中國城市化建設(shè)投融資模式研究

王謙

【摘 要】城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)空間的調(diào)整。對(duì)于一個(gè)國家或地區(qū)，一些較低層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整，如城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有賴于城市化來解決。城市化帶來需求結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的巨大變化，徹底打破許多商品及服務(wù)的供求平衡，形成以城市經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的新平衡。城市化所引發(fā)的主要生產(chǎn)要素的重新配置，逐漸趨向于合理化、集約化。走城市化之路，是解決一系列社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問題的根本出路。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，政府、企業(yè)等投資主體在城市工業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)Y金的需求量猛增，城市化建設(shè)投融資的作用日顯突出。城市化建設(shè)既有公益性非盈利投資，又有競爭性盈利投資。因此，投融資的來源渠道和運(yùn)作模式截然不同。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，采取多種方式最大限度滿足不同投資主體的城市化建設(shè)投融資需要，對(duì)于推動(dòng)我國新型城市化的發(fā)展具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】城市建設(shè)；市場化融資；模式；比較研究

引言：

當(dāng)項(xiàng)目融資機(jī)制作為產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域后，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生了示范效應(yīng)、擴(kuò)張效應(yīng)，并對(duì)資源配置和制度創(chuàng)新產(chǎn)生了積極影響。融資模式的創(chuàng)新不僅為政府部門解決了籌集資金的問題，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新的活力，也為投資者參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了契機(jī)。

1、經(jīng)營城市理念對(duì)城市建設(shè)融資體制機(jī)制的影響

經(jīng)營城市，就是以城市發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制，對(duì)城市空間構(gòu)成和城市功能載體的各類自然資本、人力資本和延伸資源等進(jìn)行市場化運(yùn)作，最終建立完善的城市建設(shè)管理投融資體制。城市經(jīng)營者必須依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將城市整體進(jìn)行市場經(jīng)營和包裝運(yùn)作，通過盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)、激活無形資產(chǎn)，逐步建立多元化投資、多樣化融資、市場化運(yùn)作的城市建設(shè)新機(jī)制，以此帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)投入，實(shí)現(xiàn)以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的城市可持續(xù)發(fā)展道路。確立經(jīng)營城市的理念，圍繞經(jīng)營城市戰(zhàn)略加快創(chuàng)新投融資體制，對(duì)完善基礎(chǔ)設(shè)施、加快城市發(fā)展具有十分重要的意義。

1.1經(jīng)營城市理念要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)充分反映市場運(yùn)作規(guī)律和市場機(jī)制。一般的觀點(diǎn)是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源于財(cái)政資金和銀行貸款。和大規(guī)模城市建設(shè)所需巨額資金相比，財(cái)政收入和政府投資往往捉襟見肘。因此，必須樹立市場觀念，引入市場機(jī)制，通過市場手段運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施的融資建設(shè)；轉(zhuǎn)變以往由政府各部門管理政府各類資產(chǎn)的程序，實(shí)行政府主導(dǎo)和市場化運(yùn)作的新路徑。吸引民間資本的參與，轉(zhuǎn)變政府統(tǒng)籌建設(shè)的固有模式，實(shí)行社會(huì)共建，充分吸收社會(huì)資本的力量，形成城市建設(shè)合力。

1.2經(jīng)營城市理念要求構(gòu)建城市建設(shè)融資平臺(tái)。要解決傳統(tǒng)城市建設(shè)融資中存在的機(jī)構(gòu)職能重疊、資源分散交錯(cuò)、多頭利益難以協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性難題，就必須打造多重類型的融資平臺(tái)。如無錫在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體實(shí)踐中，就逐步形成了城市投資發(fā)展公司、建設(shè)發(fā)展集團(tuán)、交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、市政產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等多個(gè)投融資平臺(tái)。這些融資平臺(tái)的建立，有效拓寬了融資渠道，改變了政府財(cái)政出資的單一模式。

1.3經(jīng)營城市理念要求解決融資中的法律問題。城市建設(shè)管理，經(jīng)常和土地、房產(chǎn)、動(dòng)遷相聯(lián)系，有時(shí)會(huì)面臨諸多法律問題，如土地招拍掛如果不能取得國土部門頒發(fā)的權(quán)證，就不能獲得銀行貸款等融資。因此，需要在依法依規(guī)的前提下，進(jìn)一步破解土地融資等融資難題，靈活采用“熟地出讓”、“生地出讓”和自主開發(fā)等模式，有效規(guī)避融資法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、傳統(tǒng)融資模式和政策性融資模式的特點(diǎn)概述

傳統(tǒng)的城市建設(shè)融資模式受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較大，一般具有如下特征：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來源均為財(cái)政自由資金；二是政府一方面扮演了融資與被融資的角色，另一方面又成為了投資主體；三是中央和省、市級(jí)層面的政府緊緊把控了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策和審批權(quán)限；四是項(xiàng)目規(guī)劃、融資和資金使用、項(xiàng)目投用后的運(yùn)營管理主導(dǎo)權(quán)也高度集中于各級(jí)政府。此模式雖然具有統(tǒng)一性強(qiáng)、集中度高等優(yōu)點(diǎn)，由于政府可支配的收入和資金有限，而對(duì)市政道橋、公路水運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致城市建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平落后，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響。

隨著20世紀(jì)末投資體制改革的不斷深入，我國大中型城市紛紛組建基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司，政府財(cái)政部門將資產(chǎn)注入并委托其進(jìn)行融資，這一般也被稱為政策性融資模式。為了方便運(yùn)作，政府財(cái)政部門一般會(huì)現(xiàn)將資金、存量和增量資本注入融資平臺(tái)，委托其進(jìn)行資本運(yùn)作和投資管理，隨后通過融資中介和金融機(jī)構(gòu)接觸，以抵押變現(xiàn)、貸款、轉(zhuǎn)讓等方式擴(kuò)大融資。在融資決策中，政府決定具體投資項(xiàng)目，政策性投融資公司提出具體實(shí)施方案，由政府比選決定。在項(xiàng)目建設(shè)期間，投融資公司負(fù)責(zé)融資管理，政府建設(shè)主管部門對(duì)投融資公司進(jìn)行監(jiān)管和管理。在項(xiàng)目獲得回報(bào)后，收益返還上繳至政府。該模式靈活引入了市場理念和投資收益機(jī)制，但同時(shí)也存在一些弊端：一是融資風(fēng)險(xiǎn)和收益不統(tǒng)一。此類融資平臺(tái)多采取國有獨(dú)資公的結(jié)構(gòu)，政府仍實(shí)際掌握融資和市場管理的主導(dǎo)權(quán)，而項(xiàng)目實(shí)施過程中的決策權(quán)一般又被多個(gè)政府部門掌握，因此，并沒有實(shí)現(xiàn)融資主體在風(fēng)險(xiǎn)與收益上的統(tǒng)一。二是融資渠道過于集中。項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源于財(cái)政出資、銀行貸款以及基金國債等途經(jīng)，通過市場擴(kuò)大融資的比例依然很少。三是建設(shè)管理職能缺乏。政策性投融資公司只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，扮演了政府的出納角色，在建設(shè)前期沒有項(xiàng)目決策權(quán)，在項(xiàng)目建設(shè)中也缺乏對(duì)全方位參與和管理能力。經(jīng)營性項(xiàng)目收益和公益性項(xiàng)目支出均由政府進(jìn)行使用和調(diào)配。

3、城市建設(shè)的市場化融資方式比較

3.1政府代理權(quán)融資方式

政府代理權(quán)融資方式是指地方政府利用對(duì)所轄地方的特殊代理權(quán)，直接融得民間資本、企業(yè)資本和外國資本，或者融得城市公用事業(yè)產(chǎn)品/服務(wù)的方式。政府作為一個(gè)地區(qū)的管理者，擁有城市建設(shè)和開發(fā)的許多權(quán)利，而這些權(quán)利本身是一種資源，政府要通過對(duì)這些資源的經(jīng)營，來獲得城市公用事業(yè)建設(shè)所需的部分資金或城市公用事業(yè)產(chǎn)品/服務(wù)。這些權(quán)利包括冠名權(quán)、廣告權(quán)、特許權(quán)、領(lǐng)養(yǎng)權(quán)、土地開發(fā)權(quán)、媒體渠道的轉(zhuǎn)播權(quán)以及其他代理權(quán)。

3.2政府分期付款融資方式

政府分期付款融資方式是針對(duì)非經(jīng)營性城市公用事業(yè)的融資方式，即政府將非經(jīng)營性城市公用事業(yè)按照經(jīng)營性公用事業(yè)BOT的模式，授予私人部門建設(shè)維護(hù)的特許權(quán)，并與私人部門簽訂“回購協(xié)議”，從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之日起在規(guī)定的年限內(nèi)，年均等額支付，私人部門可憑政府的回購協(xié)議獲得抵押貸款。

3.3公私伙伴關(guān)系（PPP）

公共部門與私人企業(yè)合作模式PPP，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

4、對(duì)策建議

4.1不同地區(qū)城市建設(shè)采取何種融資模式，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度。在經(jīng)濟(jì)落后的城市，應(yīng)采用政府代理權(quán)方式，項(xiàng)目融資方式中的債權(quán)融資方式。如國外政府組織的無條件優(yōu)惠貸款、國內(nèi)開發(fā)銀行貸款、發(fā)行債券等，這些融資方式不需要地方政府的特別行政管理能力。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，可采用政府分期付款融資方式、政府代理權(quán)融資方式、項(xiàng)目融資方式三種。

4.2政府應(yīng)該從城市建設(shè)的微觀事務(wù)中擺脫出來，把主要精力放在融資環(huán)境的營造上。包括制定投融資制度、技術(shù)改革制度、激勵(lì)制度、城市公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格制度、私人部門競爭性規(guī)制等。針對(duì)不同的城市公用事業(yè)，采取不同的吸引社會(huì)資本投資的方式，允許私人部門通過特許經(jīng)營等方式去生產(chǎn)。

結(jié)語：我國城市公用事業(yè)融資經(jīng)歷了政府投資建設(shè)、私人參與資金，逐漸發(fā)展到私人部門參與生產(chǎn)的公私合作階段。近年來，我國的城市建設(shè)水平大幅度提升，但城市公用事業(yè)投資相對(duì)不足、缺乏穩(wěn)定的資金來源、資金使用效率不高等問題比較突出。

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