“五水共治”公眾參與機(jī)制研究

吳月齊

[摘要]本研究分析了浙江省“五水共治”公眾參與的背景與意義，從要素維度、結(jié)構(gòu)維度、時(shí)間維度、實(shí)踐維度等來(lái)構(gòu)建“五水共治”公眾參與機(jī)制，并提出了具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制的保障措施。

[關(guān)鍵詞]浙江省；“五水共治”；公眾參與；機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671- 5918（ 2015） 03 - 0057- 03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.03-029

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

2013年，浙江省委、省政府作出了“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”的“五水共治”戰(zhàn)略部署。浙江省委書(shū)記夏寶龍指出，“‘五水共治，就是要在前人基礎(chǔ)上，用‘重整山河的雄心壯志和壯士斷腕的豪邁斗志，進(jìn)一步治出轉(zhuǎn)型升級(jí)的新成效，治出面向未來(lái)的新優(yōu)勢(shì)，治出浙江發(fā)展的好局面，治出我們制度自信、文化自覺(jué)、發(fā)展自強(qiáng)的精氣神！以抓治水促轉(zhuǎn)型的實(shí)際成效，向黨和人民交上滿意的答卷?！叭嗣袢罕娛侵嗡闹黧w力量。各級(jí)黨委、政府要廣泛發(fā)動(dòng)和組織人民群眾參與‘五水共治，以強(qiáng)大的凝聚力和創(chuàng)造力，形成‘五水共治破竹之勢(shì)”。公眾參與是社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地參與項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃或政策制定及評(píng)估程序的社會(huì)活動(dòng)。“五水共治”公眾參與機(jī)制就是用來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與“五水共治”的各種手段組成的整個(gè)系統(tǒng)切實(shí)有效的“五水共治”公眾參與機(jī)制?！拔逅仓巍惫妳⑴c可以真正調(diào)動(dòng)公眾的積極性和能動(dòng)性，維護(hù)公眾參與權(quán)，充分發(fā)揮公眾在“五水共治”中的積極作用，從而進(jìn)一步推進(jìn)“建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活”的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、“五水共治”提出的背景

浙江省是自然資源小省，水資源相對(duì)比較豐富，位居全國(guó)第四位。但是水資源和水環(huán)境的保護(hù)也面臨著眾多的挑戰(zhàn)。一是總量大，人均少。浙江多年平均水資源總量為955億立方米，但多年人均水資源量?jī)H為1740立方米，低于全國(guó)2200立方米的平均水平，不足世界人均的1/4。二是春夏多、秋冬少。浙江屬于典型的亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，受季風(fēng)影響、受臺(tái)風(fēng)影響，降雨分布非常不均勻。三是用水多、效率低。2012年浙江總用水量是222億立方米，整體供水壓力比較大，但平均水資源利用率僅為15.4%。四是污染重、水質(zhì)差。浙江地表水總體水質(zhì)為輕度污染，像錢(qián)塘江、曹娥江、甬江，包括京杭運(yùn)河的一部分河段污染都比較嚴(yán)重，平原河網(wǎng)的水質(zhì)情況為重度污染。杭州灣、象山港、三門(mén)灣、樂(lè)清灣等近岸海域污染嚴(yán)重。因此，隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水資源供給和水環(huán)境保護(hù)等壓力會(huì)越來(lái)越大。

為了扭轉(zhuǎn)“江南水鄉(xiāng)為水愁”的局面，2013年末，浙江省委十三屆四次全會(huì)作出“五水共治”重大決策。并明確提出，要以治水為突破口推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。五水共治，好比五個(gè)手指，治污水是大拇指，防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水是其他四指，分工有別，和而不同，捏起來(lái)就是一個(gè)拳頭。治污水的大拇指最粗，百姓觀感最直接，也最能帶動(dòng)全局，最能見(jiàn)效?！拔逅仓巍本哂兄匾慕?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)意義，治水的過(guò)程，就是轉(zhuǎn)型的過(guò)程，就是弘揚(yáng)熱愛(ài)水、珍惜水、節(jié)約水的文化，就是抓平安保穩(wěn)定促和諧，就是促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境優(yōu)化。

二、“五水共治”公眾參與的意義

一是的利于公眾充分認(rèn)識(shí)浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要性。省委省政府作出了“五水共治”的工作部署，以治水為突破口，形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)倒逼機(jī)制，充分體現(xiàn)了省委省政府全面深化改革的強(qiáng)烈歷史責(zé)任感和時(shí)代緊迫感，體現(xiàn)了堅(jiān)定不移走有浙江特色科學(xué)發(fā)展之路的信心和決心。浙江省較早實(shí)施了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，近年來(lái)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，但是高投入.高排放、低效益的問(wèn)題尚未根本解決，不少企業(yè)仍是“吃水”、“吃煤”、“吃電”大戶，能耗大、效益低。過(guò)去，轉(zhuǎn)型主要是企業(yè)一種內(nèi)在的自愿，沒(méi)有太多的外在推動(dòng)力。如今，以“五水共治”為突破口，使治水成為一種倒逼壓力，從而對(duì)對(duì)水環(huán)境造成污染的企業(yè)，或關(guān)停并轉(zhuǎn)，或轉(zhuǎn)型升級(jí)，再也沒(méi)有其他的路可走，使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有了強(qiáng)大的外在推動(dòng)力，從而解決一攬子存積已久的大問(wèn)題。公眾在省委省政府“五水共治”的部署下，充公認(rèn)識(shí)“五水共治”的重要性，與政府、企業(yè)一起，共同推動(dòng)浙江省的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是有利于進(jìn)一步提高公眾“五水共治”的主動(dòng)性和自覺(jué)性。自省委省政府作出“五水共治”的部署以來(lái)，在全社會(huì)共同宣傳、發(fā)動(dòng)下，浙江省“五水共治”已得到愈來(lái)愈多公眾的接受與支持，但公眾參與的主動(dòng)性、自覺(jué)性程度不高且參與層次較低、有效參與不足的現(xiàn)象仍比較突出。從我們所作的“五水共治”公眾參與的調(diào)查來(lái)看，雖有100%聽(tīng)說(shuō)過(guò)“五水共治”，但是只有30%人有接觸、了解或知道大概內(nèi)容，說(shuō)明“五水共治”的宣傳還不夠深入人心，還需要進(jìn)一步加大力度。另外，對(duì)“五水共治”公眾參與項(xiàng)目的態(tài)度調(diào)查表明，只有50%的人是希望參與到當(dāng)中的，另一部分是表示與自己相關(guān)時(shí)候，或是只關(guān)注不會(huì)實(shí)際行動(dòng)，或不感興趣。全社會(huì)要通過(guò)對(duì)“五水共治”相關(guān)知識(shí)的廣泛宣傳和普及，使公眾對(duì)“五水共治”的內(nèi)涵和意義有深刻的認(rèn)識(shí)，把“五水共治”從一種理念轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)行為，激發(fā)公眾責(zé)任意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，進(jìn)一步提高公眾“五水共治”的主動(dòng)性和自覺(jué)性。

三是有利于進(jìn)一步構(gòu)建“五水共治”政策、法規(guī)和法律措施。當(dāng)前，由于“五水共治”啟動(dòng)不久，浙江省“五水共治”的政策、法規(guī)和法律不健全。由于政策、法規(guī)具有原則性和剛性，部門(mén)管理權(quán)力有限、權(quán)力延伸不足，部門(mén)之間、政策之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，這些因素導(dǎo)致在實(shí)現(xiàn)“五水共治”這一目標(biāo)過(guò)程中各部門(mén)各自為政，從而阻礙了“五水共治”有效實(shí)施。同時(shí)，在“五水共治”政策制定中，公眾的知情權(quán)難以運(yùn)用，參政權(quán)難以充分發(fā)揮，監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)，致使公眾參與僅僅流于形式。因此，一方面，公眾參與是政府制定科學(xué)的“五水共治”相關(guān)政策的有效手段，可以有效監(jiān)督政府的決策和行為，補(bǔ)充政府對(duì)違法、違規(guī)行為監(jiān)管不力。另一方面，有效的公眾參與“五水共治”政策的制定，保證公眾充分行使權(quán)利，推動(dòng)公眾參與“五水共治”全面深入開(kāi)展。endprint

三、“五水共治”公眾參與機(jī)制構(gòu)建

（一）要素維度：“五水共治”公眾參與“政治、法律、社會(huì)的全覆蓋機(jī)制”

政治、法律、社會(huì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“五水共治”公眾參與的各種政治、法律、社會(huì)手段組成的系統(tǒng)?！罢?、法律、社會(huì)的全覆蓋機(jī)制”作為一個(gè)整體加以研究，以運(yùn)動(dòng)著的、動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的形態(tài)來(lái)反映這些不同的手段，從不同方面來(lái)保證公眾參與的實(shí)施效果。

政治機(jī)制是指實(shí)現(xiàn)“五水共治”公眾參與的各種政治手段組成的系統(tǒng)。在這個(gè)機(jī)制里“五水共治”公眾參與的方式和途徑是運(yùn)用選舉、議會(huì)、黨派等機(jī)器，通過(guò)人大代表和政協(xié)委員，進(jìn)行立法活動(dòng)和憲法監(jiān)督的活動(dòng)，是屬于政治機(jī)制下的“五水共治”公眾參與。法律機(jī)制是指實(shí)現(xiàn)“五水共治”公眾參與的各種法律手段組成的系統(tǒng)。將“五水共治”公眾參的權(quán)利、形式、途徑、程序在法律體系中規(guī)定下來(lái)，建立起公眾參與的法律手段，具有強(qiáng)制性。這樣一來(lái)，公眾就能通過(guò)法定的參與程序和工具，能夠直接地、系統(tǒng)地、有效地對(duì)“五水共治”決策過(guò)程施加影響，達(dá)到保護(hù)自己的權(quán)益的目的。在法律機(jī)制下，公眾參與是以環(huán)境權(quán)為依托的，公眾有權(quán)依照國(guó)家法律規(guī)定的形式和程序參與一切對(duì)“五水共治”產(chǎn)生影響的決策過(guò)程。社會(huì)機(jī)制是指實(shí)現(xiàn)“五水共治”公眾參與的各種社會(huì)手段組成的系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)不僅包括自由言論的傳統(tǒng)工具：個(gè)人意見(jiàn)、群眾集會(huì)、環(huán)境非政府組織（ NGO），還包括報(bào)紙、雜志、廣播、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等造就公眾輿論和公眾論壇的輿論工具，還包括教育、宣傳、培訓(xùn)等提高公眾“五水共治”意識(shí)的教育工具。

（二）結(jié)構(gòu)維度：“五水共治”公眾參與“政府、企業(yè)、公眾的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”

政府對(duì)“五水共治”公眾參與起著主導(dǎo)作用，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)起自己的社會(huì)責(zé)任，公眾可以調(diào)和多重利益團(tuán)體的矛盾?！罢?、企業(yè)、公眾的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”避免政府為主導(dǎo)的模式，調(diào)動(dòng)各方積極性，增強(qiáng)“五水共治”公眾參與的積極性、能動(dòng)性與實(shí)效性。

在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府對(duì)企業(yè)起著指導(dǎo)、平衡、調(diào)整作用。好的方針、政策對(duì)企業(yè)猶如一劑良藥，如果企業(yè)能明辨是非、良策中用對(duì)其發(fā)展無(wú)疑是錦上添花。在政府與公眾的關(guān)系上，政府行使“五水共治”權(quán)是公眾賦予的，必須代表公眾共同的利益和意志。由于“五水共治”工作是極其廣闊的空間，完全依靠政府管理，必然是防不勝防，同時(shí)，政府政策的制定、實(shí)施必然存在缺陷，如果沒(méi)有民眾的積極參與，極易造成失誤。在公眾與企業(yè)的關(guān)系上，堅(jiān)持企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，對(duì)資源的占有、使用，必須對(duì)社會(huì)整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展負(fù)責(zé)，對(duì)公眾的安全、健康、幸福負(fù)責(zé)，不能為局部的、少數(shù)人的贏利而生態(tài)破壞。公眾應(yīng)支持并監(jiān)督企業(yè)對(duì)“五水共治”的建設(shè)，通過(guò)自己的消費(fèi)活動(dòng)推動(dòng)企業(yè)“綠色”、“循環(huán)”生產(chǎn)，抵制企業(yè)浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的決策、活動(dòng)。同時(shí)，由于公眾本身也是生態(tài)破壞的主要生產(chǎn)者，因此，公眾也應(yīng)加強(qiáng)在“五水共治”方面的自律和相互監(jiān)督。

（三）時(shí)間維度：“五水共治”公眾參與“期前、期中、期后的全過(guò)程機(jī)制”

“期前、期中、期后的全過(guò)程機(jī)制”避免“末端參與”，有效實(shí)施“預(yù)案參與”，達(dá)到“五水共治”公眾參與的目標(biāo)。

前期參與是指公眾和非政府組織的代表在各級(jí)政府召開(kāi)的審議會(huì)和聽(tīng)證會(huì)上，可以針對(duì)目前及今后“五水共治”問(wèn)題，對(duì)政府政策及政府即將出臺(tái)的重大行動(dòng)方案充分地發(fā)表意見(jiàn)。在前期參與階段設(shè)置公眾參與的主體、范圍、時(shí)間、地點(diǎn)、發(fā)表意見(jiàn)的方法、聽(tīng)取建議的途徑、效果、執(zhí)行等方面。過(guò)程參與是指公眾在環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃及建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的參與，是公眾參與“五水共治”的關(guān)鍵，是一種監(jiān)督性的參與。這種社會(huì)監(jiān)督力量通過(guò)媒體、社會(huì)活動(dòng)、環(huán)境糾紛處理和市民選舉等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和企業(yè)的監(jiān)督。期后參與是指在發(fā)生了環(huán)境污染或生態(tài)破壞后的參與，是公眾參與“五水共治”的保障，是相關(guān)性參與，也是一種監(jiān)督性參與。在期后參與方便設(shè)置對(duì)“五水共治”信訪的處理、糾紛的處理等的機(jī)制?！拔逅仓巍苯ㄔO(shè)項(xiàng)目完成之后，繼續(xù)追蹤評(píng)估其生態(tài)效應(yīng)，讓公眾了解法律法規(guī)與建設(shè)項(xiàng)目的成效與缺陷、經(jīng)驗(yàn)與失誤，請(qǐng)公眾舉薦措施與對(duì)策，完成一次全程周期的公眾參與全過(guò)程。

（四）實(shí)踐維度：“五水共治”公眾參與“計(jì)劃、執(zhí)行、總結(jié)的全流程機(jī)制”

計(jì)劃是根據(jù)前項(xiàng)工作所收集到的所有信息，擬定工作的草案。執(zhí)行是按照按計(jì)劃組織有效的實(shí)施過(guò)程?？偨Y(jié)是根據(jù)公眾共同考核、評(píng)審、投票的結(jié)果。實(shí)踐維度直接影響到公眾參與的實(shí)際效果。

一是前期工作。主要是透過(guò)調(diào)查公眾意見(jiàn)，與專(zhuān)家學(xué)者的溝通、咨詢與交流，進(jìn)行詳盡的背景調(diào)查，并收集相關(guān)資料。二是草擬計(jì)劃。根據(jù)前項(xiàng)工作所收集到的所有信息，包括：公眾意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)以及各項(xiàng)資料，擬定計(jì)劃的草案。三是完成初稿。完成計(jì)劃草案后，將公告計(jì)劃草案相關(guān)信息，并進(jìn)一步召開(kāi)座談會(huì)，廣泛收集更多的公眾意見(jiàn)，同時(shí)借著座談會(huì)的直接溝通、交流與協(xié)商討論，以期能將各方面的立場(chǎng)差異逐漸縮小。四是完成修訂稿。計(jì)劃初稿完成后，同樣需要公告計(jì)劃初稿的相關(guān)信息，并公開(kāi)征求書(shū)面意見(jiàn)，然后召開(kāi)論證會(huì)。經(jīng)過(guò)論證會(huì)的討論決議以及所收集到的書(shū)面資料進(jìn)一步完成計(jì)劃修訂稿，公眾意見(jiàn)的處置方案也必須詳細(xì)的說(shuō)明。五是完成定稿。計(jì)劃修訂稿完成之后，依規(guī)定辦理相關(guān)信息的公告，公開(kāi)征求書(shū)面意見(jiàn)，然后召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。根據(jù)所收集到的書(shū)面資料、聽(tīng)證會(huì)的會(huì)議結(jié)論等完成最終定稿。六是公告執(zhí)行。由公眾積極監(jiān)督計(jì)劃的推展方向于進(jìn)行過(guò)程，并可針對(duì)計(jì)劃執(zhí)行的內(nèi)容提出書(shū)面意見(jiàn)。七是成果評(píng)估。計(jì)劃完成后必須將相關(guān)信息公諸于眾，讓公眾確實(shí)了解到計(jì)劃的執(zhí)行成果，同時(shí)廣為征求書(shū)面意見(jiàn)，并進(jìn)行公眾的考核、評(píng)審與投票，以進(jìn)一步了解公眾的實(shí)際感受。八是計(jì)劃總結(jié)。根據(jù)公眾共同考核、評(píng)審、投票的結(jié)果，及相關(guān)的書(shū)面建議事項(xiàng)編制計(jì)劃的總結(jié)報(bào)告，而后發(fā)布公告。

四、“五水共治”公眾參與機(jī)制保障

一是要加強(qiáng)對(duì)“五水共治”公眾參與的領(lǐng)導(dǎo)保障。政府要建立健全公眾參與的組織機(jī)構(gòu)體系，包括官方組織和民間組織。領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)將公眾參與“五水共治”列入環(huán)保事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和年度重要的議事日程，采取多種形式指導(dǎo)公眾廣泛參與“五水共治”實(shí)踐，不斷增強(qiáng)依靠公眾參與的責(zé)任感和使命感。各級(jí)環(huán)保部門(mén)要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，制定落實(shí)公眾參與的扶持激勵(lì)政策，積極提供指導(dǎo)、幫助和技術(shù)保障。建立年度評(píng)選表彰機(jī)制，對(duì)表現(xiàn)突出、成效顯著的組織和個(gè)人給予適當(dāng)?shù)谋碚煤酮?jiǎng)勵(lì)。endprint