失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)及其控制

何志揚(yáng)　劉昌南

摘要分析了小額擔(dān)保貸款在發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，指出應(yīng)當(dāng)通過(guò)提升小額擔(dān)保貸款的組織和管理能力，豐富小額貸款擔(dān)保資源以提高擔(dān)保能力，有效發(fā)揮政府服務(wù)功能以提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力，建立和完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度等途徑，有效控制失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 小額擔(dān)保貸款；失地農(nóng)民；金融支持；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類(lèi)號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）07-330-03

Risk Sources & Risk Control of Small-Sum Guaranteed Loans for Land-Expropriated Farmers

HE Zhi-yang， LIU Chang-nan

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing， Jiangsu 210098）

AbstractThe existing problems in development course of small-sum guaranteed loans were analyzed. Various corresponding measures should be implemented to effectively control the risks of small-sum guaranteed loans for land- expropriated farmers， including improving the organizing and managerial capabilities of the loans， enriching the resources to promote the credit guarantee， effectively utilizing the service of government to enhance the farmers entrepreneurial ability and establishing and optimizing the insurance systems for agricultural disasters.

Key wordsSmall-sum guaranteed loans； Land-expropriated farmers； Financial support； Risk control

1 研究背景

失地農(nóng)民是伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展而出現(xiàn)的。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化以空前之勢(shì)興起，城市空間迅速擴(kuò)展，再加上一些大型工程（比如水庫(kù)、高速公路等）的興建，使得大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，大批的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)估計(jì)[1]，我國(guó)的失地農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到了4 000多萬(wàn)，并且這一數(shù)字還在以每年250萬(wàn)～300萬(wàn)的速度遞增。失地農(nóng)民已經(jīng)逐漸成為社會(huì)的新弱勢(shì)群體。雖然農(nóng)民在失去土地之后得到了由政府或用地單位支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，一次性的費(fèi)用給付難以使失地農(nóng)民有效維持原有的生活水平。而失地后產(chǎn)生的一系列的問(wèn)題中，最核心的問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，多數(shù)農(nóng)民缺乏技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)而導(dǎo)致就業(yè)困難，并產(chǎn)生各種生計(jì)困境。

解決失地農(nóng)民的生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題，需要鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)就業(yè)，而資金短缺往往是失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的瓶頸。征地補(bǔ)償款用于失地農(nóng)民恢復(fù)生計(jì)尚且困難，更難用于創(chuàng)辦企業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)。因此，解決失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金是一個(gè)突出而重要的問(wèn)題。根據(jù)2002年中國(guó)人民銀行等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法>的通知》（銀發(fā)[2002]394號(hào)），我國(guó)的小額擔(dān)保貸款工程正式啟動(dòng)，最初的目的在于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)。隨著失地農(nóng)民問(wèn)題的日益突顯，失地農(nóng)民（即土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶(hù)口的家庭人均耕作面積少于200 m2的群體）逐漸被納入到小額擔(dān)保貸款的對(duì)象范圍。小額擔(dān)保貸款是中國(guó)實(shí)施積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的重要組成部分，可為有需要的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金支持，鼓勵(lì)他們自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，這一政策對(duì)解決失地農(nóng)民的生計(jì)困境有著十分積極的意義。

2 失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款及其發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 小額擔(dān)保貸款內(nèi)涵與特征

小額擔(dān)保貸款是指通過(guò)政府出資設(shè)立擔(dān)?；?，委托擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供貸款擔(dān)保，由經(jīng)辦商業(yè)銀行發(fā)放，以解決符合一定條件的待就業(yè)人員從事創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)自籌資金不足的一項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，包括自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)或合伙經(jīng)營(yíng)和組織起來(lái)創(chuàng)業(yè)的開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)和流動(dòng)資金。它與小額信貸有顯著的區(qū)別。小額信貸是一種以城鄉(xiāng)低收入階層為服務(wù)對(duì)象的小規(guī)模的金融服務(wù)方式，旨在通過(guò)金融服務(wù)為貧困農(nóng)戶(hù)或微型企業(yè)提供獲得自我就業(yè)和自我發(fā)展的機(jī)會(huì)，促進(jìn)其走向自我生存和發(fā)展。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：①貸款對(duì)象不同。小額擔(dān)保貸款的對(duì)象是一定條件的待就業(yè)人員，而小額信貸的對(duì)象是貧困農(nóng)戶(hù)或微型企業(yè)。②擔(dān)保方式不同。小額擔(dān)保貸款的擔(dān)?；馂檎峁瑩?dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，小額信貸多為小組聯(lián)保方式運(yùn)營(yíng)，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)還需要貸款抵押或擔(dān)保。③財(cái)政貼息差異。小額擔(dān)保貸款的貼息資金中東部七省市（北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東）的貼息資金則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，其他省市由中央財(cái)政和地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)部分；小額信貸則沒(méi)有財(cái)政貼息。一般來(lái)講，若采用小額信貸，失地農(nóng)民可用于抵押擔(dān)保的資產(chǎn)十分有限，并且在集體土地上建造的房產(chǎn)目前仍無(wú)法辦理登記抵押。另外，小額信貸風(fēng)險(xiǎn)較大，一般要對(duì)借款方的經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)營(yíng)管理水平、發(fā)展前景等情況進(jìn)行詳細(xì)的考察，以降低風(fēng)險(xiǎn)。這些條件對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講都是難以達(dá)到的。因此，小額擔(dān)保貸款更有利于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，能夠更好地促進(jìn)其生計(jì)恢復(fù)和發(fā)展。

2.2 小額擔(dān)保貸款基本流程

失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：①失地農(nóng)民向戶(hù)口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所（簡(jiǎn)稱(chēng)社保所，下同）提出貸款申請(qǐng)并提交相關(guān)材料。②貸款申請(qǐng)受理和貸前調(diào)查。社保所受理、對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行信用調(diào)查、評(píng)估、審查后對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行公示，并在貸款申請(qǐng)、推薦書(shū)上簽署意見(jiàn)，然后將資料報(bào)送擔(dān)保機(jī)構(gòu)。③社保所和擔(dān)保機(jī)構(gòu)推薦。社保所建立個(gè)人信用檔案并將推薦材料報(bào)送經(jīng)辦銀行，同時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核后出具《同意擔(dān)保通知書(shū)》并將資料報(bào)送經(jīng)辦銀行。④經(jīng)辦銀行在收到擔(dān)保機(jī)構(gòu)的推薦和擔(dān)保意向后，對(duì)貸款申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)評(píng)審后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦銀行簽署《擔(dān)保合同》，并與失地農(nóng)民簽訂《委托擔(dān)保合同》，擔(dān)保機(jī)構(gòu)委托社保所協(xié)助失地農(nóng)民辦理反擔(dān)保法律手續(xù)。⑤經(jīng)辦銀行與失地農(nóng)民簽訂《貸款合同》，發(fā)放貸款。

2.3 失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款發(fā)展現(xiàn)狀

隨著失地農(nóng)民問(wèn)題的日益顯著，政府采取鼓勵(lì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)來(lái)解決其生計(jì)困境，失地農(nóng)民作為就業(yè)困難人員逐漸被納入申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款的對(duì)象范圍。早期的貸款額度一般在2萬(wàn)元左右，最高不超過(guò)3萬(wàn)元，貸款期限最長(zhǎng)不超過(guò)2年，到期確需延長(zhǎng)的，可展期1次；2013年9月份國(guó)家財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部以及中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息資金管理的通知》（財(cái)金[2013]84號(hào)）規(guī)定財(cái)政貼息資金支持的失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款最高貸款額度為5萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金支持的小額擔(dān)保貸款期限最長(zhǎng)為2年，對(duì)展期和逾期的小額擔(dān)保貸款，財(cái)政部門(mén)不予貼息。

失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，依舊存在許多方面的困難和阻力。①失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足。主要原因有：一是多數(shù)失地農(nóng)民年齡偏大，文化程度偏低，非農(nóng)勞動(dòng)技能缺乏，而目前的創(chuàng)業(yè)環(huán)境對(duì)創(chuàng)業(yè)者知識(shí)和技能要求較高，失地農(nóng)民“心有余而力不足”。二是部分失地農(nóng)民的對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng)，往往采取等、靠、要，而不去積極創(chuàng)業(yè)。②經(jīng)辦單位和業(yè)務(wù)人員積極性不高。由于開(kāi)展小額擔(dān)保貸款數(shù)額小、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，使得開(kāi)展此業(yè)務(wù)的人工成本高、經(jīng)濟(jì)收益低、呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)大，因此經(jīng)辦單位業(yè)務(wù)人員開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)積極性不高。③擔(dān)?；鸩蛔阆拗屏耸У剞r(nóng)民貸款的人員規(guī)模。《通知》指出，小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金由地方財(cái)政部門(mén)籌集，所需資金從一般預(yù)算中安排，其他專(zhuān)項(xiàng)資金或者財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金不得作為擔(dān)?；鸬馁Y金來(lái)源。這就使得小額擔(dān)保貸款基金的來(lái)源渠道單一，數(shù)額不足，而需要貸款的人員較多，小額擔(dān)保貸款面臨著“僧多粥少”的困境，而失地農(nóng)民只是“眾僧”中的一小部分，能夠分到的“粥”更少，無(wú)法滿(mǎn)足其“應(yīng)貸盡貸”的實(shí)際需求。

根據(jù)鄧國(guó)取[2]對(duì)洛陽(yáng)市洛南新區(qū)640戶(hù)（有效樣本603戶(hù)）失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)調(diào)查，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)從事第三產(chǎn)業(yè)的比重最大，占到88%左右，其次為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)；其中創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目為傳統(tǒng)性、微利性項(xiàng)目的占97%左右；并且失地農(nóng)民自我創(chuàng)業(yè)的最大問(wèn)題是融資問(wèn)題，占創(chuàng)業(yè)問(wèn)題因素的35%；農(nóng)戶(hù)對(duì)資金的需求十分迫切，其中“非常迫切”的占27%，“迫切”的占40%。通過(guò)上述調(diào)查分析可以看出，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的層級(jí)較低，盈利能力有限，小額擔(dān)保貸款相對(duì)失地農(nóng)民的需求來(lái)說(shuō)，也是供不應(yīng)求的。

3 失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

小額擔(dān)保貸款最核心的風(fēng)險(xiǎn)就是借款人逾期無(wú)法還款。其多重的負(fù)面影響在于，一方面造成金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)出現(xiàn)貸款壞賬，資金損失；另一方面失地農(nóng)民也遭受一定的損失，并引起不良信用記錄，導(dǎo)致再次融資的難度和成本增加，使生計(jì)困難更加“雪上加霜”。這一核心風(fēng)險(xiǎn)主要由以下原因所導(dǎo)致。

3.1 制度設(shè)計(jì)不完善

根據(jù)《通知》要求，各省市地方政府均出臺(tái)了本地區(qū)的《小額擔(dān)保貸款實(shí)施辦法》，根據(jù)《辦法》的要求，地方政府應(yīng)該由一個(gè)綜合部門(mén)牽頭、組織和協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位的活動(dòng)。但是在實(shí)際工作中，這個(gè)牽頭部門(mén)往往是勞動(dòng)保障部門(mén)或者人民銀行，由于其職能定位和權(quán)力范圍局限，并不能充分發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)的功能。另外，貸款流程涉及主體過(guò)多，貸后管理不到位。各《辦法》規(guī)定小額擔(dān)保貸款按照自愿申請(qǐng)、社區(qū)推薦、人力資源社會(huì)保障部門(mén)審查、貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核并承諾擔(dān)保、商業(yè)銀行核貸的程序，辦理貸款手續(xù)。這一制度形式雖然對(duì)各相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)做了明確說(shuō)明，但對(duì)于貸款最終發(fā)放與否缺少統(tǒng)一的判斷依據(jù)，這導(dǎo)致了最終責(zé)任認(rèn)定方面的困難。同時(shí)，由于欠缺對(duì)于貸款發(fā)放與管理過(guò)程中因相關(guān)部門(mén)和責(zé)任人違規(guī)操作或不作為所造成的貸款風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任追究辦法，也使得容易增加借款者的還款風(fēng)險(xiǎn)[3]。再者，《通知》規(guī)定，小額擔(dān)保貸款期限最長(zhǎng)為2年。如果要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不發(fā)生違約現(xiàn)象，創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的年收益率需要保持很高的水平，這對(duì)于缺乏知識(shí)和技能的失地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)微利項(xiàng)目來(lái)講無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

3.2 信息不對(duì)稱(chēng)

不對(duì)稱(chēng)信息是指風(fēng)險(xiǎn)決策中某些參與者擁有但另一些參與者不擁有的信息[4]。在貸前，失地農(nóng)民可以較容易地了解到擔(dān)保貸款政策資格審查的要求以及經(jīng)辦銀行的信息，但是擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行卻很難全面了解到申請(qǐng)貸款者的信息，導(dǎo)致小額擔(dān)保貸款借貸雙方的信息不對(duì)稱(chēng)[5]。政府部門(mén)為了完成任務(wù)指標(biāo)，使一些不具備創(chuàng)業(yè)能力的失地農(nóng)民也獲得了貸款，埋下了很多潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，貸中的跟蹤調(diào)查及服務(wù)不到位，使得經(jīng)辦銀行對(duì)借款者資金投向情況及其風(fēng)險(xiǎn)、收益水平等信息不完全了解，也會(huì)引起還款風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 信用環(huán)境建設(shè)不足

我國(guó)的個(gè)人誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系尚不完善，整個(gè)社會(huì)的信用環(huán)境建設(shè)不足。失地農(nóng)民對(duì)貸款信用的認(rèn)知也存在著偏差，他們往往將小額擔(dān)保貸款當(dāng)作是政府對(duì)他們的補(bǔ)貼或救助。由于小額擔(dān)保貸款實(shí)行財(cái)政貼息，在利益驅(qū)動(dòng)下，會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民加大對(duì)小額擔(dān)保貸款的申請(qǐng)力度，然而部分貸款者簽約后不按照合同約定進(jìn)行投資，將貸款主要投資于住房建設(shè)、消費(fèi)等非生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致未來(lái)還款的現(xiàn)金流缺乏保障。甚至出現(xiàn)部分人“轉(zhuǎn)貸”的現(xiàn)象，這都使得貸款不良率升高，償貸的風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。

3.4 創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)不到位

各地積極開(kāi)展的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)存在諸多問(wèn)題。一是培訓(xùn)既缺乏針對(duì)性，又過(guò)于偏重理論知識(shí)，缺乏應(yīng)用性。創(chuàng)業(yè)實(shí)踐指導(dǎo)的不足使失地農(nóng)民面臨很大的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。二是許多創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)只注重完成培訓(xùn)任務(wù)，忽視了培訓(xùn)的后續(xù)指導(dǎo)和服務(wù)。失地農(nóng)民由于自身知識(shí)儲(chǔ)備和管理技能的缺乏，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中會(huì)遇到各種困難，創(chuàng)業(yè)服務(wù)不能及時(shí)跟進(jìn)，失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成功率難以得到保證，從而對(duì)小額擔(dān)保貸款帶來(lái)負(fù)面影響。

3.5 市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)

失地農(nóng)民在申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款創(chuàng)業(yè)后面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但由于其自身?xiàng)l件和能力的限制、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的不足以及創(chuàng)業(yè)服務(wù)難以跟進(jìn)等因素使其把握行業(yè)市場(chǎng)信息的能力受限，導(dǎo)致其在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的管理經(jīng)營(yíng)跟不上市場(chǎng)的變化。部分失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，一旦遭受自然災(zāi)害，其經(jīng)營(yíng)將受到嚴(yán)重的影響，從而威脅小額擔(dān)保貸款的安全性。

4 失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)控制

小額擔(dān)保貸款對(duì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)或合伙經(jīng)營(yíng)，以提高其收入水平，促進(jìn)其生計(jì)恢復(fù)并提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平方面有著突出的作用。有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民對(duì)小額擔(dān)保貸款也有著迫切的需求。因此需要大力提高小額擔(dān)保貸款的支持力度。那么，就需要有效控制失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)努力從以下幾個(gè)方面入手。

4.1 提升小額擔(dān)保貸款的組織和管理能力

①地方政府應(yīng)建立貸款發(fā)放統(tǒng)一資格標(biāo)準(zhǔn)，明確貸款程序中各部門(mén)責(zé)任，出臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任追究方法。②各部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，合力推進(jìn)小額擔(dān)保貸款良好運(yùn)行。社保部門(mén)應(yīng)加大對(duì)小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，嚴(yán)格資格審核程序；財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保資金及時(shí)撥付到位和專(zhuān)款專(zhuān)用；經(jīng)辦銀行應(yīng)根據(jù)借款人項(xiàng)目特點(diǎn)、資金回收周期合理確定還貸方式和還貸期限；銀監(jiān)部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮對(duì)金融機(jī)構(gòu)承辦小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能；人民銀行應(yīng)發(fā)揮在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)創(chuàng)建工作中的優(yōu)勢(shì)和作用，培育良好的信用環(huán)境，減少信息不對(duì)稱(chēng)，幫助經(jīng)辦銀行防控風(fēng)險(xiǎn)。③設(shè)定專(zhuān)門(mén)小組對(duì)貸款失地農(nóng)民進(jìn)行階段性的跟蹤和服務(wù)，主要包括貸前調(diào)查、貸中管理、貸后核查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，要盡可能做到對(duì)貸款者的家庭情況、貸款項(xiàng)目、貸款數(shù)額、還貸能力等方面有明晰的了解，把好風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口；同時(shí)要加強(qiáng)失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控，不斷降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高貸款資金使用效益。

4.2 豐富小額貸款擔(dān)保資源以提高擔(dān)保能力

地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不斷加大小額擔(dān)?；鸬膿芨读Χ?；做好擔(dān)?；鸬馁~戶(hù)管理、擔(dān)保運(yùn)作管理、風(fēng)險(xiǎn)控制以及日常管理等，做好小額擔(dān)保貸款的代償與追償[6]；建立代償損失的核銷(xiāo)機(jī)制，設(shè)立代償準(zhǔn)備金賬戶(hù)，由本級(jí)財(cái)政撥付專(zhuān)項(xiàng)資金[7]；積極整合由政府出資建立的各類(lèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保資源，形成擔(dān)保合力，不斷提高貸款擔(dān)保和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.3 有效發(fā)揮政府服務(wù)功能以提高失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力

一是需要政府發(fā)揮信息服務(wù)功能。政府部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)提供有關(guān)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)行業(yè)發(fā)展動(dòng)向和市場(chǎng)方面的信息，同時(shí)加強(qiáng)信息服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，為失地農(nóng)民小額貸款各參與方提供公共的信息服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)要加快社會(huì)中介服務(wù)體系建設(shè)，采取各種措施調(diào)動(dòng)會(huì)計(jì)、法律、投資顧問(wèn)、資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)和組織服務(wù)于失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款，為其提供全方位的信息服務(wù)[8]。二是需要政府發(fā)揮創(chuàng)業(yè)服務(wù)功能。人社部門(mén)在注重有針對(duì)性的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)應(yīng)更加注重創(chuàng)業(yè)服務(wù)，建立創(chuàng)業(yè)“一條龍”跟蹤服務(wù)體系。應(yīng)增加實(shí)踐培訓(xùn)內(nèi)容，建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)“孵化園”等，并組織專(zhuān)家對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，幫助制其制訂創(chuàng)業(yè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃，并建立回訪(fǎng)制度，及時(shí)幫助解決創(chuàng)業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提高失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。

4.4 建立和完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度

失地農(nóng)民選擇的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目多為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目作為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的組成部分，雖然所占的比例不是很大，但是失地農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)更適合農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害具有種類(lèi)多、范圍廣、發(fā)生頻率高并有群發(fā)或誘發(fā)其他災(zāi)害等特征，其對(duì)農(nóng)業(yè)造成的危害十分嚴(yán)重。因此，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，失地農(nóng)民遭受風(fēng)險(xiǎn)后會(huì)使償還貸款陷入一種不可預(yù)期的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，在彌補(bǔ)自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)損失方面具有獨(dú)特的作用?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》自2013年3月1日正式實(shí)施以來(lái)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)的發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍面臨險(xiǎn)種少、覆蓋面小、承保機(jī)構(gòu)少、配套政策缺失等不足，同時(shí)受災(zāi)農(nóng)民的道德風(fēng)險(xiǎn)也需要切實(shí)防范，因此農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)作用的發(fā)揮仍需借助保險(xiǎn)市場(chǎng)的培育和政策體系的完善。只有這樣，失地農(nóng)民所從事的出險(xiǎn)系數(shù)較高的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)才能借助保險(xiǎn)的力量獲得相對(duì)安全的市場(chǎng)環(huán)境，從而增加小額擔(dān)保貸款的還款能力，分散和降低失地農(nóng)民小額擔(dān)保貸款的還款風(fēng)險(xiǎn)。

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