關(guān)于積極推進(jìn)黨內(nèi)民主法治化的思考

劉延宏

[摘要]發(fā)揚黨內(nèi)民主和推動黨內(nèi)民主法治化是內(nèi)在統(tǒng)一的。促進(jìn)黨內(nèi)民主法治化是發(fā)展黨內(nèi)民主，推動社會主義民主法治的必然要求；是加強黨的建設(shè)、促進(jìn)黨的事業(yè)發(fā)展的必然要求。推動黨內(nèi)民主法治化要做好黨員權(quán)利保障、完善民主集中制、健全黨內(nèi)法規(guī)體系等等工作。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)民主；法治化；思考

[中圖分類號] D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-040

[文章編號] 1671- 5918（2015）09-0084-03

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

十八屆四中全會《決定》明確提出，以保障人民當(dāng)家做主為核心，推進(jìn)社會主義民主政治法治化。由于黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)者。黨內(nèi)民主的法治化水平，必然影響帶動著國家和社會的法治化水平。因此，深入探索推進(jìn)黨內(nèi)民主法治化問題對于加強黨的建設(shè)、推動社會主義民主政治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)民主的制度化、法治化

黨內(nèi)民主同民主的一般含義一樣可以概括為兩個方面：一方面體現(xiàn)在黨內(nèi)政治生活中。就是全體黨員在平等的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，直接或間接地參與管理黨的事務(wù)。黨內(nèi)民主是黨的生命，它取決于全體黨員和各級黨組織意愿、主張的充分表達(dá)和內(nèi)在積極性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮。另一方面，黨內(nèi)民主是作為一種制度而存在，亦即黨內(nèi)民主制度化。主要是指黨內(nèi)民主的內(nèi)涵符合法制要求，其運行遵循黨內(nèi)法規(guī)，按制度規(guī)范和程序辦事，并接受制度的約束和監(jiān)督，從而實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度系統(tǒng)化、程序化、常態(tài)化等。因此黨內(nèi)民主是科學(xué)的制度設(shè)計和正常的政治生活的有機統(tǒng)一。

作為制度層面的民主它并不會天然地存在，是黨在長期實踐中對民主理念、內(nèi)涵、形式等進(jìn)行深入總結(jié)，認(rèn)識到民主要得到黨內(nèi)最大多數(shù)人的認(rèn)可和遵守，必須實現(xiàn)制度化：通過規(guī)范化的制度形式，使黨內(nèi)民主合法化、固定化，成為人們共同的行為準(zhǔn)則。制度化的民主為黨組織和黨員提供了一套穩(wěn)定有序有保障的享受民主的機制，保證了黨內(nèi)民主作用的充分發(fā)揮和民主機制的有效運轉(zhuǎn)。

民主制度化的進(jìn)一步發(fā)展就是民主的法治化。法治化是制度化的深入推進(jìn)，是制度建設(shè)的有力保證。黨內(nèi)法律法規(guī)作為一個政黨的正式制度，其穩(wěn)定性和約束性是其他制度所不具備的。黨內(nèi)民主規(guī)范的法治化，就是把廣大黨員普遍認(rèn)同的并具有合理性的民主制度，在黨內(nèi)用成文法規(guī)的形式明確和固定下來，把黨內(nèi)民主治理納入法治化的要求之內(nèi)，進(jìn)而使法治化的民主要求內(nèi)化于全黨黨員心理意識，實現(xiàn)黨內(nèi)政治生活的有序參與和黨內(nèi)民主生活的健康發(fā)展。

二、黨內(nèi)民主必須制度化、法治化

如同社會主義民主和社會主義法治的關(guān)系一樣，實現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化、法治化是黨內(nèi)民主發(fā)展的必然需要，也是加強黨的建設(shè)、實現(xiàn)黨的建設(shè)科學(xué)化的必然要求。

（一）黨內(nèi)民主法治化是黨的事業(yè)健康發(fā)展的必然邏輯

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊，從建黨開始就把民主集中制作為根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度而寫進(jìn)了自己的綱領(lǐng)，長期堅持黨內(nèi)民主，領(lǐng)導(dǎo)中國人民反對封建專制，致力于中國社會民主的真正實現(xiàn)。因此，黨內(nèi)民主制度化是黨一貫的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨始終保持先進(jìn)性、純潔性的內(nèi)在力量源泉。

從黨的歷史發(fā)展歷程來看，黨內(nèi)民主必須制度化、法治化，這是歷史發(fā)展的必然邏輯，是深刻總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗的而得出的重要結(jié)論。中國共產(chǎn)黨九十多年來的歷史已經(jīng)反復(fù)證明，黨內(nèi)民主制度建設(shè)直接關(guān)系到黨的生命，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗。什么時候黨內(nèi)民主發(fā)揚充分，黨內(nèi)就充滿生機活力，黨的事業(yè)就興旺發(fā)達(dá)；反之，就遭到挫折甚至停滯不前，特別是十年“文革”時期，黨內(nèi)民主受到極大破壞，各種黨規(guī)黨紀(jì)被踐踏破壞，黨和國家的事業(yè)因此受到極大的損失。這種慘痛的教訓(xùn)極大地提高了黨對于民主要制度化、法治化重要性的認(rèn)識。1980年鄧小平明確提出制度性問題更帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面”（1）。“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保?）“民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！保?）因此推動黨內(nèi)民主制度化、法治化化是黨和國家事業(yè)健康順利發(fā)展的必然要求。

從黨是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)核心的地位來說，在制度上、法律上保障和發(fā)展民主，是黨內(nèi)民主自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律要求。政黨是民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，也是推進(jìn)民主政治進(jìn)步的工具。致力于民主政治的黨，其自身也應(yīng)當(dāng)是民主的。在我國，黨內(nèi)民主對人民民主具有重要的示范和帶動作用，民主政治所要求的法治原則，也必然對黨的民主建設(shè)提出對應(yīng)的要求，在發(fā)展黨內(nèi)民主過程中反映法治原則。

（二）黨內(nèi)民主法治化是黨內(nèi)民主自身發(fā)展的必然邏輯

如同發(fā)揚社會主義民主和建設(shè)社會主義法治的關(guān)系一樣，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的基礎(chǔ)和前提，黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的制度化、法律化。離開了法治，黨內(nèi)民主不僅會失去規(guī)范和保障，而且會導(dǎo)致無政府主義和個人專制。這是因為，黨內(nèi)民主作為一種黨內(nèi)政治生活狀態(tài)，內(nèi)發(fā)于廣大黨員自身的民主訴求只有通過法制化才能使其具有長期合法性，才會發(fā)揮持久的規(guī)范約束性作用。

就目前黨的民主制度建設(shè)而言，一方面，黨內(nèi)民主發(fā)展的步伐加快，但黨內(nèi)民主的保障性制度規(guī)定、黨員民主法制意識的素質(zhì)等問題都亟待解決。當(dāng)前社會正處于轉(zhuǎn)型期，黨員思想行為方式多變，民主訴求多樣，只有發(fā)揮黨內(nèi)黨紀(jì)法規(guī)的規(guī)范引領(lǐng)約束作用，才能保證黨內(nèi)民主發(fā)展的正確軌道。因此，需要對黨內(nèi)民主進(jìn)一步作出法治性的制度安排。另一方面，黨內(nèi)民主缺乏國家法律這樣的強力支持，民主的實現(xiàn)程度往往依靠黨員干部的內(nèi)心自律，而實踐已經(jīng)證明，個人意志具有隨意性、多變性，往往是不可靠的，而法治具有的客觀性、確定性的特點決定了其根本性、長期性、穩(wěn)定性的作用。因此，只有把黨內(nèi)生活納入法制化軌道，確立黨章及黨的法規(guī)在黨內(nèi)生活中的權(quán)威性，才能從制度上保證黨員各項民主權(quán)利的充分行使，保持黨內(nèi)民主生活的正常有序，保證黨和國家各項事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。endprint

三、推動黨內(nèi)民主法治化的路徑分析

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)全黨要運用法治思維和法治方式，將從嚴(yán)要求和依靠制度結(jié)合起來管黨治黨?？倳涍€指出制度建設(shè)的基本途徑就是把中央要求、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不合理的制度；制度執(zhí)行要體現(xiàn)剛性特點，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外等等。這些重要論述體現(xiàn)了加強黨的制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，為我們加強黨的建設(shè)、依靠制度管黨治黨，特別是黨內(nèi)民主制度化法治化提供了基本遵循。

（一）以保障黨員民主權(quán)利法制化為根本

黨員是黨的主體。黨內(nèi)民主法治化實際上就是實現(xiàn)全體黨員共同參與和管理黨內(nèi)事務(wù)的政治權(quán)利的制度化、法規(guī)化。因此，實現(xiàn)黨內(nèi)民主法治化，最根本的就是要真正使黨章及黨員權(quán)利保障條例等黨內(nèi)規(guī)章賦予黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項民主權(quán)利進(jìn)一步得到法規(guī)的保障。從黨的十七大報告指出“尊重黨員主體地位”到黨的十八大報告“保障黨員主體地位”，“落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，可以看出，黨員主體地位和黨員民主權(quán)利的制度建設(shè)得到切實加強。下一步落實保障黨員權(quán)利制度法制化，一是要按照十八大報告的要求，以完備的制度保障黨內(nèi)民主，進(jìn)一步提高黨內(nèi)民主制度體系化水平，營造開展批評和自我批評、黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境。二是完善黨員權(quán)利保障的具體程序規(guī)定，特別是結(jié)合在全黨普遍開展的群眾路線實踐教育活動的成功經(jīng)驗，把其中一些行之有效的做法制度化，把一些成熟的制度上升為黨內(nèi)法規(guī)。三是要以推動黨內(nèi)基層民主法治化為切人點。因為，黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)，基層黨員的民主創(chuàng)造力最豐富，發(fā)揚民主的訴求最強烈。擴大黨內(nèi)基層民主，目前重要的是要建立健全黨務(wù)公開機制，規(guī)范基層黨務(wù)公開程序，增強黨內(nèi)生活原則性和透明度，擴大黨員對各項黨內(nèi)事務(wù)的參與度。四是要健全黨的代表大會制度，落實黨代表大會常任制，不斷探索在黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的方式和途徑；以充分尊重選舉人意志為前提，改革和完善黨內(nèi)選舉制度，完善選舉辦法，創(chuàng)新選舉形式，促進(jìn)選人用人各項規(guī)章制度法規(guī)化等等。

（二）以堅持和完善民主集中制為重點

堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的民主集中制，是黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨內(nèi)民主制度中最核心、最根本的部分。長期以來，我們黨在黨內(nèi)民主集中制度的建設(shè)方面成就斐然，先后頒布并實施了旨在保障和促進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的一系列黨法黨規(guī)等，已經(jīng)形成了一整套民主集中的制度框架體系。同時也要看到，貫徹執(zhí)行民主集中制的狀況同黨內(nèi)民主發(fā)展的新要求相比，還存在著一些不足，諸如，一些地方和單位民主和集中都不夠的問題、制度規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，制度執(zhí)行不力，制度的規(guī)范性、可操作性、約束力還比較差等等，都有待進(jìn)一步健全和完善。解決這些問題，當(dāng)前的主要任務(wù)是首先要根據(jù)新情況新形勢，完善已有制度的配套建設(shè)，逐步建立一整套保障民主集中制貫徹執(zhí)行的具體制度，并把一些成熟的好做法用準(zhǔn)則或者條例的形式固定下來。比如對集體領(lǐng)導(dǎo)制度，應(yīng)著重探索改進(jìn)集體決策的程序、方式，使之與現(xiàn)代民主社會的新特點相適應(yīng)。其次，要把已有的規(guī)定和制度嚴(yán)格執(zhí)行起來。必須強調(diào)制度面前沒有特權(quán)，任何時候、任何情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部都必須自覺遵守和執(zhí)行制度，嚴(yán)格按照民主集中制的原則和程序辦事，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和依法民主決策，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。

（三）以建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎(chǔ)

建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)民主法治建設(shè)的基本途徑。改革開放以來，我們制定和實施了一系列重要的黨內(nèi)法律法規(guī)，有力提高了黨內(nèi)民主法制化建設(shè)，促進(jìn)了黨的建設(shè)科學(xué)化水平。但是，不容否認(rèn)在實際工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不嚴(yán)”問題，影響和制約了黨內(nèi)民主制度建設(shè)的效果。因此，當(dāng)前建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系的重點是：一是制定科學(xué)的黨內(nèi)民主法規(guī)運行程序。要改變以往制度法規(guī)制定方面存在的“重實體，輕程序”的傾向，強化程序性規(guī)則建設(shè)，比如黨的正式會議的規(guī)則，集體決策的程序規(guī)則，決策決議執(zhí)行的規(guī)定等等。程序性規(guī)范的制定，做到要既要符合法定程序又要增強其透明性、充分得到廣大黨員的認(rèn)同，從而增強法規(guī)規(guī)范的政治合法性。二是強化制度執(zhí)行的剛性約束。實踐證明，只有剛性約束、強力推動才能確保黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。所謂剛性規(guī)定就是一旦形成了決策決議等就必須堅決執(zhí)行，不能推諉拖延；就要做到對違規(guī)行為要查實糾正，沒有任何例外；對于出現(xiàn)的問題，無論有多復(fù)雜，都要查清證實；對違規(guī)者，無論是誰，都依法追究。只有不折不扣依法執(zhí)行，才能真正把黨內(nèi)法規(guī)的各項制度落到實處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能保障黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚。三是健全和完善的黨內(nèi)民主監(jiān)督制度體系。從黨內(nèi)政治生活的過程來看，實行監(jiān)督的過程就是發(fā)揚民主的過程。黨內(nèi)監(jiān)督的效果直接關(guān)系到黨內(nèi)民主方面法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。從目前實際來看，健全黨內(nèi)民主監(jiān)督制度，要堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的原則，貫徹落實黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)，形成一整套體現(xiàn)“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利制約權(quán)力”、合理、完整、科學(xué)的監(jiān)督機制。具體來說，一是通過改革權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和建立健全權(quán)力“分權(quán)制約機制”，亦即建立以權(quán)力來制約權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)體制。進(jìn)一步明確黨內(nèi)權(quán)力的來源和責(zé)任：在黨內(nèi)，黨員選舉產(chǎn)生的黨的代表大會是黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu).黨的全委會和常委會都要對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。二是黨內(nèi)決策的集體領(lǐng)導(dǎo)、重要情況通報和報告、民主生活會、談話戒免等各項具體制度要嚴(yán)格梳理、相互配套、互相制約，互相作用，從而形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的監(jiān)督運行機制。三是通過建立健全黨內(nèi)黨員相互之間批評、檢舉和監(jiān)督權(quán)利的保障制度、民主評議黨員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部等制度，不斷拓寬廣大黨員進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的渠道和形式。

（四）以增強黨員法治意識為前提

法治意識是人們對法律發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、崇尚、遵守和服從。實現(xiàn)黨內(nèi)民主法治化，需要在全黨強化法治意識，把黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)化為信仰理念，外化為行為準(zhǔn)則。據(jù)此，要努力做到：一是促進(jìn)全黨形成良好重視民主、重視法治的環(huán)境氛圍。通過深入持久的民主法治教育，使廣大黨員要不斷提高法律素養(yǎng)，堅決擯棄“以言代法”、“以權(quán)壓法”等錯誤思想和做法，強化黨內(nèi)民主法治理念，堅持法治建設(shè)與道德建設(shè)相結(jié)合，形成堅持民主、遵守法制的自覺意識。二是抓住黨員干部這個關(guān)鍵，不斷要提高其法治思維和依法辦事的能力。廣大黨員干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法用法，切實提高維護(hù)民主、依法治理的能力，自覺運用法治思維和法治方式想問題、作決策、辦事情。三是健全有利于加強黨內(nèi)民主法治的各項機制，把黨內(nèi)民主法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和工作實績的重要內(nèi)容，用制度法紀(jì)去推動黨員干部民主法治能力的不斷提高。

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