失地農(nóng)民生活保障存在的問題及對策

張曉梅　鄺繼區(qū)

我國是一個農(nóng)村人口所占比例較大的國家，據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2014年我國人口數(shù)量已達到136782萬人，其中農(nóng)村人口就達到了61866萬人，在這13億多的人口中，農(nóng)村人口仍占總人口數(shù)近一半，這是一個極為巨大的數(shù)字[1]。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，很多影響社會發(fā)展的問題很快顯現(xiàn)出了，包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民和村落這三大問題，學者稱之為“新三農(nóng)”問題。它是連接城鄉(xiāng)關系的重要節(jié)點，是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵，是緩和和解決社會矛盾和沖突的紐帶。“新三農(nóng)”問題中，筆者認為，失地農(nóng)民的生活保障是當前最應當關注的問題。這是處理好失地農(nóng)民問題的基礎性工程，也關乎到新農(nóng)村建設目標的實現(xiàn)，值得政府及相關部門深思。

一、失地農(nóng)民的概述

（一）失地農(nóng)民的含義

農(nóng)民這個詞在西方國家和我國的解釋是不同的，農(nóng)民的英文單詞為“farmer”，指從事農(nóng)業(yè)勞動這一職業(yè)的人?，F(xiàn)代漢語詞典對農(nóng)民的解釋是專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者。在我國，農(nóng)民不是西方人眼中的職業(yè)，這是由我國一直以來實行的城鄉(xiāng)二元體制導致的。20世紀50年代，計劃經(jīng)濟體制正式確立，我國進行戶籍制度改革，形成城市和農(nóng)村分割管理體制。在這樣的體制下，農(nóng)民只要沒能從戶籍上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，那么，無論他們從事何種職業(yè)都脫不掉農(nóng)民這頂帽子。

“失地農(nóng)民”這一概念最早是被李勵華提出的，顧名思義，就是失去了土地的農(nóng)民。從社會學的角度來說，是指在城市化的進程中，因為國家征收征用而失去農(nóng)用耕地、林地等農(nóng)用地的農(nóng)民。[2]當然，失去土地也分為主動和被動兩種。主動是指農(nóng)民從自身利益出發(fā)自愿將土地出租或出讓引發(fā)的失地行為，而被動則是指農(nóng)民本沒有想出讓土地使用權，而是由于某種不可抗拒的力量不得不交出土地使用權的行為。本文研究的對象是后者——被動失去土地的農(nóng)民。

（二）農(nóng)民失地的原因分析

1.城市化進程擴大了非農(nóng)業(yè)用地

2013年6月26日，國務院在關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告中指出，“我國城市化率由2000年的36.2%上升到2002年的39.1%，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當?！盵3]這充分說明我國的城市化進程正在飛速地加快。為了城市發(fā)展，土地會被占用或者征用，尤其集中在城郊和經(jīng)濟“潛發(fā)展”區(qū)。一方面，城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展給國家和社會帶來了利益；另一方面，城市化和工業(yè)化的推進加大了土地需求的壓力。因此，非農(nóng)業(yè)用地量越來越大，農(nóng)民失去的土地也越來越多。

2.村集體及村干部缺乏長遠考慮

從現(xiàn)實來看，很多被征用的土地都是具有很大發(fā)展?jié)摿Φ慕嫁r(nóng)村，這些農(nóng)地一般靠近城市，地理位置優(yōu)越，發(fā)展路子較寬。然而，許多村干部在征地之時卻缺乏長遠考慮，未能真正為村民著想。在巨額賠償款的誘惑下，部分村干部表面上以村民利益為幌子，暗地里卻進行著錢權交易。因此，很多村干部會毫不猶豫地促成村民的集體土地的征收，這在一定程度上滋生了腐敗，也使得村民以及子孫后代失去了賴以生存的保障。

3.耕地拋荒造成農(nóng)民失去土地

所謂耕地拋荒就是基于多方面的原因，農(nóng)民不得不將耕地拋棄，導致耕地無人管理，最終使得耕地給荒廢。[4]筆者認為導致耕地被拋荒有如下幾個原因：第一，從農(nóng)民個人角度看，現(xiàn)耕地耕種成本提高，光是幼苗和管理就是一大筆支出，這使得農(nóng)民的收入大大減少，甚至有些無法維持其生活。出于這樣的原因，又因城市化的發(fā)展，出去打工更能維持農(nóng)民的生活，于是出現(xiàn)了耕地荒廢的現(xiàn)象；第二，從社會角度看，社會為了更好的促進經(jīng)濟的發(fā)展，社會組織會在稍微有發(fā)展?jié)摿Φ慕歼M行租用耕地，農(nóng)民為生計著想，一般都會將土地租讓出去，這就導致大量耕地被租用而被拋棄。

4.“圈地之風”使土地征而不用

土地屬于不可再生的資源，只要國家多征或者廢棄一畝耕地，農(nóng)民就會少一畝“生存田”，農(nóng)民的生活就會少一份基本保障。而在現(xiàn)實生活中，我們會看到這樣的現(xiàn)象：在用于修建工業(yè)園區(qū)的被征用土地上，工業(yè)園區(qū)在舉行了隆重的奠基儀式之后卻一兩年都未動工興建，導致工業(yè)園區(qū)用地的廢棄。一些地方政府為了提高政績，提高當?shù)毓I(yè)和城市化的發(fā)展水平，努力向外招商引資，想盡辦法將農(nóng)民的土地低價征用，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地來吸引投資者。這導致大量的土地“征而不用”、長年放置，從而造成土地資源的嚴重浪費。

二、失地農(nóng)民的生活保障現(xiàn)狀

（一）失地農(nóng)民生活保障的相關政策

目前，我國進入了城市化加速發(fā)展時期，城市土地的擴張已經(jīng)成為城市化發(fā)展的主要方式，在未來十年內(nèi)，近億的農(nóng)民將會發(fā)生身份的轉(zhuǎn)變。為了更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，國家必須妥善解決征地引起的農(nóng)民生活問題，采取相應措施保證失地農(nóng)民失地不失業(yè)，保障農(nóng)民的就業(yè)問題以及社會保障等相關問題。為此，國家也出臺了一系列的政策解決失地農(nóng)民的生活問題。

1982年5月14日，國務院頒布施行《國家建設征用土地條例》。該條例規(guī)定了征地方對失地農(nóng)民的補償標準，對失地農(nóng)民的補償是根據(jù)所征用耕地（菜地）的年產(chǎn)值的3～6倍和國家規(guī)定的價格來進行計算。

1998年8月29日，我國通過了修訂的《中華人民共和國土地管理法》，將征地補償?shù)臉藴试僖淮翁岣叩礁兀ú说兀┍徽髑澳戤a(chǎn)值的6～10倍，將農(nóng)業(yè)人口的房屋安置補助費的標準提高到前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍，這從經(jīng)濟上給予失地農(nóng)民一定的幫助。

2004年11月3日，國土資源部發(fā)布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出要加快開展工作的速度，盡快制定并公布相關的征地統(tǒng)一的年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，為對失地農(nóng)民的補償工作做好準備。

2005年7月23日，國土資源部再次發(fā)出通知，要求各地相關單位及部門爭取在2005年底完成并做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的制定和公布工作，并且在與原補償標準銜接的基礎上，更好的實現(xiàn)征地補償依據(jù)的大轉(zhuǎn)變。

2006年4月10日，勞動保障部下達了《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見》的通知。在意見中，勞動保障部關于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障做了指導意見，希望各地方政府及相關部門應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟情況、相關政策、地方政府財政承受能力、提高失地農(nóng)民生活水平、簡單可行等原則對失地農(nóng)民的后顧之憂做出最明智的扶持政策。

2007年5月23日，國務院常務會議上提出將農(nóng)村貧困人口納入最低生活保障。

2010年6月26日，國土資源部又再一次發(fā)布《進一步做好征地管理工作的通知》的通知，要求要綜合考慮征地片區(qū)的多方面因素，不斷完善征地補償政策。

（二）失地農(nóng)民生活保障的缺失

1.制度不完善

社會保障制度對失地農(nóng)民生活的保障力度不夠。目前，我國征地補償?shù)男问街饕幸淮涡匝a償和多元化補償兩種方式。一次性補償主要是政府將征地補償費一次性發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔其他安置義務。盡管一次性補償數(shù)額較高，但是在購買城市住房等方面已消耗殆盡，農(nóng)民失去持續(xù)的生活保障。多元化補償方式相對于一次性補償要考慮得長遠一些，考慮到失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，在做好補償工作的前提下，向失地農(nóng)民定期定額發(fā)放養(yǎng)老保障金，但是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障金數(shù)額較少，很難保障其基本生活。

2.履行不到位

作為社會保障制度的實施者，政府及相關部門有義務和責任做好失地農(nóng)民的社會保障工作，這包括從申請到審核再到公布的過程。在實際操作中，一些政府部門未能真正做好這項工作。比如在農(nóng)村最低生活保障領域，有的人在不符合申請條件的情況下，卻通過強硬的社會關系獲得了政府和國家的救助，從而導致了部分生活困難的失地農(nóng)民沒能得到應有的政府救助。政府履行職責的不到位導致了這一現(xiàn)象的發(fā)生。

3.資金不充足

財政資金是否充足關系到失地農(nóng)民的生活保障制度是否能夠落實，關系到解決失地農(nóng)民生活困難的數(shù)量和質(zhì)量問題。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民在全國人口中所占比例較大，由于這些年來城市化和工業(yè)化的發(fā)展，失地農(nóng)民越來越多，需要社會關心和救助的群體也相應增大，這就加大了社會保障的壓力，也自然而然地需要更多的救助資金。在現(xiàn)實操作中，保障資金的不足一直是個大問題，這就導致國家對困難群眾的救助質(zhì)量和力度遠遠不夠。

4.社會關心不夠

社會對困難群體的關心主要是體現(xiàn)在社會組織對困難群體的關心上，很多社會組織在這一方面也是有心無力。對困難群眾，特別是失地農(nóng)民的關心，政府無法做到面面俱到，這就需要社會各方面的努力，但是，在現(xiàn)實生活中，社會組織也很難做到。當然，這是受到了許多方面的制約。許多組織沒有充足的保證資金，無法將自己的想法付諸于實踐，只能在道德上呼吁社會成員，特別是較為富裕的社會成員關注困難群體，為社會、為困難群體盡一份薄力。

三、解決失地農(nóng)民生活保障的措施

（一）制定科學標準，據(jù)實合理調(diào)整

在現(xiàn)實生活中，失地農(nóng)民最低生活保障領域存在該保不保、不該保卻保的現(xiàn)象，存在保障對象模糊的問題，究其原因，主要在于缺乏判斷失地農(nóng)民是否應參與最低生活保障的科學標準。為解決這一問題，有關政府部門應該根據(jù)自己管轄地區(qū)的具體情況制定科學的保障標準，這一標準應隨著社會的發(fā)展和當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展水平進行合理的調(diào)整。科學制定標準的目標是為了需要救助的失地農(nóng)民或者困難群眾能被政府保障其基本生活，杜絕該保不保，不保則保的現(xiàn)象。[5]據(jù)實合理調(diào)整可以使保障水平隨著社會的發(fā)展而調(diào)整，避免制度過于呆板。

（二）建立合理機制，規(guī)范運行管理

在制定保障標準的基礎上，應建立合理的機制，使政府部門能夠依法按規(guī)定辦事，嚴格把控失地農(nóng)民保障過程中的對象認定，嚴格申請、核查、公布相關工作流程，杜絕不良社會現(xiàn)象的發(fā)生，使規(guī)范能夠正常地運行以及管理。

（三）借助社會力量，拓寬籌資渠道

面對一些現(xiàn)實的問題，比如保障資金短缺、資金籌資渠道單一等，我們可以采用擴大籌資范圍的方式，比如向社會籌集或者從社會公益事業(yè)籌集資金等辦法來解決。換言之，即建立多元化的籌資機制，主要是以政府為主、以社會為輔的方式，多方參與，擴寬籌集渠道，多方籌資，這既減輕了政府的財政壓力又保證了資金的充足。具體措施為：一是借助社會的強大力量，開展社會捐贈活動，與社會慈善組織展開積極的合作，充分發(fā)揮公益事業(yè)的作用；二是采取發(fā)行低保福利彩票的辦法，或者鼓勵知名企業(yè)積極參與進來。企業(yè)為低保注資，一方面解決了保障資金的短缺問題，另一方面也使企業(yè)實現(xiàn)了自己的社會價值，提升了企業(yè)的地位。這是一個讓政府和企業(yè)雙贏的辦法。

（四）既救助又發(fā)展，提高農(nóng)民水平

農(nóng)民這一群體和社會的其他成員不同，農(nóng)民世代以耕種為生，基本沒有其他生存技能，再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的能力相對于其他社會成員來說都是很低的。社會保障制度保障了失地農(nóng)民的基本生活，但是面對生活的重壓，失地農(nóng)民僅僅依靠低保是無法過上安穩(wěn)的品質(zhì)生活的，他們必須要發(fā)展自己。因此，在筆者看來，僅僅通過各種形式的資金收入的再分配來保障失地農(nóng)民的生活是不可能的，面對這一現(xiàn)狀，政府及相關部門在保障失地農(nóng)民基本生活的基礎上，更應教會他們技能，比如組織失地農(nóng)民進行技能的學習和培訓，讓失地農(nóng)民學習多項技術，這能在一定程度上提升他們的能力，讓他們在自己的努力下逐漸擺脫貧困，這樣，失地農(nóng)民與原有城市居民的貧富差距也會在不知不覺中慢慢縮小。

（五）建立農(nóng)民組織，表達農(nóng)民利益

在農(nóng)村的征地中，我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：整個征地過程都是村干部在一手操辦，就連最后的決策都是幾個掌握權力的村干部決定，就算有村民參與，也是寥寥無幾，并且那些村民素質(zhì)一般都不高，在決策上并沒有起太大作用，只是配合村干部的決策罷了。從這我們可以看出，村民并沒有較強的實力，沒有多大的說話權，村民缺少真正為他們著想的代言人，他們?nèi)鄙僖粋€組織來表達他們的意愿。[6]筆者看來，面對這樣的狀況，村民可以通過村民大會，成立能表達村民意愿，真正為村民著想的組織，并且這個組織得由接受過良好教育，有想法的，真正為全村著想的人組成，以維護村民的集體利益。

基金項目：重慶市社會科學研究規(guī)劃項目《相對剝奪視域中重慶市征地拆遷矛盾的消減機制研究》（2012QNSH021）；

長江師范學院研究項目（CJSY2010CO45）

參考文獻：

[1]2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.中華人民共和國統(tǒng)計局[EB/OL]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150

226_685799.html.

[2]張婷婷.我國失地農(nóng)民的社會保障概述[D].北京交通大學，2011.

[3]國務院關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告.中國人大網(wǎng)[EB/OL]http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013-06/27/

content_1798658.htm.

[4]張亮.我國農(nóng)民失地的現(xiàn)狀、成因與治理措施[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2013（12）：7-8.

[5]曲天娥.農(nóng)民失地的原因分析及對策[J].中國國土資源經(jīng)濟，2004（17）：23-24.

[6]汪良軍.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障法律問題研究[D].西南財經(jīng)大學，2006.

作者單位：長江師范學院政治與歷史學院

責任編輯：張 波