國(guó)際投資協(xié)定的作用及其與氣候政策的協(xié)同

[摘要]氣候變化是21世紀(jì)人類(lèi)面對(duì)的最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一，它直接關(guān)系到人類(lèi)能否繼續(xù)生存和發(fā)展下去，因而備受?chē)?guó)際社會(huì)的關(guān)注。隨著氣候變化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，應(yīng)對(duì)呼聲日益高漲，但要解決包括氣候問(wèn)題在內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，走出發(fā)展與減排的困境，必須要正確看待國(guó)際投資協(xié)定在吸引低碳外國(guó)直接投資過(guò)程中的雙刃劍作用，盡可能地發(fā)揮國(guó)際投資協(xié)定與氣候變化政策之間的協(xié)同作用，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)際投資協(xié)定對(duì)氣候變化相關(guān)政策措施所可能產(chǎn)生的積極影響，并使其消極影響最小化。

[關(guān)鍵詞]國(guó)際投資協(xié)定；氣候變化；協(xié)同作用

[中圖分類(lèi)號(hào)]D996[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2015）02-0039-03

[作者簡(jiǎn)介]周海燕（1972-），女，浙江江山人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)任上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院開(kāi)放經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易研究中心研究員，研究方向：跨國(guó)經(jīng)營(yíng)與管理。一、國(guó)際投資協(xié)定需要有效地為發(fā)展服務(wù)

現(xiàn)行的國(guó)際投資體系是由國(guó)際雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BITs）、避免雙重征稅協(xié)議（DTTs）以及其他雙邊和區(qū)域間與投資相關(guān)的協(xié)議（如自由貿(mào)易協(xié)定或者經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定）等眾多的國(guó)際投資協(xié)定（IIAs）所構(gòu)成。國(guó)際投資協(xié)定制度的系統(tǒng)性發(fā)展正初具規(guī)模，潛在地為建立更加連貫、平衡和有效的國(guó)際投資制度創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。有跡象表明，從整體來(lái)看，原本以大量重復(fù)并且有時(shí)矛盾的規(guī)則為特征的國(guó)際投資協(xié)定制度，正在朝更加集中和連貫的國(guó)際法機(jī)制方向發(fā)展。如區(qū)域?qū)用嫔现贫ㄍ顿Y法活動(dòng)的增加，正在興起的條約類(lèi)型的簡(jiǎn)化，各國(guó)對(duì)其國(guó)際投資政策進(jìn)行重新評(píng)估以加強(qiáng)投資政策對(duì)發(fā)展的貢獻(xiàn)等。國(guó)際投資協(xié)定制度與關(guān)鍵的新興全球政策之間的互動(dòng)，及其自身同步發(fā)展的統(tǒng)一，最終可能為國(guó)際投資協(xié)定整體向前發(fā)展形成一個(gè)全球共享的觀點(diǎn)作出貢獻(xiàn)。在此背景下，可能會(huì)出現(xiàn)如下幾個(gè)發(fā)展，包括：1開(kāi)始對(duì)國(guó)際投資協(xié)定義務(wù)進(jìn)行更加連貫和系統(tǒng)的解釋（可能得益于在新標(biāo)準(zhǔn)BIT或者其他條約內(nèi)容現(xiàn)代化公開(kāi)聲明中所提供的標(biāo)準(zhǔn)“軟”法的幫助）；2對(duì)國(guó)際投資協(xié)定關(guān)鍵問(wèn)題的共同理解有所發(fā)展；3制定更加協(xié)調(diào)和集中的方法來(lái)處理復(fù)雜問(wèn)題；4加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定和其他公共政策領(lǐng)域的互動(dòng)。所有這些都大大有利于保證國(guó)際投資制度以一種更為有效和有利于增長(zhǎng)、發(fā)展的方式發(fā)揮作用。盡管如此，使國(guó)際投資協(xié)定有效地為發(fā)展服務(wù)，仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。

將全球氣溫降到更可以接受的水平而所需采取的大規(guī)模減少碳排放措施，需要全球采取行動(dòng)，并且發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面應(yīng)該做出主要努力，對(duì)于這一點(diǎn)，人們有著廣泛共識(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該對(duì)目前的降低GHG濃度承擔(dān)主要責(zé)任，因?yàn)槠溆懈鼜?qiáng)的金融和技術(shù)能力來(lái)采取減少GHG的必要措施。盡管如此，對(duì)于GHG排放增長(zhǎng)迅速的發(fā)展中國(guó)家，也不能只作被動(dòng)的旁觀者，必須主動(dòng)采取應(yīng)對(duì)措施，如若不然，發(fā)展中國(guó)家的排放總量將會(huì)持續(xù)上升，有可能沖抵發(fā)達(dá)國(guó)家的減排努力，導(dǎo)致所謂的“碳泄露”。減緩氣候變化對(duì)于他們的意義與對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的意義一樣重大，可以極大地促進(jìn)他們發(fā)展及減少貧困，因此，發(fā)展中國(guó)家減緩氣候變化的政策與實(shí)現(xiàn)發(fā)展和減少貧困目標(biāo)的政策之間的聯(lián)系達(dá)平衡，對(duì)其發(fā)展有著重要作用。有關(guān)處理氣候變化的全球政策爭(zhēng)論，已經(jīng)不再是關(guān)于是否應(yīng)該采取行動(dòng)的問(wèn)題，而是應(yīng)該采取多少行動(dòng)，以及需要采取什么行動(dòng)，由誰(shuí)采取的問(wèn)題。政策制定者需要使低碳外國(guó)投資的利益最大化，風(fēng)險(xiǎn)最小化，但這并非易事，尤其考慮到大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在該領(lǐng)域幾乎沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。此外，國(guó)內(nèi)推動(dòng)低碳投資的戰(zhàn)略和相關(guān)技術(shù)傳播，應(yīng)該與氣候變化和國(guó)際層面上的投資政策協(xié)同一致，但是，許多發(fā)展中國(guó)家缺乏金融資源和機(jī)構(gòu)能力來(lái)有效地實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，因此，建立一個(gè)國(guó)際支持體系至關(guān)重要。為保證國(guó)際投資協(xié)定對(duì)減緩氣候變化做出貢獻(xiàn)，需要在未來(lái)的國(guó)際投資協(xié)定中引入環(huán)保規(guī)定，同時(shí)還需要一個(gè)多邊備忘錄來(lái)保證現(xiàn)有國(guó)際投資協(xié)定與氣候變化相關(guān)國(guó)際和國(guó)內(nèi)政策之間的一致性。

二、國(guó)際投資協(xié)定在吸引低碳外國(guó)直接投資過(guò)程中的雙刃劍作用

國(guó)際投資協(xié)定可以通過(guò)提供投資保護(hù)措施為政府吸引低碳外國(guó)直接投資的努力提供支持，但是，必需注意這些協(xié)定的雙刃劍性質(zhì)。國(guó)際投資協(xié)定既可以成為鼓勵(lì)低碳外國(guó)投資的刺激因素，也可以成為政府制定向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策的障礙。作為外國(guó)投資的決定因素，國(guó)際投資協(xié)定會(huì)對(duì)公司在哪里投資的決定產(chǎn)生影響。盡管?chē)?guó)際投資協(xié)定的簽署與外國(guó)直接投資流動(dòng)之間沒(méi)有也不可能有單一的因果關(guān)系，但是由于國(guó)際投資協(xié)定為外國(guó)投資者提供了保護(hù)，因此對(duì)投資有著間接的促進(jìn)影響。將保護(hù)與自由化承諾結(jié)合起來(lái)，以及將投資問(wèn)題包含在廣泛區(qū)域貿(mào)易背景下的投資協(xié)定，會(huì)對(duì)外國(guó)直接投資產(chǎn)生直接的促進(jìn)作用。

盡管上述內(nèi)容適用于所有類(lèi)型的外國(guó)直接投資，但是國(guó)際投資協(xié)定可能與吸引低碳外國(guó)投資有著特別的關(guān)聯(lián)。在低碳外國(guó)投資使資本密集型部門(mén)具體化的范圍內(nèi)，國(guó)際投資協(xié)定在穩(wěn)定法律制度方面發(fā)揮著相關(guān)作用。此外，較之其他部門(mén)，可再生能源/低碳活動(dòng)的投資者更多地依靠刺激措施、政府提供支持和特定監(jiān)管框架的承諾來(lái)建立企業(yè)。在加強(qiáng)投資者信心，使其相信這些有力框架或支持承諾能夠持續(xù)存在并得以實(shí)施的范圍內(nèi)，國(guó)際投資協(xié)定會(huì)對(duì)公司的投資決定產(chǎn)生積極影響（Boute，2009）。在這個(gè)背景下，投資者訴諸國(guó)際仲裁的重要性就凸顯出來(lái)。國(guó)際投資協(xié)定的這些特征（在穩(wěn)定東道國(guó)法律、監(jiān)管和政策方面的影響）也引起了一些顧慮。比較顯著的是，國(guó)際投資協(xié)定會(huì)限制政府有關(guān)推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型措施的監(jiān)管特權(quán)。更具體地說(shuō)，有擔(dān)心認(rèn)為，投資受到氣候變化措施妨礙的投資者，可能會(huì)以違反一項(xiàng)國(guó)際投資協(xié)定規(guī)定為由，向東道國(guó)提起索賠（Johnson，2009）。到2006年底，已經(jīng)統(tǒng)計(jì)到的投資者—國(guó)家間的爭(zhēng)端訴訟達(dá)255個(gè)。對(duì)于可能被認(rèn)為對(duì)外國(guó)投資產(chǎn)生消極影響的氣候變化相關(guān)政策，其范圍很大，并且不同部門(mén)之間也有所不同。

國(guó)際仲裁是加強(qiáng)法律的作用和保證法律穩(wěn)定性的重要手段，但還是有一些相互沖突的判例導(dǎo)致在闡釋投資保護(hù)核心條款方面存在著不確定性。在加強(qiáng)或質(zhì)疑氣候變化相關(guān)政策時(shí)，下列國(guó)際投資協(xié)定規(guī)則值得特別注意：1征收。國(guó)際投資協(xié)定有關(guān)直接或間接征收的規(guī)則，可以用來(lái)質(zhì)疑降低特定投資經(jīng)濟(jì)價(jià)值的氣候相關(guān)措施。在涉及環(huán)境監(jiān)管的情況下，一些仲裁庭將注意力放在公共政策目的上（Methanex），其他仲裁庭則可能強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)高于公共利益（Metalclad，Santa Elena），或者對(duì)金融影響與治安權(quán)原則進(jìn)行比例評(píng)估（Tecmed）；2公正與公平待遇（FET）和最低待遇標(biāo)準(zhǔn)（MST）。國(guó)際投資協(xié)定有關(guān)FET和MST的規(guī)則往往被理解為是用來(lái)保護(hù)投資者的合法期望。如果政府拒絕提供預(yù)定的支持，廢除市場(chǎng)創(chuàng)造機(jī)制或者強(qiáng)化生產(chǎn)程序排放標(biāo)準(zhǔn)，那么投資者可以使用這些義務(wù)來(lái)提出質(zhì)疑；3保護(hù)傘條款。一些國(guó)際投資協(xié)定允許投資者以違反調(diào)整東道國(guó)與特定投資者之間關(guān)系的特別合同安排為基礎(chǔ)，提起ISDS索賠。保護(hù)傘條款可以用來(lái)挑戰(zhàn)政府向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的活動(dòng)，這將涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管制度的變革，再加上ISDS案件發(fā)生的可能性必須在其適當(dāng)?shù)谋尘跋逻M(jìn)行審查，所以對(duì)投資者可能成功依賴ISDS的所有情形，或者投資者不能成功獲得索賠的所有情況，不可能做出全部預(yù)測(cè)。相反，這在很大程度上取決于特定的商業(yè)運(yùn)營(yíng)、所質(zhì)疑措施的類(lèi)型、相關(guān)國(guó)際投資協(xié)定的語(yǔ)言，以及處理該案件的仲裁庭構(gòu)成。此外，ISDS案件的結(jié)果越來(lái)越缺乏可預(yù)見(jiàn)性，進(jìn)一步增加了該背景下的不確定性。endprint

三、發(fā)揮國(guó)際投資協(xié)定與氣候變化政策之間的協(xié)同作用

如果全球變暖不能得到減緩，那么其影響將主要作用在發(fā)展中國(guó)家。通常認(rèn)為，主要由發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去和現(xiàn)在排放的GHG是全球變暖的主要原因，但是在發(fā)展中和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，尤其是其中最大和發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)體，這種排放目前正處于急劇上升狀態(tài)，除非采取有力行動(dòng)，改變能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式，否則這個(gè)態(tài)勢(shì)將繼續(xù)存在。2012年后發(fā)達(dá)國(guó)家的進(jìn)一步深度減排是構(gòu)建后京都?xì)夂驒C(jī)制的關(guān)鍵之一。發(fā)達(dá)國(guó)家的資金支持是發(fā)展中國(guó)家參與后京都機(jī)制，有效減緩和適應(yīng)氣候變化的重要條件，所以發(fā)達(dá)國(guó)家需要通過(guò)采取有力的政策措施來(lái)領(lǐng)導(dǎo)減緩氣候變化的全球行動(dòng)，這不僅是其自身利益所在，也出于道德和經(jīng)濟(jì)方面的原因。發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去的行為造成了GHG的排放累積，對(duì)全球氣候產(chǎn)生了影響，尤其考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家擁有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理能力，可以迅速向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，因此需要承擔(dān)主要責(zé)任。根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，發(fā)展中和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體參與全球減緩氣候變化的行動(dòng)，同樣也是發(fā)展中國(guó)家的利益所在，因?yàn)槟壳捌銰HG減排的趨勢(shì)不是可持續(xù)的。氣候變化是市場(chǎng)重大失靈的結(jié)果，政府需要在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面上采取有力行動(dòng)，減緩氣候變化。目前，氣候政策的國(guó)際框架仍然比較薄弱，如果得到加強(qiáng)，其許多內(nèi)容都將有利于全球采取更為有效的GHG減排行動(dòng)，也有利于發(fā)展中國(guó)家更大程度地參與。發(fā)達(dá)國(guó)家有道德上的義務(wù)，為發(fā)展中和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體努力減緩氣候變化提供支持。在哥本哈根氣候會(huì)議上，各方經(jīng)過(guò)艱難的談判和磋商，最終達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》中發(fā)達(dá)國(guó)家承諾在2010—2012年間為發(fā)展中國(guó)家提供300億美元的“快速啟動(dòng)基金”，并到2020年對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金支持每年達(dá)到1000億美元。

對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家氣候變化政策與國(guó)際投資政策之間一致性的可能方法，各界都提出了自己的看法，目的是加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定對(duì)氣候變化相關(guān)政策措施所可能產(chǎn)生的積極影響，并使其消極影響最小化。在對(duì)美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)BIT模式進(jìn)行審查時(shí)，也提到了有關(guān)氣候變化和未來(lái)國(guó)際投資協(xié)定的問(wèn)題。

首先，需要增加國(guó)際投資協(xié)定與氣候變化政策之間的機(jī)構(gòu)聯(lián)系和實(shí)際聯(lián)系。承認(rèn)國(guó)際投資協(xié)定在廣泛的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)背景下運(yùn)作，將有利于國(guó)際投資協(xié)定為氣候變化相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。相關(guān)選擇包括：（a）允許（或要求）ISDS仲裁庭指定專家報(bào)告有關(guān)氣候變化的事實(shí)問(wèn)題；（b）要求對(duì)未來(lái)國(guó)際投資協(xié)定協(xié)商進(jìn)行氣候變化影響方面的評(píng)估；（c）特別提及有關(guān)氣候變化的國(guó)際法律文件或政策工具。

其次，需要對(duì)國(guó)際投資協(xié)定能夠提高氣候變化相關(guān)積極效應(yīng)進(jìn)行管理。政策制定者可以對(duì)國(guó)際投資協(xié)定的語(yǔ)言進(jìn)行設(shè)計(jì)，加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定在幫助吸引低碳外國(guó)投資和鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)擴(kuò)散過(guò)程中的作用。相關(guān)選擇包括：（a）序言，確認(rèn)國(guó)際投資協(xié)定和相關(guān)外國(guó)直接投資流動(dòng)的目的是幫助應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)；（b）制定“投資促進(jìn)”規(guī)定，參考母國(guó)和東道國(guó)促進(jìn)低碳投資的活動(dòng)予以加強(qiáng)；（c）規(guī)定技術(shù)轉(zhuǎn)讓，特別是氣候變化相關(guān)技術(shù)的轉(zhuǎn)讓；（d）規(guī)定“范圍和定義”，以便適用于符合特定“氣候友好型”標(biāo)準(zhǔn)的投資。

再次，需要為氣候變化措施保留政策空間，包括對(duì)碳密集型投資者產(chǎn)生消極影響的監(jiān)管變化空間和政策變化空間。對(duì)于處理國(guó)際投資協(xié)定的穩(wěn)定功能與動(dòng)態(tài)法律框架需求之間的矛盾，這將是所邁出的重要一步。相關(guān)選擇包括：（a）氣候變化特定例外；（b）對(duì)義務(wù)進(jìn)行澄清，特別說(shuō)明氣候變化相關(guān)監(jiān)管行動(dòng)不構(gòu)成間接征收；（c）ISDS對(duì)氣候相關(guān)措施的例外。

最后，需要確定將國(guó)際投資協(xié)定和氣候變化政策進(jìn)行一體化解釋的方法。根據(jù)上述內(nèi)容對(duì)世界幾乎所有國(guó)家之間簽訂的3000多個(gè)BIT和其他國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)投資義務(wù)進(jìn)行修改，將是一個(gè)冗長(zhǎng)的、耗費(fèi)時(shí)間和資源的過(guò)程，在承認(rèn)這一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，政策制定者可能希望考慮使用交叉的解釋方法。即使解釋本身沒(méi)有約束性，但通過(guò)解釋方法追求政策一體化和一致性，也可以為仲裁庭審理氣候變化相關(guān)ISDS索賠提供“解釋指南”，而且是重大的一步，尤其在ISDS仲裁庭對(duì)國(guó)際投資協(xié)定爭(zhēng)議條款具有一定自由裁量權(quán)的情形中。《維也納條約法公約》中規(guī)定的系統(tǒng)性一體化原則可以使ISDS中的環(huán)境法原則發(fā)生作用。例如，在解釋國(guó)際投資協(xié)定有關(guān)征收原則，要求國(guó)家補(bǔ)償因氣候變化措施而給投資者增加的成本時(shí)，采取的污染者付費(fèi)原則（環(huán)境法和環(huán)境政策的一個(gè)中心原則），在要求經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)內(nèi)化其污染的成本時(shí)可以發(fā)揮一定的作用（CIEL，2010）。多邊宣言可以有利于加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定與氣候變化政策之間的一致性。而且通過(guò)澄清國(guó)際投資協(xié)定并不限制善意制定的氣候變化措施，該文件還可以有利于保證國(guó)際投資協(xié)定框架符合多邊達(dá)成一致的全球優(yōu)先事項(xiàng)。

四、進(jìn)一步的思考

外國(guó)投資通過(guò)提供所需要的金融和技術(shù)資源，可以在應(yīng)對(duì)減緩氣候變化挑戰(zhàn)方面發(fā)揮重要作用，但這需要更好地整合投資政策與氣候變化框架以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。目前，處理氣候變化問(wèn)題的全球政策爭(zhēng)論，不再是有關(guān)是否采取行動(dòng)，而是在共同但有區(qū)別責(zé)任和各自能力的原則背景下，爭(zhēng)論采取多少行動(dòng)，需要采取何種行動(dòng)以及由誰(shuí)采取。與全球氣候變化的戰(zhàn)斗排在了全球政治議程的前列，盡管如此，政策制定者仍然試圖制定與各自的國(guó)際和國(guó)內(nèi)政策框架相一致的投資政策。

國(guó)際政策發(fā)展（在國(guó)際投資協(xié)定和其他國(guó)際政策行動(dòng)中）主要是國(guó)家和投資者權(quán)利義務(wù)之間的重新平衡。在進(jìn)一步進(jìn)行投資自由化和促進(jìn)投資兩個(gè)政策目標(biāo)之間獲取適當(dāng)平衡，并調(diào)整公共利益，已經(jīng)成為一個(gè)關(guān)鍵的政策挑戰(zhàn)。這在當(dāng)今尤為困難，因?yàn)楦鲊?guó)在處理國(guó)際投資協(xié)定體制系統(tǒng)性演變以及國(guó)際層面上發(fā)生的更廣泛的地理變動(dòng)的同時(shí)，都在努力克服對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的氣候危機(jī)。政策制定者需要保證其氣候危機(jī)應(yīng)對(duì)措施沒(méi)有對(duì)投資決定因素產(chǎn)生消極影響，沒(méi)有增加投資關(guān)系的不確定性。這也與非核心的投資政策有關(guān)。未來(lái)的投資政策需要將有關(guān)氣候變化的這些發(fā)展問(wèn)題都考慮進(jìn)去，以不損害預(yù)計(jì)在氣候危機(jī)后出現(xiàn)的外國(guó)直接投資反彈可能性。當(dāng)今，國(guó)際關(guān)系正在轉(zhuǎn)移，新論壇正在國(guó)際經(jīng)濟(jì)決策制定過(guò)程中獲得影響力，區(qū)域組織正在對(duì)其外國(guó)直接投資的政策制定進(jìn)行根本變革，新興經(jīng)濟(jì)體作為主要的外國(guó)直接投資接受者和對(duì)外投資者，也發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。努力防止其他發(fā)展中國(guó)家尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步邊緣化至關(guān)重要，聯(lián)合國(guó)及其全球成員國(guó)在這方面能夠而且應(yīng)該做出重要貢獻(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）endprint