我國海上搜救管理研究綜述

黃志球++陳偉建++管洵

摘 要：運用公共管理理論，在回顧近年來關(guān)于我國海上搜救管理研究文獻的基礎(chǔ)上，對其最新進展、研究成果及存在問題進行了總結(jié)性論述。

關(guān)鍵詞：海上搜救 公共管理 研究綜述

我國現(xiàn)代意義上的海上搜救距今僅有不到半個世紀(jì)的歷史，且其重要性和必要性是在改革開放以后隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展才得以日益凸顯的，因此，我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對海上搜救的研究比較零星分散，不夠系統(tǒng)深入。同時，受到海上搜救自身特點的影響，研究者的目光大多聚焦在技術(shù)因素，甚少涉足管理方面，并且，除少數(shù)開展純理論探討外，更多的是業(yè)者從自身工作的角度提出問題及其對策。因此，盡管我國對海上搜救的研究是多學(xué)科、多角度、多層面的，但就整體而言，目前尚處于初步摸索的階段，從公共管理的視角對海上搜救進行深入、系統(tǒng)的研究則更需待以時日。

值得欣喜的是，進入21世紀(jì)以后，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政府職能轉(zhuǎn)變明顯加快，政府的社會管理和公共服務(wù)職能不斷加強，公眾對社會公共事務(wù)的重視程度和參與熱情也日益高漲，海上搜救在快速發(fā)展過程中逐漸顯現(xiàn)的問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，加之受到公共管理學(xué)科蓬勃發(fā)展的推動，尤其是一大批交通運輸、海事、救撈等實務(wù)界管理人員進入高等院校攻讀公共管理專業(yè)碩士學(xué)位，以及一大批各層次的高等院校行政管理專業(yè)畢業(yè)生進入交通運輸、海事、救撈等系統(tǒng)，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界開始將關(guān)注的焦點投向海上搜救的公共物品屬性，并越來越多地運用公共管理的理論對海上搜救開展研究。

有關(guān)海上搜救的公共物品屬性的研究

隨著海上搜救面臨的形勢和環(huán)境更為復(fù)雜多樣和變化多端，越來越多的研究者逐漸認(rèn)識到海上搜救從來都不是一個純粹的技術(shù)問題，公共物品屬性是其最重要和最基礎(chǔ)的特征之一，只有正確認(rèn)識和充分理解海上搜救的公共物品屬性，才能有助于更加及時、有效、科學(xué)、公平、合理地組織海上搜救。如：尼樹會援引《1979年國際海上搜尋與救助公約》的規(guī)定條款，闡述了海上搜救的公共物品屬性，提出海上搜救是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，也是公民應(yīng)當(dāng)獲得的幫助和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，海上搜救作為一項重要的維護公平的社會政策，無論什么原因和何種情形，只要公民海上遇險，政府就應(yīng)該及時、迅速、有效地實施搜救。劉華山依據(jù)國際公約和我國法律，從公共物品的非競爭性和非排他性兩大特征出發(fā)，對作為一種公共物品的海上搜救進行了較為系統(tǒng)的論述。李宇服在運用公共管理理論分析了海上搜救的諸多要素后，認(rèn)為海上搜救是一項包括政府在內(nèi)的各相關(guān)公共組織提供的一種重要的公共服務(wù)；為海上遇險人員提供及時有效的搜救服務(wù)，是一個國家和社會公共管理和公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)。

關(guān)于海上搜救的實現(xiàn)方式的研究

由于在日益復(fù)雜艱巨的海上搜救任務(wù)面前，政府自身能力的局限性以及傳統(tǒng)公共管理的弊端逐漸暴露出來，有不少研究者主張加強和改進以政府為中心的行政管理，同時，也有許多研究者提出在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，對海上搜救的實現(xiàn)方式進行必要的變革創(chuàng)新。根據(jù)研究者理論主張的不同，大致可以分為以下三種研究途徑：

第一種，以“行政管理”為重點的研究途徑。這一途徑的研究者主要來自于承擔(dān)海上搜救日常事務(wù)的交通運輸部門和海事機構(gòu)。他們從自身的工作經(jīng)歷中，深切感受到了作為一個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)的海上搜救（分）中心在組織協(xié)調(diào)海上搜救過程中的種種困難，而且這些困難隨著參與主體的日益多元化和多樣化愈發(fā)加重，因而主張強化政府尤其是交通運輸部門和海事機構(gòu)在海上搜救中的中心地位和主導(dǎo)作用。如：彭信發(fā)分析了海上搜救過程中發(fā)生的多頭管理、各自為戰(zhàn)、推諉扯皮、敷衍搪塞等現(xiàn)象，認(rèn)為其根源在于我國海上搜救管理體制的結(jié)構(gòu)性問題較為突出，現(xiàn)行的體制結(jié)構(gòu)弱化和分散了各級海上搜救中心的組織協(xié)調(diào)功能和統(tǒng)籌整合能力，提出建立統(tǒng)一、權(quán)威的我國海上搜救組織指揮機構(gòu)。零建廣結(jié)合廣西北部灣海上搜救的工作實際，針對海上搜救組織協(xié)調(diào)不暢的問題，提出參考、借鑒美國海岸警衛(wèi)隊模式，建立一支列入軍隊編制的海上救助隊伍，專門承擔(dān)海上搜救工作。陳遠亮通過對廣東省海上搜救中心協(xié)調(diào)指揮的海上搜救個案進行分析，提出由于受到職權(quán)限制，海上搜救中心在組織協(xié)調(diào)各方力量進行海上搜救方面存在很大的局限性，使得海上搜救處于被動狀態(tài)，建議以立法的形式明確各級海上搜救中心對海上搜救的指揮和協(xié)調(diào)權(quán)力。杜永東在回顧我國海上搜救管理體制歷史沿革的基礎(chǔ)上，從法律與現(xiàn)實的沖突入手，分析了海上搜救在交通運輸部內(nèi)外面臨的困境及其原因，認(rèn)為由于缺乏必要和適當(dāng)?shù)姆芍?，加上各成員單位之間沒有上下級隸屬關(guān)系，海上搜救機構(gòu)不具備足夠的權(quán)威性，因而在海上搜救的組織協(xié)調(diào)過程中步履維艱、困難重重；同時參考、借鑒美國和日本海上搜救機構(gòu)的組織模式，提出在國務(wù)院應(yīng)急辦的基礎(chǔ)上成立一個由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌、整合交通運輸部所屬中國海上搜救中心、海事局、救撈局等海上搜救力量，統(tǒng)一負(fù)責(zé)海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的組織和實施。

第二種，以“市場參與”為重點的研究途徑。這一途徑的研究者吸納了新公共管理的基本觀點和方法，主張合理界定政府與市場在海上搜救中的職責(zé)邊界，并通過市場機制吸引更多的企業(yè)參與到海上搜救中來，以解決政府在海上搜救中的能力不足、效率不高的問題。如：林志豪結(jié)合某船舶油污水作業(yè)公司參加海上搜救行動，投入大量的人力、物力、財力資源，事后卻得不到必要和合理的補償，導(dǎo)致企業(yè)運作困難、瀕臨破產(chǎn)的案例，提出行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段三者并用、相互結(jié)合，方能保證海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機制乃至整個海上搜救體系的有效運行。黃軍根、王盛明、孔祥昆從深圳的實踐出發(fā)，圍繞海上搜救重要組成部分之一的海域污染應(yīng)急反應(yīng)體系如何引入市場理念和機制，通過以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府機構(gòu)和市場主體兩方面的積極性和創(chuàng)造性問題，提出海域污染應(yīng)急反應(yīng)體系建設(shè)要堅持走政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場調(diào)節(jié)、專群結(jié)合的發(fā)展之路。楊仲林、朱玉柱、許志遠著眼于有效利用社會救撈資源特別是商業(yè)性救撈資源，對我國與美國、加拿大海上救助分級體系的異同及其原因進行了分析，強調(diào)科學(xué)合理的海上救助分級體系在協(xié)調(diào)社會（商業(yè)）專業(yè)力量和政府力量方面能夠發(fā)揮積極有效的作用，達到既節(jié)約國家資源，又促進社會（商業(yè)）專業(yè)救撈力量發(fā)展的目的，從而增強國家的整體海上搜救實力。周江華根據(jù)寧波舟山港海上搜救的現(xiàn)狀，針對由于海上搜救補償機制缺失導(dǎo)致商船、漁船等市場力量參與海上搜救得不到及時、合理、正當(dāng)補償?shù)膯栴}，提出建立海上搜救基金，并對海上搜救基金的建立、補償、獲得、管理等問題進行了探討。韋長慶在分析廣西海上搜救應(yīng)急力量狀況的基礎(chǔ)上，提出借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取特許經(jīng)營、合同外包、政府補貼等方式，扶持若干家有實力的企業(yè)投入到海上搜救中來，以期增強海上搜救的整體實力。

第三種，以“志愿服務(wù)”為重點的研究途徑。我國社會組織的迅速興起和蓬勃發(fā)展及其在社會生活中產(chǎn)生的愈益重要的影響鼓舞著這一途徑的研究者，他們論述了志愿組織在海上搜救中的作用，并對志愿組織的組織形式、參與方式、運行模式、激勵機制和保障措施等提出了對策建議。如：交通運輸部海事局第一期赴英國海上搜救管理團認(rèn)為，建立海上搜救志愿者組織，是發(fā)達國家普遍采用的搜救人員構(gòu)成模式，有利于節(jié)約大量人員成本，為實現(xiàn)搜救力量有效覆蓋提供充足的人力資源。我國目前可以采取分步走策略建設(shè)和造就一支高素質(zhì)的海上搜救志愿者隊伍，即前期通過志愿者推廣海上安全知識，其后對志愿者配備必要的裝備和開展適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)提高其實戰(zhàn)能力。施向紅、黃志球、陳偉建強調(diào)海上搜救作為一種典型的公共服務(wù)產(chǎn)品，在我國經(jīng)濟社會急劇轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的過程中面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府試圖以一己之力單獨應(yīng)對是不可能也不可取的，因而應(yīng)當(dāng)按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，發(fā)動社會各方力量積極參與。劉凱然認(rèn)為志愿者是海上搜救應(yīng)急隊伍的重要組成部分，并對國內(nèi)外搜救志愿者隊伍的現(xiàn)狀和所面臨的形勢進行了分析，同時以深圳為例，提出了開展海上搜救志愿者隊伍建設(shè)的建議。朱玉柱、李勤榮、李小文對美國、加拿大、愛爾蘭以及我國海上搜救志愿服務(wù)獎勵設(shè)置進行了比較研究，建議我國擴大海上搜救獎勵對象范圍，將在平時的志愿工作中為海上搜救提供支持、幫助的團體和個人納入進來，同時加大對在海上搜救中作出突出貢獻的個人或組織的精神獎勵，以表達對他（它）們的感激之情。員錫濤提出借鑒發(fā)達國家海上搜救志愿者隊伍建設(shè)的經(jīng)驗，完善和改進我國海上搜救志愿者的組織形式、計劃管理、招募管理、培訓(xùn)管理、使用管理、激勵體制、資金籌措與管理、保障措施等。

有關(guān)海上搜救的機制體制的研究

海上搜救具體行動中大量問題的反復(fù)出現(xiàn)，使得不少的研究者在繼續(xù)致力于個案研究的同時，開始重視宏觀管理研究，將目光投向了在海上搜救中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)、依托和保障作用的機制體制建設(shè)，他們認(rèn)為機制體制的不合理、不健全、不完善是海上搜救過程中諸多問題發(fā)生的根源，并重點研究了目前我國海上搜救組織機構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限劃分和管理制度建立等問題。如：周江華在浙江省推進寧波舟山港一體化建設(shè)的背景下，通過對寧波舟山港海上交通情況的實地調(diào)查，分析了其海上搜救的現(xiàn)狀與問題，提出了適應(yīng)港口一體化建設(shè)要求的海上搜救新模式，并對實施新模式應(yīng)重點解決的搜救體制改革、搜救法規(guī)完善、搜救資源整合和搜救網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等問題提出了對策建議。許曉江在肯定我國沿海水域在國家搜救力量的覆蓋范圍之內(nèi)，業(yè)已形成“點、線、面”相結(jié)合的海上搜救力量整體布局，建立了較完善的海上搜救網(wǎng)絡(luò)的同時，認(rèn)為目前專業(yè)救助力量薄弱，社會救助力量未能得到有效整合和充分利用，海上搜救中心組成部門和單位在海上搜救中的職責(zé)也不明確，并提出了相應(yīng)的對策建議。李煜運用公共危機管理理論，針對長江泰州段水上搜救存在的突出問題，提出建立完善水上搜救的危機預(yù)警機制、資金保障機制、信息溝通機制，以推動形成快速動員、協(xié)同應(yīng)對的水上搜救多方共治的新格局。陳偉建基于治理理論的視角，針對深圳海域溢油應(yīng)急反應(yīng)體系存在的問題，從結(jié)構(gòu)組成、權(quán)責(zé)關(guān)系、運行機制、制度供給、資源環(huán)境等方面剖析了原因，并著眼構(gòu)建政府主導(dǎo)下的政府、市場、社會共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、各司其職、協(xié)調(diào)合作的海域溢油應(yīng)急反應(yīng)體系目標(biāo)提出了對策措施。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，經(jīng)過眾多研究者多年來卓有成效的努力，我國對海上搜救管理的研究已經(jīng)取得了一個良好的開端。同時，也有充足的理由相信，在全面深化改革的新形勢下，隨著公共管理理論的不斷發(fā)展，海上搜救實踐的不斷深入，對海上搜救管理的研究必將向新的廣度和深度發(fā)展，也必將取得更多、更新、更大的成果。但也毋庸諱言，目前在這一方面的研究還有著明顯的缺陷：實證分析的多，文獻研究的少，更缺乏相關(guān)理論模型建構(gòu)的研究；不少研究分析是零散而非系統(tǒng)的，是疏略而非細致的，因而，綜合性文獻較少，尚未形成一個嚴(yán)謹(jǐn)、完整的理論體系；有許多的結(jié)論或評述甚至停留在“斷言”的程度，帶有研究者個人強烈的主觀意識，缺乏一定的理論高度和認(rèn)識深度，甚至缺乏必要的邏輯推演。盡管如此，所有這些研究結(jié)論或結(jié)果都為今后我國海上搜救管理的系統(tǒng)深入研究提供了一定的參考和借鑒，至少是思考的線索或批判的方向。

（第一作者單位：武漢大學(xué)，第二、三作者單位：深圳海事局）