府、公眾的關(guān)注焦點(diǎn)，推動(dòng)了我國(guó)PPP 的創(chuàng)新與發(fā)展，其演變過程如圖2 所示。

2.3 比較分析

本文從現(xiàn)實(shí)情景、制度政策和實(shí)踐觀念三個(gè)方面梳理了英國(guó)和中國(guó)的公私合作(PPP)發(fā)展歷程，通過對(duì)比分析，得到PPP 觀念演化的異同。

2.3.1 效率觀念是PPP 觀念演化的初始起點(diǎn)

在政府財(cái)政壓力約束、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低、公共需求日益增長(zhǎng)與公共服務(wù)總體供給不足等背景下，政府單獨(dú)提供公共服務(wù)成本較高且效率低，引入私人部門或社會(huì)資本提高公共服務(wù)供給效率、政府投資效率和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率成為政府的優(yōu)先選擇，效率是引入私人部門或社會(huì)資本的初始目標(biāo)，這在PPP 觀念演化中存在一致性。

2.3.2 公共需求是PPP 觀念演化的主要?jiǎng)恿?/p>

社會(huì)公眾是公共服務(wù)的需求者和使用者，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量、類型和數(shù)量具有表達(dá)權(quán)和知情權(quán)。在公共服務(wù)供給不足或緊缺的情境下，公眾需要盡快使用公共服務(wù)，首要追求公共項(xiàng)目的建設(shè)效率或公共服務(wù)的供給效率;當(dāng)公共服務(wù)總體供給基本滿足需求量且不能滿足有效需求的情境下，公眾需要公共服務(wù)均等化，首要追求社會(huì)公平;當(dāng)公共服務(wù)與公共需求存在“錯(cuò)配”的情境下，公眾期望參與公共項(xiàng)目建設(shè)或公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，充分表達(dá)其需求產(chǎn)品特性。PPP 作為一種提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式，需要充分考慮公共需求的特殊性和普遍性，平衡公平和效率。

2.3.3 經(jīng)濟(jì)制度是影響PPP 觀念變遷的重要因素

圖2 我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP 觀念演變

在資本主義私有化的經(jīng)濟(jì)制度下，英國(guó)公共部門和私人部門存在明顯的界線，公共部門和私人部門合作提供公共服務(wù)或產(chǎn)品必須考慮所有納稅人的利益和私人部門的利益，因此，PPP 項(xiàng)目必須考慮公平和效率。而在社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度下，政府代表公眾行使生產(chǎn)資料的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”，國(guó)有企業(yè)既受政府委托參與公共項(xiàng)目建設(shè)管理，體現(xiàn)政府意志和利益，又作為獨(dú)立法人和政府合作形成公私合作伙伴關(guān)系參與PPP 項(xiàng)目投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府和企業(yè)的角色定位模糊，這導(dǎo)致公平和效率在PPP 項(xiàng)目中很難實(shí)現(xiàn)平衡與協(xié)調(diào)。

2.3.4 公共價(jià)值是PPP 觀念未來發(fā)展的趨勢(shì)

當(dāng)前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“遺留思想”、地方保護(hù)主義及尋租激勵(lì)的存在，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目決策、投資、管理等方面以政府偏好為出發(fā)點(diǎn)，而并不反映公共偏好、公私責(zé)任、公共項(xiàng)目效用及社會(huì)規(guī)范。而公共價(jià)值觀念是反映政府、企業(yè)和公眾的偏好以及客體的公共效用，融合了效率、效果、公平、責(zé)任和公共利益等，PPP 模式是我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域改革與創(chuàng)新的內(nèi)容，在當(dāng)前情境下，通過引入民間資本提高效率、節(jié)約成本、實(shí)現(xiàn)公平和保證公共利益，這與公共價(jià)值觀念存在關(guān)聯(lián)性。同時(shí)，英國(guó)PPP 觀念的演化也為這種趨勢(shì)提供了佐證。

3 結(jié)語

PPP 模式不是單純地進(jìn)行融資或提高供給效率目的，PPP 觀念的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是公共利益和公共需求。PPP 是一種“舶來品”，PPP 模式的廣泛應(yīng)用對(duì)我國(guó)政府公共投資機(jī)制、投資環(huán)境、政治環(huán)境及公私參與主體觀念提出了巨大挑戰(zhàn)。因此，不能直接全盤接受別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和觀念，需要正確解讀PPP 及其觀念演變。本文從情景、制度和觀念三個(gè)視角梳理了英國(guó)典型的PPP觀念發(fā)展過程和我國(guó)PPP 觀念的發(fā)展演變歷程，并分析了我國(guó)PPP 觀念的未來趨勢(shì)。隨著中國(guó)PPP 相關(guān)法規(guī)與制度的不斷完善及政府、企業(yè)和公眾對(duì)PPP 認(rèn)知的不斷深化，PPP 模式將在中國(guó)的公共項(xiàng)目投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

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