法律援助案件質(zhì)量掛鉤補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制探討

張本上（廣東省廣州市司法局）

自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，我國(guó)法律援助制度不斷完善，各項(xiàng)工作逐步走上正軌，在化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障弱勢(shì)群體合法權(quán)益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，受援群眾對(duì)法律服務(wù)的質(zhì)量提出了更高的要求，如何通過優(yōu)化法律援助案件補(bǔ)貼支付方式，進(jìn)一步提高法律援助案件辦理水平，更好地維護(hù)受援人的合法權(quán)益，就成了擺在廣大法律援助工作者面前的一項(xiàng)重要課題。

一、各地法律援助案件補(bǔ)貼的主要支付方式

《法律援助條例》第24條第一款、第二款規(guī)定：法律援助機(jī)構(gòu)收到案件承辦人員的結(jié)案材料后，應(yīng)當(dāng)向其支付法律援助辦案補(bǔ)貼。實(shí)踐中，法律援助案件補(bǔ)貼支付方式主要有三種：對(duì)于按照要求完成辦理并歸檔的案件，向承辦人員支付全額補(bǔ)貼，如廣東省、河南省、云南省等絕大部分省市均有類似規(guī)定。對(duì)于已經(jīng)開展了實(shí)質(zhì)性工作但由于其他原因而終止辦理的案件，視已經(jīng)完成的工作量支付相應(yīng)比例的補(bǔ)貼。例如，北京市規(guī)定按照50%的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)貼，重慶市規(guī)定在20%～100%的區(qū)間內(nèi)酌情支付補(bǔ)貼，湖北省規(guī)定根據(jù)承辦工作量酌情發(fā)放辦案補(bǔ)貼等。對(duì)于尚未開展實(shí)質(zhì)性工作就終止承辦或者辦案嚴(yán)重失職的，不予支付補(bǔ)貼，如黑龍江省、甘肅省、寧夏自治區(qū)等均規(guī)定了不予支付補(bǔ)貼的若干情形。

二、現(xiàn)行法律援助案件補(bǔ)貼支付方式的利弊分析

現(xiàn)行支付方式的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的。對(duì)法律援助律師而言，只要完成案件辦理并按照要求歸檔結(jié)案，執(zhí)業(yè)中沒有違規(guī)行為，就可以拿到全額補(bǔ)貼；從法律援助機(jī)構(gòu)的角度來看，通過審核卷宗材料來把控案件質(zhì)量，整體工作量處于可控范圍，在大部分基層法律援助機(jī)構(gòu)被人手不足問題困擾的情況下，這種方式具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義；對(duì)受援人來講，由專業(yè)律師代理案件，既減輕了自己的訴累，又提高了己方訴求獲得人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)支持的概率，因此，除了偶爾抱怨個(gè)別律師態(tài)度不好以外，總體上也比較滿意。

當(dāng)然，這種方式也存在較多的弊端，主要體現(xiàn)在：一是案件專管員只能從律師的言談舉止、卷面字跡、材料完整度等表面細(xì)節(jié)，判斷該律師的大致情況，難以深入了解其業(yè)務(wù)專長(zhǎng)和實(shí)際辦案能力。二是不考慮案件的辦理質(zhì)量，單純以案件辦結(jié)與否作為補(bǔ)貼支付的依據(jù)，對(duì)辦案質(zhì)量差的律師有利，但對(duì)辦案質(zhì)量高的律師不公平，抑制了律師辦案的責(zé)任心和積極性，容易形成“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。三是由于案件質(zhì)量缺乏分級(jí)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在追求盡快結(jié)案的目標(biāo)驅(qū)使下，少數(shù)律師可能會(huì)利用受援人不懂法的弱點(diǎn)，大幅縮減己方的合理利益訴求，以盡快達(dá)成和解結(jié)案或者敷衍應(yīng)付訴訟流程，嚴(yán)重?fù)p害受援人的訴訟權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。四是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，支付法律援助案件補(bǔ)貼所需經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政予以保障，在案件總量和預(yù)算總額相對(duì)固定的情況下，同一標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)貼的方式在資金有效利用率上明顯低于分級(jí)分類支付，不利于法律援助經(jīng)費(fèi)的高效使用。

三、法律援助案件質(zhì)量掛鉤補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制的主要構(gòu)建思路

（一）建議制定可以評(píng)判區(qū)分案件質(zhì)量的量化標(biāo)準(zhǔn)。有了可以量化的案件評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)，才能通過案件評(píng)核，準(zhǔn)確區(qū)分出案件質(zhì)量等級(jí)或者分值，再根據(jù)不同等級(jí)、分值給予辦案律師相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的案件補(bǔ)貼。衡量法律援助案件質(zhì)量高低的方法有很多，從受援人角度來講，己方訴求得以實(shí)現(xiàn)是最終目的；從律師角度來講，在既定的條件下，盡全力為受援人爭(zhēng)取利益，無論結(jié)果如何，都應(yīng)屬于勤勉盡責(zé)；從法律援助機(jī)構(gòu)角度來講，考慮更多的是律師辦案程序是否規(guī)范、有無違紀(jì)、受援人有無投訴、卷宗材料是否齊全等方面。因此，案件評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)既要充分兼顧三方立場(chǎng)，又要清晰明確，盡可能量化，使之具有實(shí)操性。目前，已經(jīng)有部分省份在法律援助案件質(zhì)量評(píng)核上先行先試，出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。例如，《山東省法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了法律援助案件質(zhì)量檢查的形式、評(píng)估結(jié)果等級(jí)、案件評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)；《浙江省法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》規(guī)定了承辦法律援助案件的程序規(guī)范、法律文書類型、歸檔材料順序；《湖北省法律援助案件質(zhì)量考評(píng)辦法》規(guī)定了案件質(zhì)量評(píng)估方式、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估等次。

（二）建議出臺(tái)較高的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。受當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、財(cái)政承受能力等因素制約，部分地區(qū)法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，如云南省刑事法律援助案件每件最低僅補(bǔ)助200元，即使將優(yōu)秀案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上浮一定比例，絕對(duì)值也不高，對(duì)辦案律師難以形成有效激勵(lì)。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，如深圳市對(duì)于民事法律援助案件每件補(bǔ)貼3000元，上海市對(duì)于可能判處死刑或者無期徒刑的審判階段案件補(bǔ)貼是4500至5500元。在高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)，如果針對(duì)優(yōu)秀案件或者高分值案件，將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上浮一定比例，浮動(dòng)絕對(duì)值可以達(dá)到數(shù)百元甚至千元以上，對(duì)年輕律師就有較強(qiáng)的吸引力，進(jìn)而激發(fā)律師辦案的責(zé)任心和積極性，最終達(dá)到提高法律援助案件質(zhì)量的目的。因此，具有較高的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是建立掛鉤機(jī)制的重要前提。

（三）建議選擇科學(xué)合理的掛鉤方式。所謂掛鉤機(jī)制，通俗地講，即什么樣的案件質(zhì)量，就對(duì)應(yīng)什么樣的案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前，主要有兩種思路：一是案件質(zhì)量等級(jí)制。通過評(píng)核將法律援助案件評(píng)定為優(yōu)秀、合格、不合格等次，不合格案件不予支付補(bǔ)貼，合格案件按照基準(zhǔn)補(bǔ)貼支付，優(yōu)秀案件則在基準(zhǔn)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上上浮一定比例。二是案件質(zhì)量評(píng)分制。為每項(xiàng)評(píng)核標(biāo)準(zhǔn)賦予一定分值，評(píng)核案件時(shí)逐項(xiàng)打分或者在基準(zhǔn)分值上加減分?jǐn)?shù)，最后匯總得分，再通過一定方式的系數(shù)轉(zhuǎn)換，乘以相應(yīng)的基準(zhǔn)補(bǔ)貼，以此得出不同案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。兩種方式各有優(yōu)劣，前者在案件評(píng)核過程中工作量不大，便于操作，但不利于發(fā)現(xiàn)個(gè)案中律師存在的問題及后續(xù)改進(jìn)，比較適合案件多的地區(qū)；后者對(duì)案件的評(píng)核更加精準(zhǔn)、靈敏、客觀，能夠更好地體現(xiàn)律師的真實(shí)辦案水平和案件質(zhì)量，但評(píng)核案件的工作量比較大，對(duì)評(píng)核人員的業(yè)務(wù)水平要求也更高，比較適合案件少的地區(qū)。

（四）建議建立不同類型案件的初步篩查機(jī)制。一般來說，各個(gè)地區(qū)法律援助案件的質(zhì)量都會(huì)呈正態(tài)分布，即優(yōu)秀案件、不合格案件數(shù)量占比較小，大多數(shù)案件質(zhì)量處于中間檔次。實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)每年結(jié)案的案件數(shù)量是非常龐大的，少則上千件，多則幾萬件甚至十幾萬件，單靠法律援助機(jī)構(gòu)案件專管員的力量，根本無法把海量案件評(píng)核出來。因此，要建立健全案件篩查機(jī)制，提前把不同質(zhì)量檔次的案件初步分類，便于在集中評(píng)核或者專項(xiàng)評(píng)核時(shí)進(jìn)一步量化評(píng)比。一是把卷宗材料齊全、判決結(jié)果理想或者受援人反饋良好的案件抽選出來，專門歸為一類，作為備選優(yōu)秀案件；二是把案件文書存在瑕疵、判決結(jié)果不理想或者受援人投訴的案件抽選出來，作為重點(diǎn)審查的對(duì)象，確實(shí)不達(dá)標(biāo)的，評(píng)定為不合格案件；三是對(duì)其它普通案件，分別按照販賣毒品、故意傷害、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻繼承等門類進(jìn)行歸集，以便于后續(xù)的專項(xiàng)評(píng)核細(xì)分；四是在集中評(píng)核或者專項(xiàng)評(píng)核前，再專門下發(fā)通知，動(dòng)員法律援助律師和受援人申報(bào)、推薦或者反饋優(yōu)秀案件與不合格案件，進(jìn)一步擴(kuò)展不同類型的備選案件源，使量化評(píng)比基礎(chǔ)更加科學(xué)、客觀。

（五）建議加強(qiáng)對(duì)法律援助律師的聽庭監(jiān)督。所謂聽庭監(jiān)督，是指法律援助機(jī)構(gòu)通過安排人員旁聽法律援助律師代理案件的庭審，對(duì)其在案件審理過程中的辯護(hù)（代理）表現(xiàn)、適用法律、承辦態(tài)度、庭審效果等情況進(jìn)行評(píng)定，進(jìn)而對(duì)承辦人的辦案質(zhì)量給予評(píng)價(jià)的一種監(jiān)督機(jī)制。相比法律援助案件的數(shù)量，法律援助律師的人數(shù)則低一個(gè)數(shù)量級(jí)，做到每年對(duì)法律援助律師至少聽庭一次，對(duì)案件專管員而言，并非不可能完成的任務(wù)。部分地區(qū)如溫州市洞頭區(qū)還專門聘請(qǐng)一批聽庭志愿者，以彌補(bǔ)案件專管員聽庭人手不足問題。通過聽庭，法律援助機(jī)構(gòu)能夠掌握了解法律援助律師的庭前準(zhǔn)備、案情把握、法律運(yùn)用、論辯技巧、臨場(chǎng)應(yīng)變、庭審紀(jì)律等方面的表現(xiàn)，并通過填寫聽庭評(píng)議表和評(píng)分匯總，對(duì)法律援助律師辦案作出更加全面、客觀的評(píng)價(jià)，有效彌補(bǔ)卷宗評(píng)核的不足，也為后續(xù)針對(duì)具體法律援助律師指派不同類型案件或者增減指派案件數(shù)量提供了參考和依據(jù)。

（六）建議重視對(duì)案件專管員業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)。與律師事務(wù)所承接的普通社會(huì)案件相比，法律援助案件在類型上有著鮮明的特點(diǎn)，主要集中在刑事案件、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻家庭、工傷保險(xiǎn)、交通事故、侵權(quán)糾紛、行政訴訟等領(lǐng)域，基本上都與基層群眾的日常生活息息相關(guān)。因此，要想提高對(duì)法律援助案件質(zhì)量的評(píng)核水平，就必須重視案件專管員業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)提升，使其精通某一兩個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成為相關(guān)類型案件的評(píng)核專家，并實(shí)現(xiàn)地市范圍內(nèi)主要類型法律援助案件至少有一至兩名案件專管員擅長(zhǎng)的目標(biāo)。鑒于區(qū)縣一級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)人員有限，地市一級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)牽頭統(tǒng)籌本地區(qū)案件專管員業(yè)務(wù)培養(yǎng)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和實(shí)施工作，可以根據(jù)個(gè)人意愿、專業(yè)特長(zhǎng)、崗位職責(zé)等因素，引導(dǎo)每個(gè)案件專管員著重強(qiáng)化對(duì)少數(shù)特定領(lǐng)域的業(yè)務(wù)研究。對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)或者其他兄弟單位組織的對(duì)口業(yè)務(wù)培訓(xùn)，法律援助機(jī)構(gòu)也應(yīng)向選擇該領(lǐng)域的案件專管員傾斜，以加快其成長(zhǎng)速度。

（七）建議加大對(duì)法律援助律師的激勵(lì)力度。一方面，在頂層設(shè)計(jì)上，對(duì)承辦法律援助案件的定位仍然是公益性質(zhì)，只有少量辦案補(bǔ)貼。另一方面，法律援助案件在辦理難度上并不低于普通社會(huì)案件。實(shí)踐中，出于經(jīng)濟(jì)利益、時(shí)間成本、復(fù)雜程度等因素考慮，資深律師承辦的法律援助案件數(shù)量并不多，擔(dān)綱承辦主力的仍然是年輕律師。一旦年輕律師成熟起來，成為經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)內(nèi)專家，為了追求更高的經(jīng)濟(jì)和名氣回報(bào)，往往會(huì)更多地轉(zhuǎn)向普通社會(huì)案件，減少甚至不再接法律援助案件，制約了法律援助案件質(zhì)量的提升。因此，要想吸引、留住高水平的法律援助律師，就應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各類激勵(lì)性措施。一是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、居民收入等相適應(yīng)的法律援助案件補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保持案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)處于合理水平，以保護(hù)法律援助律師辦案的積極性；二是對(duì)于一些社會(huì)影響大的法律援助案件，適當(dāng)向經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)、熱心法律援助事業(yè)的律師傾斜；三是在評(píng)先評(píng)優(yōu)、典型案例編撰、律師協(xié)會(huì)職務(wù)推選等方面，要為法律援助律師專門留出一定數(shù)量的名額，以吸引、鼓勵(lì)、支持律師參與法律援助工作，更好地幫助弱勢(shì)群體，促進(jìn)社會(huì)公平正義。