推進(jìn)PPP管理模式化解地方政府債務(wù)危機(jī)

王 琦

（宋都古城建設(shè)投資有限公司，河南 開封 475000）

推進(jìn)PPP管理模式化解地方政府債務(wù)危機(jī)

王 琦

（宋都古城建設(shè)投資有限公司，河南 開封 475000）

本文通過對地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中融資、債務(wù)等現(xiàn)狀的分析，引入PPP（公私合作模式），針對PPP項目的特點、推進(jìn)PPP存在的問題，研究適合于城鎮(zhèn)化建設(shè)各個領(lǐng)域PPP項目的運用模式，并提出具體方式和建議。

PPP模式；地方政府；債務(wù)危機(jī)

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增。為持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)市場化，加速我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為化解地方政府債務(wù)危機(jī)必然選擇。

1　地方城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在的問題

多年來，地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進(jìn)行市政建設(shè)，盡管對改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較大等隱患。

1.1投融資主體相對單一，過度依賴傳統(tǒng)投融資方式

地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主要依靠地方融資平臺，憑借傳統(tǒng)的融資方式，如銀行貸款、抵押貸款、政府信用等進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，由于項目投資回報低或者基本沒有回報，所有的風(fēng)險都由地方財政承擔(dān)，給地方政府帶來了巨大的債務(wù)壓力。

1.2社會資本難以進(jìn)入，難以建立政企伙伴關(guān)系

政府發(fā)包的建設(shè)項目大多是政府規(guī)劃設(shè)計、預(yù)測收入并給以定價，由企業(yè)投標(biāo)經(jīng)營。但很多情況是政府不明確定價或出一個大概價，最終價格依照審計結(jié)果確定。這種做法使得一些直屬于政府的國有企業(yè)可以事后同政府討論“定價”，而民營資本卻不敢貿(mào)然進(jìn)入。

1.3政府和企業(yè)不能共享利益

近幾年，公共設(shè)施建設(shè)項目有不少是社會資本帶資承包工程，建設(shè)單位追求的是高額利潤，并不關(guān)心后續(xù)管理和經(jīng)營，建設(shè)質(zhì)量不高，很容易出現(xiàn)“豆腐渣”工程。

2　推進(jìn)PPP模式，破解地方政府債務(wù)危機(jī)

為加快地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，2014年5月，財政部成立了包括金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國庫、國合等成員的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，從制度、機(jī)構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式，破解地方政府融資和債務(wù)危機(jī)。

2.1PPP的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnerships），即公共部門與私人企業(yè)合作的一種融資模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目形成一種相互合作的關(guān)系。這種合作關(guān)系主要通過一套協(xié)議和計劃來進(jìn)行，其目的就是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。合作各方共同承擔(dān)投資、風(fēng)險、責(zé)任并分享回報，通常包括融資、設(shè)計、建設(shè)、運營以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等內(nèi)容。通過這種合作模式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果，既能滿足投資者營利性的要求，又能提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2.2PPP模式的特征和優(yōu)點

PPP的運行具有3個重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。PPP模式使政府部門和社會資本充分利用各自優(yōu)勢，把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與社會資本的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起，主要有以下優(yōu)點。

2.2.1降低費用

公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，降低項目費用。

2.2.2促進(jìn)投資主體的多元化

利用私營部門提供資產(chǎn)和服務(wù)，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，減輕政府的融資壓力。

2.2.3取長補(bǔ)短

政府部門和民間部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以用最低的成本提供高質(zhì)量的公眾服務(wù)。

2.2.4合理分配風(fēng)險

與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，降低了承建商與投資商的風(fēng)險，從而降低融資難度，提高項目融資成功可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

2.2.5應(yīng)用范圍廣

該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等，在園區(qū)建設(shè)中，PPP模式也有很多應(yīng)用。

3　PPP模式在實際工作中的運用

3.1PPP在棚戶區(qū)改造中的運用

PPP模式運用到棚戶區(qū)改造中，需要包括政府補(bǔ)貼在內(nèi)的各項支持。政府補(bǔ)貼可分為資金補(bǔ)貼、稅費優(yōu)惠和捆綁開發(fā)等多種形式。為了保證棚戶區(qū)改造工作的順利進(jìn)行，政府應(yīng)出臺棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠辦法，吸引投資。

3.2PPP在保障房建設(shè)中的運用

在保障房建設(shè)項目中運用PPP模式，地方政府通過招標(biāo)方式和中標(biāo)單位簽訂特殊合同，由公司在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項目的籌資、建設(shè)和運營，政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，并實施監(jiān)督。該協(xié)議使中標(biāo)公司能比較順利地獲得貸款。

3.3PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用

對于基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇PPP管理模式要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定。第一，對于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護(hù)合同承包等形式與社會資本合作，向社會資本發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由社會資本進(jìn)行經(jīng)營管理。第二，在擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府可以通過LBO、BBO、外圍建設(shè)等形式與社會資本合作。第三，對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BTO、BOT、BOO等形式與社會資本合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時，提高資金的使用效率和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

3.4PPP在軌道交通建設(shè)中的運用

PPP模式在軌道交通建設(shè)中以出讓線路經(jīng)營權(quán)為主。線路完全由政府投資建設(shè)，建成后委托社會投資人負(fù)責(zé)運營管理和資源開發(fā)。社會投資人由政府通過市場競爭機(jī)制選擇，以特許經(jīng)營費作為標(biāo)的。運營公司只有使用管理權(quán)，承擔(dān)專業(yè)化的運營職能，采取商業(yè)化的運營模式以實現(xiàn)公司盈利，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運營公司的運營。

3.5PPP在公用事業(yè)領(lǐng)域的運用

PPP模式在公用事業(yè)領(lǐng)域的運用，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般通過使用者付費和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

3.6PPP在公共服務(wù)方面的運用

公私合作提供服務(wù)的模式能最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求。政府部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價格可通過公開招標(biāo)價格聽證會或雙方議價等方式形成。

4　目前推進(jìn)PPP模式存在的問題

我國早在20世紀(jì)90年代就有通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，目前已經(jīng)在多個領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問題仍然非常突出，主要有以下5個方面。

4.1對PPP模式的認(rèn)識不夠

一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重；也有部分地區(qū)的PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況；還有一些地區(qū)則對PPP模式“不了解”，認(rèn)識僅停留在概念階段。

4.2法律體系還不完善

PPP的相關(guān)法規(guī)，主要是國務(wù)院及各部門制訂的管理辦法，同時，各地也正在制訂相應(yīng)的管理辦法。

4.3各地政府沒有設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)

PPP項目多涉及財政資金，目前，多數(shù)地區(qū)沒有單獨部門來管理PPP項目的實施，未來財政風(fēng)險難以防范。

4.4政府部門缺乏風(fēng)險分擔(dān)意識

地方政府開展的多數(shù)PPP項目都有財政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，實際上政府在許多項目中負(fù)責(zé)“兜底”，并不能將經(jīng)營風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移。

4.5財政部門監(jiān)督和約束力弱

大多數(shù)地區(qū)的PPP項目由各職能部門負(fù)責(zé)，與財政沒有直接聯(lián)系，在需要融資時只是要求財政部門出具“承諾函”，這與PPP項目中財政部門有一票否決權(quán)的要求是不一致的。

5　推進(jìn)PPP模式工作的建議

5.1盡快成立PPP相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

在財政部門下設(shè)立專門的PPP管理部門，負(fù)責(zé)公私合作項目的相關(guān)工作。

5.2提高地方政府部門人員對PPP模式的認(rèn)識

PPP模式運用廣、涉及面寬，這就要求相關(guān)人員對PPP模式的內(nèi)涵、優(yōu)點、特征以及在相關(guān)領(lǐng)域的運用增強(qiáng)認(rèn)識，熟練掌握。

5.3盡快完善法制體系

雖然各部委已通過發(fā)“通知”、指定“政策”的方式來規(guī)范PPP模式，但其法律效力較低。而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，需要通過立法方式來保證在PPP項目中各方利益，特別是公眾利益不受損害，同時要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

5.4出臺激勵政策

政府應(yīng)出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機(jī)制，降低政府在PPP項目中的成本和風(fēng)險，針對項目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵政策。

5.5加強(qiáng)合同管理

目前，PPP合同管理政策中，雖然對相應(yīng)的定價、風(fēng)險、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，但價格調(diào)整、風(fēng)險控制等方面仍存在問題，應(yīng)盡早完善并規(guī)范化管理。

5.6加強(qiáng)監(jiān)管

PPP模式并非毫無風(fēng)險，其獨具特色的風(fēng)險分擔(dān)暗含著政府因承諾“兜底”而承擔(dān)市場風(fēng)險，加強(qiáng)對PPP的監(jiān)管意義重大，要做好制度制約、財政制約和風(fēng)險制約。另外還應(yīng)在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運營階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.107

F812.5

A

1673-0194（2015）06-0164-02

2015-03-02