村民聽證質(zhì)詢會：基層協(xié)商民主的一種實踐形式

童慶平+洪民富

摘要：安徽省蚌埠市五河縣的村民聽證質(zhì)詢會是基層協(xié)商民主的一種實踐形式。村民聽證質(zhì)詢會自開展以來取得了明顯成效。2010年以后，該基層協(xié)商民主實踐形式逐步被淡化。這引發(fā)了進一步的思考。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主;村民自治;村民聽證質(zhì)詢會;五河縣

村民自治發(fā)端于1980年代廣西宜州合寨村以無記名投票方式選舉村委會的實踐。村民自治一開始主要是“代議式”的。它在本質(zhì)上是一種精英式民主，一般性地排斥農(nóng)民個體參與決策，無法發(fā)揮基層民主的訓(xùn)練功能。這不利于建構(gòu)村莊的公共生活與公共文化，不利于培養(yǎng)村民的平等觀念與自主意識。為矯正這種模式，民政部在1993年下發(fā)的《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》中，提出了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求。在這“四個民主”中，民主選舉主要對應(yīng)于“代議式”民主，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督主要對應(yīng)于直接民主。此后，村民自治逐漸呈現(xiàn)出一種超越“代議式”民主的轉(zhuǎn)向，日益吸納直接民主的內(nèi)容。各地村民自治的實踐探索豐富多彩。安徽省蚌埠市五河縣的村民聽證質(zhì)詢會頗具協(xié)商民主特色，是基層協(xié)商民主的一種實踐形式。

一、村民聽證質(zhì)詢會的興起

2002年3月10日，五河縣大新鎮(zhèn)大新村開始試行村民聽證質(zhì)詢會。2002年3月30日，五河縣決定在大新鎮(zhèn)各村開展村民聽證質(zhì)詢會的試點。其后，大新鎮(zhèn)各村的這種論壇很快成為慣例。2002年8月20日，五河縣舉行試點總結(jié)會議，決定在全縣推廣這種民主形式。村民聽證質(zhì)詢會迅速在五河縣全面鋪開。

五河縣村民聽證質(zhì)詢會的興起主要有以下4個方面的原因。一是社會階層分化。五河縣在歷史上以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主。隨著改革開放的深入，鄉(xiāng)村社會的階層狀況發(fā)生了很大變化。村民逐步分化為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟就業(yè)人員、常年進城務(wù)工人員和新興農(nóng)民企業(yè)家等。這導(dǎo)致了利益訴求的多元化，催生了村民參與鄉(xiāng)村治理的多樣化要求。二是村民自治實踐喚起了村民的參與意識。自1990年代開展以“三個自我”“四個民主”為主要內(nèi)容的村民自治活動以來，經(jīng)過十余年的鍛煉，五河縣廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性得到極大提高、能力得到明顯增強。他們不再滿足于“代議式”民主模式下的村民自治，要求在更大范圍、更高層次上參與村務(wù)治理。三是“代議式”村民自治引發(fā)了不少鄉(xiāng)村矛盾。隨著農(nóng)村改革的深化，村民日益發(fā)現(xiàn)原來的村民自治在形式和內(nèi)容上都有一定局限：往往只是結(jié)果的公開，缺少過程的參與和監(jiān)督，村民缺乏暢通的意見和建議表達和反饋渠道。這些問題導(dǎo)致了村民與村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府之間的緊張關(guān)系。四是當(dāng)?shù)卣鲃舆M行變革。五河縣縣委、縣政府在處理鄉(xiāng)村矛盾時發(fā)現(xiàn)，村務(wù)不夠公開、管理不夠民主、參與不夠充分是引發(fā)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村矛盾的根本原因。從1996年開始，五河縣以村務(wù)公開為切入點，著力解決群眾反映強烈的突出問題，在全縣范圍內(nèi)普遍推行村務(wù)公開民主管理制度。此舉很快就取得了較大成效，并引起了省市和中央的關(guān)注、肯定。五河縣進一步把村務(wù)公開、民主管理向更高標(biāo)準(zhǔn)方向推進和更深層次延伸，進一步規(guī)范和完善村民自治的各項制度，組織和發(fā)動群眾積極參與重大村務(wù)的討論、決策和監(jiān)督。由此，五河縣的參與式民主建設(shè)取得了很大進展。它兩次榮獲“全國村民自治模范縣”稱號，被授予“全國村務(wù)公開民主管理示范單位”稱號。

二、村民聽證質(zhì)詢會的基本情形

村民聽證質(zhì)詢會涉及3方面主體：村民、村“兩委”成員、基層黨政組織。前兩個主體是論壇的直接參與方。不同主體在這一論壇中都有利益訴求：村民參與論壇是為了維護自身權(quán)益，解決與自身生產(chǎn)生活息息相關(guān)的鄉(xiāng)村實際治理問題;村“兩委”希望借助這種形式減輕來自上級政府和村民的雙重壓力，擺脫自身的“兩難困境”，緩和與村民的矛盾;鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門希望借助這種形式緩解治理壓力，爭取更大政績。為了各自的利益訴求，各行動主體之間展開了對話討論。三方的互動推動著村民聽證質(zhì)詢會的發(fā)展。

（一）村民聽證質(zhì)詢會的議程

在宏觀上，村民聽證質(zhì)詢會有4個環(huán)節(jié)。1.確定議題。為確保村民聽證質(zhì)詢會收到實效， ?村“兩委”在舉辦會議之前一般都會進行調(diào)研，根據(jù)多數(shù)村民的意見確定每次會議的重點內(nèi)容。為避免因主題不突出或者議程過長而影響協(xié)商效果，每次會議一般只確定一個議題。2.通知與會人員。與會人員包括所有成年村民，一般不少于20人，多則可達100余人。在會議舉行之前3至5天，村“兩委”發(fā)出公告，把會議時間、地點和主要內(nèi)容公諸于眾，鼓勵群眾積極自愿報名參加。村“兩委”確定專人對報名參會的人員進行登記。如報名人員超出會議容量，則以村民小組為單位分配名額，以確定與會人員的最高限額，把參會人數(shù)控制在適度范圍內(nèi)。3.召開會議。在會上，村“兩委”負責(zé)人先報告工作、介紹本次聽證質(zhì)詢會的內(nèi)容，爾后接受村民詢議。對于村民的詢議，村“兩委”成員尤其是主要負責(zé)人要采取“一問一答”的方式，實事求是、心平氣和地解答。對于熱點難點問題，雙方一起協(xié)商，提出解決辦法。4.落實議案。對于在村民聽證質(zhì)詢會上達成的共識性議案，村“兩委”要及時逐條研究解決。對于重大黨務(wù)、村務(wù)事項，村“兩委”要及時提交黨員大會、村民代表會議討論決定，并在一個月內(nèi)把實際解決措施和辦理情況向村民反饋，真正做到事事有交待、件件有著落。

在微觀上，村民聽證質(zhì)詢會的議程有4項，總時長約為2個小時。1.村“兩委”負責(zé)人報告會議內(nèi)容。該議程約占會議總時間的15%，帶有工作述職性質(zhì)。2.民主評議村干部工作。該議程約占會議總時間的20%，帶有監(jiān)督性質(zhì)。3.商討村級重大治理事務(wù)。該議程約占會議總時間的40%，帶有協(xié)商決策性質(zhì)。4.形成議案、共識。該議程約占會議總時間的25%，帶有表決通過性質(zhì)。

（二）村民聽證質(zhì)詢會的演進

經(jīng)過試點，村民聽證質(zhì)詢會在五河縣全縣推廣。在推廣階段，村民聽證質(zhì)詢會在各方面都發(fā)生了重大變化，逐步走向正規(guī)化、制度化（見下表）。

村民聽證質(zhì)詢會試點前后比較endprint

（三）村民聽證質(zhì)詢會的特點

協(xié)商民主是自由平等的公民以公共利益為共同價值追求，通過理性的公共協(xié)商達成共識，在此基礎(chǔ)上賦予立法和決策合法性的一種民主形式。從這個角度來看，五河縣的村民聽證質(zhì)詢會是基層協(xié)商民主的一種實踐形式。它雖然是村民自治從“代議式”向參與式轉(zhuǎn)變進程中的一種探索，帶有一定的民主監(jiān)督色彩，但主要是村民通過協(xié)商進行村務(wù)決策與治理的一種民主形式，具有比較明顯的協(xié)商特點。

村民聽證質(zhì)詢會與村民自治的主要形式存在區(qū)別。村民自治主要有兩種形式：全體村民集體議事的村民大會、村民委派的代表組成的村民代表會議。比起這兩種會議形式，村民聽證質(zhì)詢會有自身的顯著特點。1.村民大會由全體村民參加，村民代表會議由村民代表參加。它們的參與主體都是固定的。在村民聽證質(zhì)詢會中，本村村民可以隨時要求參加，10名以上村民聯(lián)名提出的事項可以成為議題。這既調(diào)動了全體村民參與村務(wù)的積極性，又給每個村民提供了對村務(wù)發(fā)表意見的機會和平臺。2.由于目前農(nóng)村人員外出較多，按法定人數(shù)要求召開村民大會和村民代表會議存在困難，召開的時間也受限制。村民聽證質(zhì)詢會不受前述因素限制，可以視實際情況隨時召開。3.村民大會和村民代表會議往往是村“兩委”為決定某個事項才召開。要村民或村民代表表態(tài)，最后形成決議或決定。村民聽證質(zhì)詢會的主要目的是要求村“兩委”把村級治理的熱點難點問題，特別是財務(wù)收支狀況、經(jīng)濟發(fā)展方案等問題向村民逐項說清楚;要求村“兩委”人員現(xiàn)場接受村民的質(zhì)詢、監(jiān)督;要求村干部傾聽村民的意見并和村民集體討論、共同決定村級重要事務(wù)的治理方案。

村民聽證質(zhì)詢會與一般的民主評議存在區(qū)別。民主評議主要是評價干部的履職情況，帶有較強的民主監(jiān)督色彩。村民聽證質(zhì)詢會雖然要對村“兩委”工作進行評議以履行民主監(jiān)督的職能，但更要就村級重大事務(wù)進行協(xié)商，以實現(xiàn)民主決策的功能。村民聽證質(zhì)詢會既有評議也有商討，最后還有票決。村民聽證質(zhì)詢會是集協(xié)商、決策、監(jiān)督于一身的民主形式。從議程安排和議題內(nèi)容來看，村民聽證質(zhì)詢會的民主協(xié)商色彩比較濃厚。

三、村民聽證質(zhì)詢會的成效

（一）解決了村莊治理中決策主體缺位的問題

在“代議式”民主模式下，農(nóng)村的決策體制主要有3個。1.村民會議。這是《村民委員會組織法》確定的討論決定重大村務(wù)的權(quán)威性決策機構(gòu)。它作為法定的村級民主決策組織形式，在實際運行中面臨許多困難。一是參加議事的人太多，導(dǎo)致決策效率低下，挫傷了一些人的參與積極性。二是村民居住分散，自然村落多分布在方圓幾公里甚至是十幾公里的范圍內(nèi)，交通不便。三是經(jīng)濟體制改革給農(nóng)戶帶來了生產(chǎn)自主性，村民流動性加大。這些因素使得定期召開村民會議比較困難。2.村民代表會議。它是一種代議性質(zhì)的決策機構(gòu)。依據(jù)《村民委員會組織法》，在村民會議授權(quán)的前提下，村民代表會議作為村級民主決策機構(gòu)可以討論決定村級重大事務(wù)。相比于村民會議，村民代表會議的參加人員要少得多，且易召集，決策時意見相對集中，能避免議而不決的情況，能夠提高決策成效、降低決策成本。但由于村民代表的流動性較大及其參與治理的成本問題，這類會議往往難以按時召開。3.村“兩委”聯(lián)席會議。嚴(yán)格來講，這種組織形式在做出決策方面沒有法定權(quán)限。村委會只是由全體村民選舉產(chǎn)生的村民會議執(zhí)行機構(gòu)，村黨支部也不是村民自治的法定決策主體。村民聽證質(zhì)詢會可以有效彌補上述決策體制的缺陷，較好解決村莊治理中決策主體缺位的問題。村民聽證質(zhì)詢會符合立法者擴大直接民主的理念;能夠較好避免規(guī)模難題;不要求參與者固定化，不會讓參與者常年負擔(dān)參與治理的成本;所討論事項涉及村民切身利益，能夠使村民積極參加。

（二）克服了村莊治理中的“有限理性”問題

西蒙的“有限理性”理論認為：“理性就是根據(jù)評價行為結(jié)果的某些價值系統(tǒng)來選擇偏好的行動方案?！盵1]“真實的人類決策，常常是依次順序檢查備選方案。我們可能知道，也可能不知道決策順序的機制。在順序檢查備選方案的情況下，我們可以認為，評價過程中碰到的第一個滿意方案，就是實際選擇的方案?！盵2] 現(xiàn)實的決策者處于完全理性與非理性之間的“有限理性”狀態(tài)：其價值取向和目標(biāo)往往是多元的，不僅受到多方面因素的制約，而且處于變動乃至彼此矛盾的狀態(tài);其知識、信息、經(jīng)驗和能力都是有限的，不可能也不企望達到絕對的最優(yōu)解，而只以找到滿意解為目標(biāo)。村民自治僅僅依靠村“兩委”幾個人的力量和智慧是遠遠不夠的。解決農(nóng)村治理難題，必須發(fā)動村民廣泛參與。五河縣行政村的規(guī)模較大，發(fā)展起步較晚，有待解決事項較多。讓群眾積極參與治理，解決一些迫在眉睫的問題非常重要。在村民聽證質(zhì)詢會中，村干部不僅要報告“干什么”“怎么干”，而且要參與民主討論，問計于參會村民。這種商討“能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化”[3]。事實證明，這一做法有效地克服了村民自治中的“有限理性”問題。

（三）促進了鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定

村民自治必須解決好村民的切身利益問題。在村民聽證質(zhì)詢會中，村民是論壇的主角，如何加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是重點討論內(nèi)容。雙方認真商討村級經(jīng)濟發(fā)展大計，集思廣益，能夠制定出更具針對性、可行性的決策，能夠使村民成為決策的主動執(zhí)行者。兩方面的結(jié)合提升了村莊治理的績效。截至2009年5月，五河縣共舉辦村民聽證質(zhì)詢會1285次，接受建議或提案1200多件，為群眾解決疑難問題、辦理實事800余件。這些舉措有力地促進了鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（四）促進了基層民主政治建設(shè)

在推行村民自治之初，五河縣的廣大村民對基層民主表現(xiàn)出了很大的熱情。但隨著時間的推移，特別是一些地方沿用老方法，甚至出現(xiàn)程度不同的形式主義，使得一部分村民參政議政的積極性有所減弱，有人稱之為“民主疲勞”“選舉疲勞癥”[4]。村民聽證質(zhì)詢會不僅使廣大村民找到了一種新鮮感，而且使他們擁有一個能夠暢所欲言的平臺。這使得他們在參與重大村務(wù)時能與村干部進行平等、直接的交流。村民在聽證質(zhì)詢會中得到了鍛煉，參政議政的積極性和素質(zhì)都得到了較大的提高。有的村民反映：“聽證質(zhì)詢會保證了我們能參與、能知情、能監(jiān)督，是真正的民主?！盵5]五河縣的基層民主政治建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃生機。endprint

（五）鞏固了黨的合法性基礎(chǔ)

“社會變革和經(jīng)濟變革必然會引起許多傳統(tǒng)的社會、政治組織的解體，并動搖人們對傳統(tǒng)權(quán)威的忠誠?！盵6]改革開放以來，執(zhí)政黨在農(nóng)村的合法性面臨著考驗。這主要體現(xiàn)在決策問題、作風(fēng)問題、村干部素質(zhì)問題等方面。村民聽證質(zhì)詢會有利于解決這些問題。村民聽證質(zhì)詢會強化了監(jiān)督制約，提升了村民對鄉(xiāng)村治理的認可度，鞏固了執(zhí)政黨在基層的合法性基礎(chǔ)。

四、村民聽證質(zhì)詢會引發(fā)的思考

隨著五河縣公開工作辦公室的撤銷和縣委、縣政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的變動，村民聽證質(zhì)詢會逐漸被淡化。這不能不引發(fā)我們的進一步思考。

（一）村民聽證質(zhì)詢會受到較少關(guān)注的原因

一段時間以來，浙江和四川等地的基層協(xié)商民主建設(shè)探索受到了政學(xué)兩界的熱切關(guān)注，引發(fā)了不少探討和總結(jié)。五河縣的村民聽證質(zhì)詢會卻少有人問津。其原因主要有以下幾個方面。一是五河縣地處中部不發(fā)達地區(qū)，政府的宣傳公關(guān)力度不夠。外界很少有人知道這一基層協(xié)商民主實踐形式的存在。二是理論界很少有人參與其中。關(guān)于這一基層協(xié)商民主實踐形式的研究成果幾乎沒有，甚至連當(dāng)?shù)氐恼螌W(xué)會都沒有對該問題進行過專門的調(diào)研。三是政治創(chuàng)新半途而廢。新時期以來，不少地方的政治文明建設(shè)探索半途而廢。

（二）村民聽證質(zhì)詢會面臨的不利因素

第一，村“兩委”存在認識不足、恐懼心理，缺乏開展村民聽證質(zhì)詢會的主動性。第二，村民受到的協(xié)商民主教育較少，村民聽證質(zhì)詢會的實際效能受到制約。第三，主持人只受到有限的培訓(xùn)，審時度勢、控制引導(dǎo)的能力有待提高。第四，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在教育與督促村干部、解決主持人的有限培訓(xùn)問題、建立行之有效的議事規(guī)則方面存在不足。

（三）村民聽證質(zhì)詢會逐漸萎縮的主要原因

一是合法性問題。村民聽證質(zhì)詢會是對現(xiàn)行村民自治法律法規(guī)的突破?，F(xiàn)行法律法規(guī)的修改又極其困難，一旦領(lǐng)導(dǎo)者變動了，繼任者也就失去了冒著合法性風(fēng)險堅持開展村民聽證質(zhì)詢會的動力。二是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的裁撤和主要領(lǐng)導(dǎo)的變動。村民聽證質(zhì)詢會是由五河縣村務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)開展的。2010年，在公開辦撤銷后，五河縣就沒有專門負責(zé)村民聽證質(zhì)詢會的機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村陷入了群龍無首的境地。三是利益糾葛因素。在村民聽證質(zhì)詢會上，一些能力不強、作風(fēng)不正的村干部難免面臨較大壓力。這一部分人不會全力支持村民聽證質(zhì)詢會。四是論壇本身存在問題。任何新政都不可能完美無缺，也不能包治百病。當(dāng)有些問題得不到及時解決時，新政就會失去民意的支持，也會失去一線工作者的支持。村民聽證質(zhì)詢會存在一些需要完善而未完善的地方。

（四）村民聽證質(zhì)詢會的前景

中央高度重視社會主義協(xié)商民主建設(shè)。村民聽證質(zhì)詢會雖然有許多不盡人意的地方，但是其合法性問題已經(jīng)得到解決。在中央的明確要求之下，浙江、四川等地的基層協(xié)商民主實踐不斷完善并可提供借鑒，五河縣的村民聽證質(zhì)詢會有重新興盛并完善的可能。

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責(zé)任編輯：林華山endprint