淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

廖晨

【摘 要】我國實行國庫集中支付制度以來，通過國庫單一賬戶的改革，強化了預(yù)算的執(zhí)行力，規(guī)范了行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出。在行政經(jīng)費逐步公開的背景下，內(nèi)部控制建設(shè)工作漸漸被行政事業(yè)單位所關(guān)注。目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍未得到足夠重視，依然存在不少問題，內(nèi)部控制仍然是行政事業(yè)單位應(yīng)重視并著重加強的環(huán)節(jié)。本文首先對目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行分析，再針對存在的問題提出相應(yīng)對策，以促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機制的建立健全。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

在過去的兩年，深圳市出現(xiàn)了兩例報賬員貪污、挪用公款的案件：案件一，某單位一名女博士報賬員，采用虛構(gòu)合同、假冒簽名等方式，騙取國家財政資金人民幣145萬元；采用篡改借款票據(jù)等方式，挪用單位借款66萬多元。案件二，某社區(qū)出納員，頻繁以支票取現(xiàn)貪污公款290.573216萬元，侵占居委會基本賬戶資金62.181416萬元，總額達350多萬元。

近年來，黨中央“八項規(guī)定”、“六項禁令”等活動的開展，無不體現(xiàn)國家反腐倡廉的決心，而以上兩人，僅以簡單而原始的犯罪手段就瞞天過海，屢屢得逞，充分暴露出預(yù)算單位內(nèi)部控制出現(xiàn)的明顯漏洞。目前，雖然全國大部分地區(qū)已經(jīng)成立了會計核算中心（國庫支付中心），通過國庫單一賬戶的改革，對行政事業(yè)單位的財政資金流出進行監(jiān)督和規(guī)范，并實行“收支兩條線”，強化了預(yù)算的執(zhí)行力，但另一方面，過分關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進度，強調(diào)完成預(yù)算目標，也導(dǎo)致行政事業(yè)單位“重結(jié)果輕過程”，忽視資金安排的合理性、科學(xué)性，忽視財務(wù)管理工作，忽視內(nèi)部控制，進而影響資產(chǎn)安全和有效使用，影響財務(wù)信息的真實完整，甚至導(dǎo)致違法違規(guī)行為的發(fā)生。因此，加強和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是目前刻不容緩的工作，更是行政事業(yè)單位發(fā)展的強烈要求。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及其存在的問題

從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，具體體現(xiàn)為各項內(nèi)部管理制度以及落實制度所需要的控制程序和措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的控制客體為單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險，而經(jīng)濟活動通常包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同等。

目前，我國已經(jīng)實行了國庫集中支付制度，財政資金流出得到了一定的監(jiān)督與保障，政府采購相關(guān)條例也在不斷地完善，將更多的業(yè)務(wù)納入集中采購監(jiān)管。2012 年 11 月 29 日財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對行政事業(yè)單位建立完善內(nèi)部控制的制度和程序作出了具體規(guī)定，并要求從2014年1月1日開始全國執(zhí)行；新《中華人民共和國預(yù)算法》也于2014年8月31日通過，為未來各級政府全面建立政府綜合財務(wù)報告制度指明了方向，并要求自2015年1月1日起施行。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)指導(dǎo)性制度在逐步完善，但具體落實到每一個行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制依然存在不少問題，給行政事業(yè)單位財務(wù)信息的完整性和財政資金的安全性帶來隱患。例如：單位領(lǐng)導(dǎo)層缺乏內(nèi)部控制意識，認為內(nèi)部控制就是資金審批，內(nèi)部控制就是財務(wù)核算，內(nèi)部控制就是財務(wù)人員不出問題，導(dǎo)致內(nèi)部控制的片面性；過于強調(diào)完成預(yù)算目標，預(yù)算管理的主觀性較強，難以發(fā)揮預(yù)算對財政資金的監(jiān)督作用，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不理想；對于國有資產(chǎn)，注重采購，輕視管理，沒有相應(yīng)的資產(chǎn)使用、領(lǐng)用等管理制度，影響國有資產(chǎn)的有效使用，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的資源浪費，等等。

二、導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的原因分析

1.內(nèi)部控制意識淡薄

我國推行會計集中核算以來，大部分地區(qū)都成立了會計核算中心（國庫支付中心），把各行政事業(yè)單位的會計工作都集中在一個部門，由此，部分單位領(lǐng)導(dǎo)和管理人員認為財務(wù)風(fēng)險控制是會計核算中心（國庫支付中心）的事情，就當起了甩手掌柜，忽視了本單位的財務(wù)管理工作，甚至認為財務(wù)工作無足輕重，導(dǎo)致財務(wù)人員開展工作時難以得到領(lǐng)導(dǎo)和其他部門的支持與理解，影響了財務(wù)人員的工作積極性，財務(wù)工作質(zhì)量得不到保證，難以發(fā)揮會計信息在行政決策中的作用。內(nèi)部控制意識淡薄，導(dǎo)致財務(wù)管理的薄弱，從而直接影響了內(nèi)部控制的效果。

2.會計人員基礎(chǔ)不牢固

實行會計集中核算后，多數(shù)行政事業(yè)單位依賴會計核算中心（國庫支付中心）進行資金審核和財務(wù)核算，單位內(nèi)部不再設(shè)立獨立的財務(wù)崗位，沒有專職人員，更沒有專業(yè)人員負責財務(wù)管理及會計控制，會計工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平偏低，一人多崗、不相容崗位兼職情況普遍存在，甚至有些單位由司機兼職向會計核算中心（國庫支付中心）進行日常財務(wù)報賬工作，直接影響了會計工作的質(zhì)量，難以保證財務(wù)信息的準確性。

再者，專職、專業(yè)財務(wù)人員的缺位，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性，預(yù)算項目不細、編制粗糙，影響預(yù)算的約束力；非專業(yè)財務(wù)人員沒有足夠的業(yè)務(wù)能力對預(yù)算執(zhí)行進行深入專業(yè)的分析，也加大了預(yù)算追加、調(diào)整的任意性，影響預(yù)算執(zhí)行進度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不理想。

3.國有資產(chǎn)管理薄弱

我國行政事業(yè)單位實行國庫集中支付制度后，財務(wù)核算由會計核算中心（國庫支付中心）負責，出現(xiàn)了核算中心管賬不管物、單位管物不管賬的局面，賬實分離，不少行政事業(yè)單位重購置輕管理，沒有專職資產(chǎn)管理人員，沒有設(shè)立資產(chǎn)臺帳，沒有定期進行實物盤點，職責不清，管理混亂，甚至出現(xiàn)賬實不符的問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)使用效能低下或者資源浪費。

4.內(nèi)部控制制度不完善

內(nèi)部控制意識的淡薄和對會計核算中心（國庫支付中心）的依賴，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度雜亂無章。大多數(shù)行政事業(yè)單位僅僅針對資金審批環(huán)節(jié)有一定的內(nèi)部授權(quán)審批控制，而沒有針對單位所有經(jīng)濟活動建立獨立的內(nèi)部控制管理制度和實施措施，或者即便有，也是形同虛設(shè)，沒有落到實處，嚴重制約了內(nèi)部控制實施效果。新的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施時間尚短，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制制度的建立、實施還沒有完全把握，更談不上相應(yīng)的監(jiān)督機制了。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

如何加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，保證會計信息質(zhì)量，保證財政資金安全，提高單位管理效率，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面著手：

1.強化內(nèi)部控制意識

各級地方政府、財政部門應(yīng)加大《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的宣傳力度，通過加強宣傳、教育及培訓(xùn)，強化各行政事業(yè)單位負責人的內(nèi)部控制意識，明確單位負責人應(yīng)當對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，理解財務(wù)管理對內(nèi)部控制的重要性，使其重視本單位的會計工作，加強本單位的財務(wù)管理工作。行政事業(yè)單位也應(yīng)向全體員工灌輸內(nèi)部控制觀念，了解內(nèi)部控制應(yīng)當覆蓋各種業(yè)務(wù)和事項，不只是某一個部門的工作，而是各個部門相互配合、所有工作人員共同參與的成果。

2.提高財務(wù)人員綜合素質(zhì)

要加強內(nèi)部控制，財務(wù)工作人員的基礎(chǔ)工作是重要環(huán)節(jié)之一。行政事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)《會計法》的規(guī)定，選擇具有相應(yīng)資格和專業(yè)勝任能力的會計人員，并重視財會人員的培養(yǎng)，提高財務(wù)人員綜合素質(zhì)。一方面單位應(yīng)有相應(yīng)的培訓(xùn)機制，及時、定期對財務(wù)人員進行專業(yè)知識的更新，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，并鼓勵相關(guān)人員通過多種途徑學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力。另一方面要加強財務(wù)人員的職業(yè)道德與職業(yè)素養(yǎng)教育，強化會計人員崗位責任，從而更全面地提高單位的財務(wù)管理水平，完善內(nèi)部控制。

3.建立健全單位的內(nèi)部控制機制

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本單位實際情況，完善內(nèi)部控制制度，使其更科學(xué)、更完整、更有效可行。

在崗位設(shè)置上，嚴格執(zhí)行不相容崗位分離措施，明確各個部門、各個崗位和相關(guān)工作人員的分工和責任，實現(xiàn)崗位之間的相互制約、相互監(jiān)督，并實行財會部門關(guān)鍵崗位定期輪崗制度。在預(yù)算管理上，采取有效措施確保預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，嚴格按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，堅持先預(yù)算后撥款的原則，控制預(yù)算支出的范圍與金額，強化對經(jīng)濟活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程，充分發(fā)揮預(yù)算管理在內(nèi)部控制中的作用。在國有資產(chǎn)管理上，設(shè)立管理專員，建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，健全固定資產(chǎn)的登記、保管制度和物資的收發(fā)登記管理制度，定期賬實核對，完善固定資產(chǎn)處置制度，以確保國有資產(chǎn)的安全和有效使用，避免資源浪費或資產(chǎn)流失。

其次，應(yīng)加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，對單位內(nèi)部控制的建立與實施情況進行監(jiān)督檢查。單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限，確保內(nèi)部監(jiān)督工作有效開展。同時，行政事業(yè)單位應(yīng)當建立風(fēng)險評估機制以及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，并根據(jù)實際情況進行改進、完善，以保證內(nèi)部控制的實施效果。

四、結(jié)論

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標包括五個方面：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)；合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效；合理保證單位財務(wù)信息真實完整；有效防范舞弊和預(yù)防腐?。惶岣吖卜?wù)的效率和效果。以上既是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標，也是單位的總體目標。

本文介紹了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及其存在的問題，進而分析導(dǎo)致問題存在的原因，并提出相應(yīng)的改進對策，我認為行政事業(yè)單位應(yīng)全民動員，樹立內(nèi)部控制理念，提高財務(wù)人員的專業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)督機制，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，將內(nèi)部控制貫穿于單位經(jīng)濟活動中，才能達到內(nèi)部控制目標，最終有利于單位職責的履行，更好地為社會、為百姓提供公共服務(wù)。

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