立法與改革關(guān)系的法理解讀

任進(jìn)

[摘要]全面深化改革離不開法治的指引和推動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也需要得到法律的規(guī)范和保障。建設(shè)中國特色社會主義法治國家，必須正確認(rèn)識立法與改革的關(guān)系，一方面堅持改革創(chuàng)新，另一方面確保重大改革于法有據(jù)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。

[關(guān)鍵詞]立法；改革；依法治國；改革創(chuàng)新；立法先行

中圖分類號：D901文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）03006204

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將“建設(shè)社會主義法治國家”作為依法治國的總目標(biāo)，并指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”[1]（P8）?！稕Q定》的上述要求，為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作指明了方向，也對正確認(rèn)識和妥善處理全面深化改革和完善立法的關(guān)系提供了指針。

一、正確認(rèn)識立法與改革的關(guān)系

習(xí)近平指出：“黨的十八屆四中全會通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了‘姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革?！盵2]十八屆四中全會之前，習(xí)近平在主持黨外人士座談會時，希望大家善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧。在2015年新年賀詞中又提出，我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標(biāo)如期實現(xiàn)。

全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國的關(guān)系，主要表現(xiàn)在改革與立法的關(guān)系上。從法學(xué)視角看，改革與立法是對立統(tǒng)一的。

一方面，法律具有規(guī)范性、相對穩(wěn)定性和可預(yù)見性等特點，立法的功能是“定”，即把穩(wěn)定的、成熟的社會關(guān)系上升為法律，用法律規(guī)范原有的社會關(guān)系，并引領(lǐng)、推動新的社會關(guān)系的生成。而改革的特點則是“變”，要“改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動方式和思想方式”[3]。改革的本質(zhì)是“變法”，改革的變動性與法律的相對穩(wěn)定性之間、改革的試驗性與法律的確定性之間，往往存在著緊張關(guān)系。

另一方面，立法與改革可以相輔相成。一般情況下，立法是改革的依據(jù)，需要先把某些比較定型、能夠普遍適用的規(guī)則用法律確定下來，再通過實施法律為改革奠定基礎(chǔ)。在某些情況下，改革對立法提出要求，要通過制定、修改和廢止有關(guān)的法律規(guī)定，排除改革障礙或確立新的制度，推進(jìn)和保障改革；在某些情況下，對某些局部性的事項，需要法律特別授權(quán)。因此，改革和立法可以相互促進(jìn)：以立法作為保障，改革才可能有所依據(jù)；不進(jìn)行改革，立法就不能與時俱進(jìn)，法律制度也將與現(xiàn)實脫節(jié)而失去生命力。

法律的作用是多方面的。正確認(rèn)識立法與改革的關(guān)系，不僅要加快推進(jìn)改革，避免以不完善的制度和做法否定改革，而且又要堅持法治原則，不以突破憲法和法律為代價去搞改革。特別是對轉(zhuǎn)變政府職能、取消和下放行政審批等事項中涉及的法律法規(guī)，要按照及時跟進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂有關(guān)法律法規(guī)，使行政改革于法有據(jù)、改革成果得以確認(rèn)、立法與改革決策緊密結(jié)合，并為繼續(xù)深化行政改革創(chuàng)造條件。

經(jīng)過三十多年的改革發(fā)展，我國現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，尤其是中國特色社會主義法律體系的如期形成，使我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等各項事業(yè)納入法制化的軌道。在這種情況下，國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持依法立法，遵循法定權(quán)限和程序、維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；堅持民主立法，體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚民主；應(yīng)當(dāng)科學(xué)立法，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。特別要“正確把握客觀規(guī)律，科學(xué)設(shè)定改革發(fā)展目標(biāo)，在立法實踐中注重把經(jīng)驗式、確認(rèn)式、規(guī)范式的立法與能動性、前瞻性、引領(lǐng)性立法有機(jī)結(jié)合起來，用制度創(chuàng)新來引領(lǐng)、支撐、促進(jìn)改革，發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用”[4]。

二、堅持立法先行，發(fā)揮立法

對改革的引領(lǐng)和推動作用2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，修改后的《立法法》明確將“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”作為立法宗旨之一。

為體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行，中央在20世紀(jì)90年代初期提出堅持改革決策與立法決策緊密結(jié)合如1993年11月14日中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：堅持社會主義法制的統(tǒng)一，改革決策要與立法決策緊密結(jié)合，立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行。。全國人大及其常委會隨后將其作為一條重要立法原則。其基本含義是把國家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，把實踐證明行之有效的做法，及時上升為法律。

改革開放之初，由于法律尚不完備，我們堅持改革先行，先破后立，邊改邊立，基本模式是先在一個地方試點，再將試點經(jīng)驗加以擴(kuò)展上升為政策，最后上升為法律。主導(dǎo)法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)改革關(guān)系的基本思路是改革先行，待條件成熟，成果顯現(xiàn)后，以法律形式將改革的成果固定下來。在這種思維之下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、改革試驗區(qū)等區(qū)域?qū)嶋H上多是“制度特區(qū)”，允許這些地區(qū)超前于全國性法律法規(guī)的規(guī)定。這種方式在法律體系尚不健全的時期，對推動法治發(fā)展起到了一定作用，不僅有利于突破改革的體制機(jī)制障礙，也引領(lǐng)了思想觀念風(fēng)氣之先。

目前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成并不斷完善，社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。同時，我國正處在全面建設(shè)小康社會、全面深化改革和全面依法治國的重要時期。在這種情況下，改革發(fā)展對立法的要求，已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗、肯定已有做法、鞏固改革成果，而是要求堅持立法先行，運用法治思維和法治方式推動改革發(fā)展。通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展。立法也不僅僅限于對實踐的總結(jié)、反映和回應(yīng)，而是主動適應(yīng)改革和發(fā)展需要，引領(lǐng)、推動改革進(jìn)程。endprint

全面深化改革，首先要堅持依法進(jìn)行，把現(xiàn)行法律實施好，堅持在憲法和法律范圍內(nèi)及框架下深化改革，充分利用憲法和法律已有的制度空間。比如，為推進(jìn)行政審批制度改革，國務(wù)院提出議案，經(jīng)2012年12月十一屆全國人大常委會第三十次會議授權(quán)，國務(wù)院決定在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批并在三年內(nèi)試行，此前，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了廣東省在行政審批制度改革方面先行先試，但根據(jù)法律規(guī)定，要調(diào)整法律設(shè)定的審批項目，要由全國人大常委會作出決定。這樣，既推進(jìn)了行政審批制度改革，又得到法律授權(quán)，確保行政審批法定原則的落實，政府運用法治方式深化改革，沒有超前推進(jìn)，守住了法律的底線。又如，全國人大常委會在制定《刑法修正案（八）》時，廣泛聽取社會各界意見，對醉駕行為規(guī)定了刑事責(zé)任。這一規(guī)定對公民形成“喝酒不開車、開車不喝酒”的良好行為習(xí)慣，產(chǎn)生了有效的價值引導(dǎo)作用。

2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過了《關(guān)于十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務(wù)的研究意見》，主要是梳理《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》內(nèi)容涉及的現(xiàn)行有效法律，分析改革措施與現(xiàn)行法律的關(guān)系，明確需要制定哪些新法律、修改或廢止哪些現(xiàn)行法律，提出落實立法任務(wù)的建議。習(xí)近平在這次會議上強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，必須始終做到各項重大改革于法有據(jù)。否則，在缺乏法律依據(jù)的情況下進(jìn)行改革，會使改革處于違法甚至違憲狀態(tài)。一些明顯違法甚至違憲的改革，即使在短期內(nèi)可能會產(chǎn)生效果，但與建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)不符。十八屆四中全會通過的《決定》要求，“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”[1]（P15），2014年10月27日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會議上指出，要把黨的十八屆四中全會提出的一百八十多項對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務(wù)總臺賬，一體部署、一體落實、一體督辦。與此相適應(yīng)，修改后的《立法法》第五十二條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排?！?/p>

進(jìn)一步發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中要提高立法的應(yīng)時性，使法律制度能夠及時反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，回應(yīng)人民的新期待；要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，尤其是要抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高立法的針對性；要把握客觀規(guī)律，使法律規(guī)定的內(nèi)容明確具體、可操作性強(qiáng)、有效管用；要提高立法的系統(tǒng)性，綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案、審查等多種形式，充分考慮法律法規(guī)的相互銜接，做到各項法律制度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。修改后的《立法法》規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，并要求編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。

三、實現(xiàn)立法和改革決策相銜接

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，重點在于實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，確保在全面深化改革總體范圍內(nèi)和框架下推進(jìn)立法，使法治建設(shè)保持正確方向，改革在法治軌道上深化。

實現(xiàn)立法和改革決策相銜接的法理基礎(chǔ)，從中央層面講，重大改革決策多是黨中央作出的，立法對改革決策實際上處于適應(yīng)的地位。黨中央作出改革決策提出新要求時，要及時修改法律以適應(yīng)改革的需要；有些改革決策需要法律特別授權(quán)的，要及時予以授權(quán)。但是立法和改革決策相銜接，不能理解為立法僅僅是被動地適應(yīng)改革的要求，同時還要通過法律的立、改、廢，引領(lǐng)、推動和保障改革。

根據(jù)修改后的《立法法》第六條規(guī)定的“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”的原則，應(yīng)從我國社會主義初級階段的實際出發(fā)，不僅要把實踐證明是正確的經(jīng)驗用法律肯定下來，以鞏固改革、發(fā)展的成果，還要使立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這就需要做到研究改革方案，應(yīng)當(dāng)同時考慮立法問題；制定、修改或廢止什么，先制定、修改、廢止或后制定、修改、廢止哪些，要按照改革的重點、步驟來確定；法律的內(nèi)容要根據(jù)改革的情況而定。

為了適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，修改后的《立法法》第七十二條賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)。同時，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，本著積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，規(guī)定除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市可對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，并規(guī)定由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。同時，為調(diào)動這些地方的積極性，鼓勵改革創(chuàng)新和先行先試，立法法相應(yīng)規(guī)定除中央專屬事項外，其他事項國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，上述地方根據(jù)本地的具體情況和實際需要，都可以先制定地方性法規(guī)。

按照中央的要求，實踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。按照這一指導(dǎo)精神，十二屆全國人大常委會加快了為支持改革而進(jìn)行的立法和修法的步伐，并先后就國務(wù)院提出的一些具體改革事項授權(quán)。比如，在國務(wù)院取消和下放的行政審批事項中，有的是法律設(shè)定的，經(jīng)國務(wù)院提請，2013年6月十二屆全國人大常委會第三次會議作出關(guān)于修改《文物保護(hù)法》等十二部法律的決定；十八屆三中全會后，2013年12月、2014年4月和2015年4月十二屆全國人大常委會第六次會議、第八次會議和第十四次會議根據(jù)國務(wù)院提請，對相關(guān)法律進(jìn)行修改。又如，根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”的要求、《人口和計劃生育法》和全國人大常委會《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，許多地方啟動了《人口與計劃生育條例》的修改工作。再如，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、2014年12月28日十二屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》等。

此外，全國人大常委會先后授權(quán)“兩高”決定在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點、授權(quán)國務(wù)院決定在土地制度改革試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定等。對此，修改后的《立法法》第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”同時，針對現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限要求等問題，修改后的《立法法》規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，授權(quán)的期限一般不得超過五年，還明確被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議[N].人民日報，20141028.

[3]中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報[N].人民日報，19781224.

[4]王兆國.在第十八次全國地方立法研討會上的講話[N].人民日報，20120904.

責(zé)任編輯：王篆endprint