中國(guó)古代職務(wù)與職級(jí)并行的歷史經(jīng)驗(yàn)

思泉

2015年1月，中央印發(fā)《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，明確提出在縣以下機(jī)關(guān)推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤的制度。這項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)強(qiáng)化職級(jí)的作用而未必僅以提拔職務(wù)的方式激勵(lì)基層干部，用以解決基層干部待遇低、晉升難的問(wèn)題，保證基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)，類似的做法古已有之。

兩難抉擇

西漢元康元年（前65），漢宣帝親自主持實(shí)施了一次大規(guī)模人事調(diào)整，要求擇選朝中通達(dá)政事的博士、諫大夫外派出任郡國(guó)守相。在這次人事調(diào)整中，諫大夫蕭望之被選派擔(dān)任平原太守（今山東德州一帶）。但蕭望之卻不愿離京，不久上疏漢宣帝說(shuō)：“陛下哀憫百姓，擔(dān)憂地方治理，所以悉派諫官以補(bǔ)郡吏，這份心情足以理解。但朝無(wú)諍臣則不知過(guò)，國(guó)無(wú)達(dá)士則不聞善，這是憂其末而忘其本?。∠Ｍ菹赂又匾晝?nèi)臣選拔，只要朝廷納諫憂政，恪守治道，外郡不治，豈足憂哉？”

漢宣帝與蕭望之的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)是對(duì)人才資源如何在中央（上級(jí)）與基層之間進(jìn)行合理分配的分歧。一方面，在單一制中央集權(quán)制下，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家大政方針的制定，需要將最優(yōu)秀的人才集中到中央來(lái)，包括從基層遴選人才，以強(qiáng)化中央政府的控制力與向心力。另一方面，基層作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢和政策實(shí)施的落腳點(diǎn)，與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，同樣需要大量人才的聚集。但由于權(quán)力自下而上集中，各項(xiàng)政策指令、資源調(diào)配以及下級(jí)官員的進(jìn)退留轉(zhuǎn)、待遇保障都來(lái)自上級(jí)，特別是在科層制下，越往基層，官員數(shù)量越多，級(jí)別越低，權(quán)力越小，上升通道也越窄，這就不可避免會(huì)對(duì)基層官員的向上流動(dòng)愿望和抱負(fù)造成沖擊，從而，就產(chǎn)生了國(guó)家治理中如何保持基層官員穩(wěn)定的兩難。

值得一提的是，兩漢之時(shí)，官與吏并無(wú)截然區(qū)分，不少重臣名相都是從佐吏做起，特別是縣令多取郡吏之尤異者。只是后來(lái)官吏分離，胥吏地位下沉，受到嚴(yán)格限制，沒(méi)有升遷希望，同時(shí)不像官員有回避、調(diào)任等約束，于是專于弄權(quán)，成為官場(chǎng)蠹害。這也告訴我們，重視基層“小吏”的“職業(yè)發(fā)展”，使他們保持良好的心態(tài)、狀態(tài)，對(duì)于吏治整飭，絕非小事。

解決辦法

那么，古人又是如何解決這一難題的呢？盡管中國(guó)古代向來(lái)有守令擢入臺(tái)省、郎官出宰百里的傳統(tǒng)，中央政府經(jīng)常將富有地方治理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人才選拔到中央，及至出任公卿將相，同時(shí)有意識(shí)地選派中央官員到地方任職，一可以豐富其經(jīng)歷，二可以為地方輸送人才，正如唐玄宗即位之初頒布詔令所強(qiáng)調(diào)，“選京官有才識(shí)者除都督、刺史，都督、刺史有政跡者除京官”，“永為恒式”。

然而，在金字塔形的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，不可能所有優(yōu)秀基層官員都能得到提拔，京官外派也不可能成為地方官員選配的主要渠道，否則，客觀上將擠壓地方官員為數(shù)不多的上升空間，挫傷其積極性。換言之，更重要的問(wèn)題是如何鼓勵(lì)基層官員安心崗位、勤勉工作。

對(duì)此，漢宣帝同樣給出了很好的回答：“太守，吏民之本，數(shù)變易則下不安。民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化?！本褪钦f(shuō)，包括太守在內(nèi)的地方官員如果任職飄忽不定，下屬及百姓知其在任不久，對(duì)其政策能否持久將失去信心，甚至陽(yáng)奉陰違，只有知其任職將久，才不敢虛以應(yīng)對(duì)。因此，對(duì)考核優(yōu)異、吏民稱頌的太守，漢宣帝常以璽書勉勵(lì)、增進(jìn)秩俸、賜予賞金及至封侯授爵等進(jìn)行褒獎(jiǎng)，而未必簡(jiǎn)單以提拔作為獎(jiǎng)勵(lì)，可謂多管齊下、用心良苦。

漢代保持地方官員任職穩(wěn)定的做法，一直為后代所繼承。歷史上大多數(shù)朝代都規(guī)定了太守、縣令三年一任，非任滿不得遷轉(zhuǎn)。武則天時(shí)，史學(xué)家劉知幾上疏，建議“刺史非三歲以上，不可遷官”，唐德宗時(shí)曾下令對(duì)優(yōu)秀縣令授予榮譽(yù)虛銜而命其仍居本職。明代對(duì)知縣三年一考，六年再考，九年通考，對(duì)任職屆滿而業(yè)績(jī)卓著的知府、縣令往往仍命其留任而以增進(jìn)品秩作為補(bǔ)償。例如，明代知府品秩為四品，但況鐘守蘇州、陳本深守吉安，因深孚民望，一再留任，品秩增至三品;陳敏知茂州，累加秩至四川布政司右參政，“仍視州事，在州二十余年，秩既高，諸監(jiān)司郡守反在其下”。清代趙翼在《廿二史札記》中專門辟條“因部民乞留而留任且加擢者”，總結(jié)“古來(lái)重吏治者，多以久任為效”，對(duì)保持基層官員任職穩(wěn)定作出了強(qiáng)調(diào)。

待遇保障

在眾多對(duì)基層官員的激勵(lì)措施中，最重要的無(wú)疑是提高薪俸。正如呂思勉先生在《中國(guó)制度史》中所總結(jié)的，“歷代制祿厚薄雖有不同，其足以養(yǎng)其身，贍其家，使其潤(rùn)澤及于九族鄉(xiāng)黨而猶有余裕，則一也”，并認(rèn)為“官祿至近代而大薄，亦為官吏不能清廉之原因”。顧炎武在《日知錄》中也談到，“今日貪取之風(fēng)，所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無(wú)以贍其家也”。顯然，他們都意識(shí)到了官員俸祿與廉潔之間的客觀聯(lián)系。

盡管孔子曾說(shuō)，“君子謀道不謀食”，“君子憂道不憂貧”，孟子也曾說(shuō)，“古之人未嘗不欲仕也，又惡不由其道”，這一思想也一直為后世士子所謹(jǐn)記恪守;然而，與此同時(shí)，孟子也承認(rèn)，“仕非為貧也，而有時(shí)乎為貧”，也就是說(shuō)，入仕為官，目的在于弘道，但又不能不看到這也是謀生的一種手段，脫開(kāi)物質(zhì)利益一味高倡弘道，對(duì)于大多數(shù)人而言，事實(shí)上也是很難做到的。特別是對(duì)于基層官員來(lái)說(shuō)，承擔(dān)著大量繁重的日常事務(wù)，又和百姓直接打交道，如果沒(méi)有一定的物質(zhì)保障，弘道難免就會(huì)流于空談，清正廉潔恐怕也是難上加難。

西漢神爵三年（前59），漢宣帝頒布詔令，強(qiáng)調(diào)“吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事而俸祿薄，欲無(wú)侵漁百姓，難矣！其益吏百石以下俸十五”;東漢建武二十六年（50），光武帝下詔“增百官俸，其千石以上，減于西京舊制;六百石以下，增于舊秩”，著重點(diǎn)都是提高基層官員的俸祿。

值得一提的是，漢代官員的俸祿，從號(hào)稱萬(wàn)石的三公到百石以下的斗食佐吏，一共二十多級(jí)，但一些表現(xiàn)突出的郡縣佐吏，俸祿經(jīng)常能到百石、二百石。漢代吏治之盛，與此亦有很大原因。

西晉泰始三年（267），晉武帝詔曰，“今在位者，祿不代耕，非所以崇化本也，其議增吏俸”。唐代宗時(shí)，楊綰為相，欲推行廉政，卻先增益百官俸祿?？梢?jiàn)，古人很早就意識(shí)到，若不能給予官員充分的物質(zhì)保障，使他們免除后顧之憂，實(shí)現(xiàn)廉潔可謂

難矣！

歷代官俸，論者多以宋代為厚。事實(shí)上，宋代之前，官俸亦不可謂之為薄。唐懿宗時(shí)，畢諴為相。畢諴出身寒微，其舅為太湖縣伍伯，也就是縣衙里一個(gè)役卒。畢諴深以為恥，一再派人勸其舅辭去差事，并允諾為他另授一官，其舅卻屢屢不聽(tīng)。畢諴無(wú)奈，于是特意任命楊載為太湖縣令，“囑之為舅除其猥籍，津送入京”。楊載到任后，“具達(dá)諴意”，其舅一開(kāi)始依舊推脫說(shuō)：“我這么一個(gè)卑微之人，怎會(huì)有當(dāng)宰相的外甥？”然而楊載反復(fù)勸說(shuō)，其舅最后終于吐露實(shí)情：“我雖是小吏，每年都能拿到六萬(wàn)的事例錢，倘不犯錯(cuò)，終身優(yōu)足，不知他到底還要給我升什么官呢？”楊載不得已，將這些話轉(zhuǎn)告畢諴，畢諴聽(tīng)后，大為嘆賞，從此不再勉強(qiáng)其舅。可見(jiàn)，唐代基層官吏待遇之優(yōu)，以至于一個(gè)不入流的州縣役卒都安于其位，寧可盡職于事不出差錯(cuò)，也不愿升官遷移發(fā)生變故。

反觀之，歷代官俸，以明清最薄，而明清兩代吏治之墮落、腐敗之盛行，亦達(dá)到了頂峰，前述顧炎武之語(yǔ)可謂痛徹之言。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)已有人注意到了這一問(wèn)題。明英宗正統(tǒng)六年（1441），巡按山東監(jiān)察御史曹泰上奏，指出今在外諸司文臣“其祿不贍，則不免失其所守，而陷于罪者多矣”，請(qǐng)求“量為增益，俾足養(yǎng)廉”，可惜意見(jiàn)雖對(duì)，卻終不得行。

必須指出，提高基層官員的待遇，只是手段而非目的，其目的仍是使官不敢貪、吏不敢瀆，只不過(guò)“必祿足以贍其身，而后監(jiān)察有所施”。換言之，若不嚴(yán)以懲貪，則厚祿毫無(wú)意義。正如前述曹泰在所上“增祿”奏章中亦強(qiáng)調(diào)，“如是而仍有貪污，懲之

無(wú)赦”！

歷史啟示

對(duì)業(yè)績(jī)突出的地方官員，不簡(jiǎn)單地予以提拔，而采取增進(jìn)品秩等方式進(jìn)行激勵(lì)，這與我們今天提出建立干部職務(wù)與職級(jí)并行制度，可謂異曲同工。

目前，我國(guó)公務(wù)員采用了職務(wù)與級(jí)別兩條晉升通道，但實(shí)踐中，以職務(wù)為中心根深蒂固，級(jí)別被弱化、虛化。這也是“官本位”思想不能從根本上予以清除的重要原因。在這種情況下，建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，強(qiáng)化職級(jí)對(duì)干部的激勵(lì)作用，對(duì)于穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍，解決他們“求進(jìn)步，盼穩(wěn)定”的愿望，具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。

事實(shí)上，新中國(guó)成立初期，也實(shí)行過(guò)職務(wù)與級(jí)別分離的做法，對(duì)職務(wù)重在權(quán)責(zé)，對(duì)級(jí)別重在待遇，因此出現(xiàn)級(jí)別大職務(wù)小或有級(jí)無(wú)職的現(xiàn)象，特別是對(duì)一些資歷老但行政職務(wù)不高的同志，定予了很高的級(jí)別，如當(dāng)時(shí)中央機(jī)關(guān)有不少11、12級(jí)干部，職務(wù)卻只是干事。雖然這一制度并非只針對(duì)基層干部，但對(duì)于今天的改革亦有不少借益之處。

那么，回顧古人的實(shí)踐，又有哪些能為今天的改革提供借

鑒呢？

首先，暢通激勵(lì)各種手段。激發(fā)基層干部的積極性，勉勵(lì)其扎根基層、敬業(yè)奉獻(xiàn)。除了建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，提高其職級(jí)待遇，還包括上級(jí)遴選、提拔重用、榮譽(yù)表彰等，每種手段都有其作用，不可顧此失彼。

其次，監(jiān)督與激勵(lì)相并舉。建立職務(wù)與職級(jí)并行制度，提高基層干部的待遇，只是手段而非目的，從反腐的角度上看，這更多的是解決“不必為”的問(wèn)題，只有多管齊下、多措并舉，特別是強(qiáng)化考核監(jiān)督，才能使“不必為”與“不敢為”“不能為”“不愿為”的機(jī)制同時(shí)發(fā)生作用。

最后，必須審慎推進(jìn)改革。應(yīng)當(dāng)看到，干部待遇一直是社會(huì)輿論十分關(guān)注的敏感問(wèn)題，提高基層干部待遇，既要實(shí)事求是，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展循序漸進(jìn)，又要照顧社會(huì)情緒，防止引發(fā)反彈，保證這項(xiàng)改革真正取得成果、發(fā)揮成效。