海南失地農(nóng)民社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)

張燕?林曉梅

摘 要：海南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，而在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面存在諸多問(wèn)題，如何設(shè)計(jì)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，應(yīng)以失地農(nóng)民老年生活為核心，?；尽V覆蓋。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障體系；征地補(bǔ)償機(jī)制

一、海南失地農(nóng)民社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)的必要性

隨著海南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，而原有附著在土地上面的社會(huì)保障也不復(fù)存在，從而引發(fā)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。土地對(duì)農(nóng)民來(lái)講，歷來(lái)承擔(dān)著就業(yè)和生活保障兩大基本功能。農(nóng)民失去土地之后，意味著失去了賴(lài)以生存最基本的生產(chǎn)和生活資料，而進(jìn)入城市之后，生活的剛性支出增加，再加上被征地農(nóng)民技能單一，就業(yè)穩(wěn)定性差，導(dǎo)致生活質(zhì)量下降，生活壓力增大。如何構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障系統(tǒng)，以失地農(nóng)民老年生活為核心，保基本、廣覆蓋，是關(guān)系到社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)話(huà)題。

二、海南失地農(nóng)民社會(huì)保障方面存在問(wèn)題

1.失地農(nóng)民的“四無(wú)”現(xiàn)象嚴(yán)重。在失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面，由于城市快速擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，大批良田被政府征收，由此帶來(lái)的失地農(nóng)民就業(yè)和基本生活等問(wèn)題也日益凸顯，大量失地農(nóng)民的“四無(wú)”現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)證、醫(yī)療無(wú)保。

2.失地農(nóng)民處于非農(nóng)非市的尷尬境地，目前政府往往將失地農(nóng)民的社會(huì)保障與土地補(bǔ)償緊緊聯(lián)系在一起，且在執(zhí)行過(guò)程中往往參照農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)。例如，2009年出臺(tái)的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中規(guī)定：“被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人分別按50%、20%、30%承擔(dān)。政府承擔(dān)部分按規(guī)定納入征地補(bǔ)償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)部分分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支付?！钡@種政策在實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)村集體和個(gè)人往往無(wú)力或不愿按規(guī)定比例參保，而地方政府為減少財(cái)政壓力往往也不積極，最終導(dǎo)致政策無(wú)法真正落實(shí)。另外失地50%以上的被征地農(nóng)民方可參保，其他失地農(nóng)民對(duì)此規(guī)定不滿(mǎn)意。而2013年《海南省被征地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》的規(guī)定在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面有所改進(jìn)，但也有不太合理的地方。一是征地對(duì)象繳費(fèi)補(bǔ)貼對(duì)象忽略了16周歲以下的農(nóng)業(yè)人口和雖已滿(mǎn)16周歲的在校生，這些農(nóng)業(yè)人口也是失地人員之一，盡管目前還不存在養(yǎng)老繳費(fèi)問(wèn)題，但其喪失了土地，也失去了土地所帶來(lái)的養(yǎng)老保障。二是養(yǎng)老繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以征地當(dāng)期當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民月最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)參照農(nóng)村最低生活水平，而失地農(nóng)民以后生活生產(chǎn)應(yīng)市民化，而不再是農(nóng)民化。三是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依然分城鄉(xiāng)兩極，這不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、海南失地農(nóng)民社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)原則

1.從政府公共政策和公平角度來(lái)講，失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該與土地?zé)o關(guān)，政府理應(yīng)承擔(dān)起所有居民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)以及社會(huì)福利等保障措施。

2.在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，失地農(nóng)民不論在思想觀念、知識(shí)技能和各種保障待遇都應(yīng)市民化，農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題總體來(lái)說(shuō)應(yīng)該是隨著城鎮(zhèn)化不斷加深逐漸市民化的一個(gè)過(guò)程。

3.在建設(shè)用地面積急速增長(zhǎng)的背景下，健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，完善失地農(nóng)民的基本生活保障制度，保證失地農(nóng)民基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，這是海南失地農(nóng)民社會(huì)保障的首要問(wèn)題。

4.在失地農(nóng)民社會(huì)保障系統(tǒng)中，社會(huì)保險(xiǎn)是失地農(nóng)民社會(huì)保障的核心內(nèi)容，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)又是社會(huì)保險(xiǎn)的核心，所以海南失地農(nóng)民社會(huì)保障體系應(yīng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，分層設(shè)計(jì)。

5.除此之外，還應(yīng)完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)救助，加大對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)福利的供給，合理確定征地補(bǔ)償機(jī)制。

四、海南失地農(nóng)民社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)內(nèi)容

1.建立基本生活保障

（1）設(shè)立被征地農(nóng)民基本生活保障專(zhuān)項(xiàng)資金帳戶(hù)，具體資金可由政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雙方出資構(gòu)成，包括下列三個(gè)部分：一是被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從土地補(bǔ)償中出資及其增值收入；二是市、縣人民政府從土地總收益等財(cái)政性資金中安排的資金及其增值收入；三是其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金及其增值收入。

（2）基本生活保障層次化。對(duì)征地時(shí)已經(jīng)是勞動(dòng)年齡段以上的人員，直接實(shí)行養(yǎng)老保障，具體做法參照失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，女性滿(mǎn)55周歲、男性滿(mǎn)60周歲的次月起，按月領(lǐng)取基本生活保障金。征地時(shí)適應(yīng)能力較強(qiáng)的勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員（16-45周歲之間），在其未就業(yè)時(shí)，可從征地調(diào)節(jié)資金中發(fā)放不超過(guò)2年的生活補(bǔ)助費(fèi) ，待遇水平應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)確定，補(bǔ)助期滿(mǎn)后仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障條件的，納入城市低保；就業(yè)后失業(yè)的，依法享受失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)于因年齡偏大或其它原因不能就業(yè)的勞動(dòng)年齡度人員（女45-55周歲，男45-60周歲），直接納入城市低保。

2.分層遞進(jìn)方式推進(jìn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方式

本人認(rèn)為：“凡是有海南戶(hù)籍，無(wú)論被征地多少，沒(méi)有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的16周歲以上在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口（不含在校學(xué)生），由被征地農(nóng)民自愿選擇參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。”實(shí)施征地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金，用于支付被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金主要來(lái)源于實(shí)施征地的各市、縣人民政府的土地出讓金收入。新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼，由實(shí)施征地的市、縣人民政府在征地前一次性全額劃轉(zhuǎn)。

（1）參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，以征地時(shí)自治區(qū)上年度城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的60%為基數(shù)，按20%的繳費(fèi)比例分年齡段躉繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

（2）參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，由實(shí)施征地的市、縣人民政府按照參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的同年齡段被征地農(nóng)民繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)貼，全部計(jì)入其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)。征地時(shí)年滿(mǎn)60周歲的被征地農(nóng)民，從政府一次性補(bǔ)貼資金到位的次月起，按照國(guó)家和自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)定重新計(jì)發(fā)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；未滿(mǎn)60周歲的，按照自治區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)參保繳費(fèi)，至年滿(mǎn)60周歲后辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇手續(xù)，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，繳費(fèi)年限按照實(shí)際繳費(fèi)時(shí)間（不含一次性躉繳費(fèi)用年限）計(jì)算。

（3）對(duì)征地時(shí)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段（16周歲以下）的和農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的在校生，按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)，愿意參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可積極組織引導(dǎo)其參保繳費(fèi)。并從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金中留出部分用作該部分人群未來(lái)養(yǎng)老安排。

3.完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)

失地農(nóng)民城市化進(jìn)程中，其再就業(yè)存在一定困難。除少數(shù)自主創(chuàng)業(yè)外，由于其文化水平較低，尤其是40至60歲之間的很難再轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)業(yè)。這些因素導(dǎo)致大多數(shù)失地農(nóng)民或處于失業(yè)狀態(tài)，或即使進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工或進(jìn)城打工也只能從事服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等基礎(chǔ)工作。這種工作技術(shù)含量低，風(fēng)險(xiǎn)大，又存在很高的可替代性，且隨時(shí)都可能會(huì)失業(yè)。對(duì)此，失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后，應(yīng)納入城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險(xiǎn)體系。在其未就業(yè)前，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。具體失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)資金籌集可主要采取個(gè)人繳納、政府財(cái)政補(bǔ)貼方式。應(yīng)根據(jù)失地農(nóng)民的數(shù)量和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年限確定失業(yè)保險(xiǎn)金的年需求總量，由政府從土地出讓金中一次性支付。在其就業(yè)后由用工單位繳納，從而逐步解決失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題。

另外失地農(nóng)民在土地被征用達(dá)40%后，其身份就不應(yīng)再是農(nóng)村居民，原有的新農(nóng)保也不再適應(yīng)其身份的變化。對(duì)此，應(yīng)建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。非務(wù)工人員可參照城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，務(wù)工人員參照城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。應(yīng)當(dāng)降低住院醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的起付線(xiàn)，對(duì)于困難人群不設(shè)起付，實(shí)現(xiàn)全額報(bào)銷(xiāo)。擴(kuò)大重大疾病應(yīng)補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償比率和住院醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的封頂線(xiàn)。

失地農(nóng)民的生育保險(xiǎn)，應(yīng)充分考慮生產(chǎn)期間基本生活需求和和生育期間的相關(guān)費(fèi)用，已經(jīng)就業(yè)的還應(yīng)享有生育假期?？傮w來(lái)說(shuō)生育保險(xiǎn)應(yīng)主要包括三部分：生育假期待遇、生育保險(xiǎn)的醫(yī)療費(fèi)用、生育津貼費(fèi)用。企事業(yè)單位生育假期一般為90天，其中產(chǎn)前休假一般是15天。生育保險(xiǎn)的醫(yī)療費(fèi)用是指女職工生育期間發(fā)生相關(guān)的費(fèi)用，主要包括檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和相關(guān)的醫(yī)藥費(fèi)，一般由生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌支出。生育津貼費(fèi)用是針對(duì)女性在生育期間的經(jīng)濟(jì)收入，一般依據(jù)本企事業(yè)單位上一年度職工的實(shí)際月平均工資發(fā)放，由生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌規(guī)劃（2013，何瓊妹）。

4.加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)救助

對(duì)失地農(nóng)民，雖然海南各地政府在征地過(guò)程中為失地農(nóng)民大多辦了低保，但低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且不統(tǒng)一，對(duì)于供養(yǎng)年齡前的失地農(nóng)民來(lái)講，難以解決目前生計(jì)問(wèn)題，更別論應(yīng)付重大疾病、工傷等災(zāi)難性事項(xiàng)。對(duì)于重大疾病和事故工傷，盡管有基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，但報(bào)銷(xiāo)金額和比例都有限制，很容易因病返窮。另外，對(duì)于一些突發(fā)性災(zāi)害事件承受能力也很低。故此，首先要做好失地農(nóng)民低保工作，對(duì)困難人群參保個(gè)人繳費(fèi)財(cái)政給予補(bǔ)助，對(duì)低保對(duì)象和優(yōu)撫對(duì)象個(gè)人繳費(fèi)部分財(cái)政全額補(bǔ)助，殘疾人個(gè)人繳費(fèi)部分財(cái)政補(bǔ)助50%。其次，做好失地農(nóng)民重大疾病和重大災(zāi)難救助工作，對(duì)于確實(shí)有困難的可由政府對(duì)自負(fù)部分實(shí)行全額補(bǔ)助。

5.加大對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)福利的供給

社會(huì)福利包括全民保健、殘疾人福利、老年人福利、婦女兒童福利、教育福利等。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講，應(yīng)在保障目前生活基礎(chǔ)上加強(qiáng)其再就業(yè)的安排，其次是子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等的投入。

完善失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度和就業(yè)信息系統(tǒng)。對(duì)于就業(yè)培訓(xùn)，可以由地方政府和征地企業(yè)主組織。由政府組織培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或由政府引導(dǎo)職業(yè)院校以及第三方公益團(tuán)體免費(fèi)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能和職業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，保證只要愿意就業(yè)的失地農(nóng)民一定能享受到職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)。另外通過(guò)政府主導(dǎo)還可避免培訓(xùn)與就業(yè)需求脫節(jié)。也可由征地企業(yè)主組織對(duì)適合在征地企業(yè)工作的部分失地農(nóng)民組織培訓(xùn)，要求必須吸收一定數(shù)量的失地農(nóng)民，同時(shí)對(duì)吸收失地農(nóng)民超過(guò)政府原定指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和征地企業(yè)主進(jìn)行稅收減免等鼓勵(lì)性政策。搭建失地農(nóng)民就業(yè)信息平臺(tái)，減少就業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，及時(shí)公布就業(yè)信息。

此外，政府應(yīng)該加大對(duì)失地農(nóng)民所在社區(qū)教育設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障軟件建設(shè)投入，逐步實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工程，以取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，使社會(huì)保障效益最優(yōu)化。

6.合理確定征地補(bǔ)償機(jī)制

由于我國(guó)目前實(shí)行土地國(guó)家所有制和集體所有制，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。這就意味著農(nóng)民只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)，導(dǎo)致土地不能作為農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芡ㄟ^(guò)地方政府征地方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種情況導(dǎo)致地方政府基于地方政績(jī)或?yàn)楂@取高額的土地出讓收入以提高其財(cái)政實(shí)力而利用手中權(quán)力低價(jià)征地，再在一、二級(jí)市場(chǎng)上高價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)拐鞯匮a(bǔ)償價(jià)格與征地時(shí)按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。應(yīng)改變征收土地補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)資料這種交易的公平性。其土地補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)彌補(bǔ)原有附著在土地上的基本生活保障、養(yǎng)老保障以及子女傳承保障的喪失。征地按市場(chǎng)價(jià)格給與補(bǔ)償，國(guó)家收取交易稅。

總之，應(yīng)在建立失地農(nóng)民基本生活保障后，然后解決其養(yǎng)老問(wèn)題，并加大對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，使失地農(nóng)民無(wú)論是在生活上，還是工作上盡快市民化。在失地農(nóng)民社會(huì)保障系統(tǒng)中， 應(yīng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)，以社會(huì)福利和社會(huì)救助為輔，更要改變征地補(bǔ)償機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：張燕（1982-3），女，河南南陽(yáng)人，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

林曉梅（1976-11-），女，河北唐山人，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：金融理財(cái)。

基金項(xiàng)目：海南農(nóng)村社會(huì)保障制度專(zhuān)題研究（HNTJ14-07）.