科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度探析

王瑞琴

【摘 要】隨著科技體制改革的不斷深化，科學(xué)事業(yè)單位只有建立和實(shí)施有效的內(nèi)部控制才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存發(fā)展。目前，我國(guó)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的發(fā)展還比較滯后，科學(xué)事業(yè)單位迫切要求建立適應(yīng)自身特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度。本文首先指出了科學(xué)事業(yè)單位建立和完善內(nèi)部控制的必要性；然后，分析了科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題；最后，針對(duì)上述問題，提出了完善科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議，以期為科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作提供有用的借鑒。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)事業(yè)單位；內(nèi)部控制；財(cái)務(wù)管理

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位的領(lǐng)導(dǎo)和全體員工共同實(shí)施的、旨在提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益，實(shí)現(xiàn)科學(xué)事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。建立健全科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要措施，是保障單位健康發(fā)展的重要舉措。根據(jù)單位實(shí)際情況制定一套適合本單位發(fā)展的內(nèi)部控制制度至關(guān)重要?？茖W(xué)事業(yè)單位建立內(nèi)部控制能夠合理保證其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和有效的使用，規(guī)范會(huì)計(jì)行為，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量都有著積極的重要意義。

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的突出問題分析

當(dāng)前，科學(xué)事業(yè)單位正逐漸意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，并采取積極措施構(gòu)建和完善其內(nèi)部控制制度，但整體而言，科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展相對(duì)落后，還存在很多問題制約著其功能的發(fā)揮，具體主要體現(xiàn)在如下方面：

1.內(nèi)控意識(shí)相對(duì)淡薄，控制環(huán)境較差

內(nèi)部控制環(huán)境是指構(gòu)成一個(gè)組織的內(nèi)部控制氛圍，反映了組織內(nèi)部人員特別是管理層對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度，是內(nèi)部控制建立與實(shí)施的基礎(chǔ)。目前，科學(xué)事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人大都不夠重視單位的內(nèi)部控制，或是對(duì)內(nèi)部控制有片面的了解。有些認(rèn)為應(yīng)重事業(yè)發(fā)展，內(nèi)部管理是次要的；有些認(rèn)為單位的財(cái)政資金主要來自財(cái)政預(yù)算安排，只要編制好預(yù)算，取得資金和使用資金就可以了，以致出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出失控的現(xiàn)象；還有些認(rèn)為單位的財(cái)務(wù)有財(cái)務(wù)部門把關(guān)，內(nèi)部控制就可有可無了等等。因此很多單位的內(nèi)部控制建設(shè)明顯滯后。

2.內(nèi)部控制方法體系不完善

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，2014年1月1日財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這雖然有力地推動(dòng)了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全面建立，但許多科學(xué)事業(yè)單位迄今為止也沒有一套有針對(duì)性的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制方法體系不夠完善。主要表現(xiàn)為：（1）不相容崗位未能有效的分離。比如，有些單位出納兼任記賬、檔案保管等，存在不合理兼崗現(xiàn)象。（2）未實(shí)行授權(quán)審批控制或是授權(quán)不明確。對(duì)一些重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，未能較好地實(shí)行集體決策和會(huì)簽制度。（3）票據(jù)、印鑒管理混亂。單位對(duì)票據(jù)的使用和管理等未按規(guī)定程序建立相應(yīng)臺(tái)賬；對(duì)票據(jù)的使用缺乏抽查制度；有的單位甚至將支付款項(xiàng)所需的全部印章及票據(jù)交由一人保管等。（4）未能實(shí)行關(guān)鍵崗位人員的定期輪崗制度。（5）預(yù)算控制相對(duì)弱化。預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠，缺乏剛性。（6）監(jiān)督力度不足，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

3.財(cái)務(wù)管理制度很不健全，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不夠規(guī)范

大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位都有財(cái)務(wù)管理崗位或機(jī)構(gòu)，也都設(shè)立了相關(guān)的制度和規(guī)則，但是不夠全面和科學(xué)，具體主要表現(xiàn)在：（1）財(cái)務(wù)管理制度不健全。（2）資金管理混亂，經(jīng)費(fèi)支出渠道錯(cuò)誤等情況時(shí)有發(fā)生。（3）現(xiàn)金管理混亂，大額支付現(xiàn)金，坐支現(xiàn)金，賬面現(xiàn)金余額過大等。（4）實(shí)物資產(chǎn)管理混亂，重購(gòu)買、輕管理。（5）對(duì)原始憑證的審核不嚴(yán)格，導(dǎo)致原始資料不規(guī)范，會(huì)計(jì)科目使用隨意性大，編制財(cái)務(wù)報(bào)告不合法、不真實(shí)等。（6）經(jīng)費(fèi)支出缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，會(huì)計(jì)人員審核不嚴(yán)，但凡有相關(guān)審批人員簽字，就予以報(bào)銷。

4.會(huì)計(jì)人員專業(yè)勝任能力不足，綜合素質(zhì)有待提高

目前，大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作人員能力比較低，他們?nèi)狈ω?cái)務(wù)管理方面的專業(yè)知識(shí)和操作技能，工作只能停留在記賬、算賬、報(bào)賬的淺層次，至于較高要求的會(huì)計(jì)分析，財(cái)務(wù)管理無法做到。即使作為具備專業(yè)知識(shí)的財(cái)務(wù)工作人員，他們所掌握的知識(shí)和技能過于陳舊，對(duì)比較復(fù)雜的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)很難較好地處理，跟不上時(shí)代的變化。還好，目前科學(xué)事業(yè)單位正在改善這個(gè)情況。

5.內(nèi)部審計(jì)工作薄弱，監(jiān)督考核機(jī)制不到位

長(zhǎng)期以來，內(nèi)部審計(jì)工作一直是科學(xué)事業(yè)單位的薄弱環(huán)節(jié)，許多單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏內(nèi)部控制知識(shí)，把內(nèi)部控制作為財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)人員一般由財(cái)務(wù)人員兼任，缺少一定的獨(dú)立性。2014年我國(guó)才正式實(shí)施《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，一些單位沒有正式的內(nèi)部控制制度，即使有，由于檢查與考核機(jī)制的缺乏，使內(nèi)控的執(zhí)行只是走過場(chǎng)、搞形式。審計(jì)部門作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大多偏重于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的審查，較少對(duì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度進(jìn)行檢查。

二、完善科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策和建議

針對(duì)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問題，建議從以下方面采取措施加以改善。

1.增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

要改善單位內(nèi)部控制環(huán)境，首先，要強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)，進(jìn)一步明確其責(zé)任。內(nèi)部控制建設(shè)能否有效開展，首先取決于單位負(fù)責(zé)人的態(tài)度。單位負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，充分了解內(nèi)控的重要性，針對(duì)單位實(shí)際，制定出一套行之有效的內(nèi)控制度。同時(shí)，注重單位文化建設(shè)，建設(shè)好一支掌握先進(jìn)管理方法的、思想業(yè)務(wù)素質(zhì)好的人才隊(duì)伍，培養(yǎng)全體員工積極向上的價(jià)值觀，營(yíng)造和諧的內(nèi)控環(huán)境，以利于產(chǎn)生良好的內(nèi)部控制效果。如果單位領(lǐng)導(dǎo)人控制的隨意性強(qiáng)，或不嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，再好的內(nèi)控制度也得不到落實(shí)。以G單位為例，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）及所長(zhǎng)辦公會(huì)的指示精神，結(jié)合實(shí)際制定出了一套適合研究所管理需要的內(nèi)部控制制度。為確保研究所內(nèi)控制度建立的完整有效，專門成立了以分管所領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，全所各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面開展內(nèi)控建設(shè)工作。endprint

2.完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提高財(cái)務(wù)管理水平，健全內(nèi)部控制控制體系

按照《規(guī)范》要求，分單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，制定一套切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用，做到用制度管事管人，形成一個(gè)相對(duì)全面、系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制體系。

（1）不相容崗位相互分離控制

一是要確定什么樣的崗位是不相容職務(wù)，二是明確各崗位的責(zé)任和權(quán)限，令不相容的崗位能夠互相約束、互相監(jiān)督，達(dá)到權(quán)力制衡的結(jié)果。G單位制定內(nèi)控制度按照不相容崗位分離的原則，合理設(shè)計(jì)安排每個(gè)崗位，并為每個(gè)崗位編寫崗位責(zé)任書，明確每個(gè)崗位的權(quán)利義務(wù)并由相應(yīng)人員簽字確認(rèn)，以做到授權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、財(cái)產(chǎn)保管、會(huì)計(jì)記錄、稽核檢查等不相容崗位相互分離相互制約。

（2）授權(quán)審批控制

G單位在確定審批權(quán)限時(shí)，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任。審批人根據(jù)規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限。授權(quán)審批控制對(duì)事不對(duì)人，不越權(quán)授權(quán)，授權(quán)適度。授權(quán)批準(zhǔn)的層次根據(jù)管理和服務(wù)活動(dòng)的重要性和金額大小確定不同的授權(quán)批準(zhǔn)層次，保證各管理層有權(quán)有責(zé)，避免越級(jí)審批。對(duì)重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，實(shí)行單位集體決策審批。

（3）預(yù)算控制

預(yù)算控制作為一種內(nèi)部控制方法，是要發(fā)揮預(yù)算的約束作用。

①科學(xué)編制預(yù)算。G單位結(jié)合實(shí)際嚴(yán)格按照相關(guān)制度法規(guī)合理編制預(yù)算，盡量做到預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化。開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)前先申請(qǐng)預(yù)算指標(biāo)，沒有預(yù)算指標(biāo)不能開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

②加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力。對(duì)于項(xiàng)目的過程管理也應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，每個(gè)項(xiàng)目專人負(fù)責(zé)管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)協(xié)調(diào)解決，把握項(xiàng)目執(zhí)行的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重要階段與擬輸出的工作產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目的精確、高效管控，逐步提升項(xiàng)目完成率。

③健全完善預(yù)算管理制度。2014年，G單位在其《發(fā)展規(guī)劃》中明確提出：加強(qiáng)研究所預(yù)算管理，強(qiáng)化成本控制。為了加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化成本控制，對(duì)內(nèi)預(yù)算由編制型預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇皖A(yù)算。通過預(yù)算指標(biāo)的制定以及實(shí)現(xiàn)情況，對(duì)各部門進(jìn)行績(jī)效考核。以預(yù)算指標(biāo)作為績(jī)效考核的依據(jù)，將預(yù)算指標(biāo)分解細(xì)化。對(duì)事業(yè)部以結(jié)余指標(biāo)作為考核，對(duì)職能部門以費(fèi)用指標(biāo)作為考核，預(yù)算管理通過對(duì)比當(dāng)年預(yù)算數(shù)與決算數(shù)實(shí)現(xiàn)考核。通過預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制，提高全體職工的積極性，做到控制成本，節(jié)約費(fèi)用，最終通過全所職工的共同努力增收節(jié)支、提高結(jié)余。

（4）收支業(yè)務(wù)控制

單位應(yīng)明確由財(cái)務(wù)部門歸口管理收入業(yè)務(wù)，并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保各不相容崗位相互分離。各項(xiàng)收入，按照規(guī)定開具票據(jù)，不得擅自擴(kuò)大票據(jù)的適用范圍，嚴(yán)防票據(jù)管理失控。建立健全支出業(yè)務(wù)的相關(guān)制度，明確各支出事項(xiàng)的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)。G單位對(duì)三公經(jīng)費(fèi)及會(huì)議、差旅和培訓(xùn)費(fèi)等支出事項(xiàng)更是嚴(yán)格規(guī)定，并對(duì)當(dāng)年預(yù)算數(shù)總額控制。加強(qiáng)支出審批和審核控制，特別強(qiáng)調(diào)減少現(xiàn)金的大量流入和流出，使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算。

（5）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

單位應(yīng)建立健全政府采購(gòu)的內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)中的責(zé)任權(quán)限，確保不相容崗位相互分離。G單位根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)研，編制政府采購(gòu)預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購(gòu)計(jì)劃，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)申請(qǐng)的內(nèi)部審核。由指定資產(chǎn)管理部門對(duì)所購(gòu)物品進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。

（6）資產(chǎn)控制

單位對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類管理，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金、銀行賬戶、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對(duì)外投資的管理。資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)控的重要目標(biāo)之一，因此，G單位按照國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)資產(chǎn)的控制，建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保資產(chǎn)安全完整。同時(shí)，根究清查中出現(xiàn)的問題，不斷修改和完善資產(chǎn)管理的各項(xiàng)內(nèi)控制度。

（7）建設(shè)項(xiàng)目控制

建設(shè)項(xiàng)目控制主要涉及項(xiàng)目立項(xiàng)審批的科學(xué)合理和手續(xù)的完備、招投標(biāo)的合法性、項(xiàng)目投資的合理性、項(xiàng)目資金結(jié)算的合法合規(guī)和竣工驗(yàn)收的完整合規(guī)等內(nèi)容。G單位的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、概預(yù)算、竣工決算報(bào)告等審核，由單位內(nèi)部的相關(guān)人員或委托中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行并出具評(píng)審意見。嚴(yán)格按照招投標(biāo)相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)工作，嚴(yán)格執(zhí)行合同評(píng)審程序，加強(qiáng)建設(shè)過程的控制。項(xiàng)目竣工后，做好竣工驗(yàn)收和資產(chǎn)移交工作。在項(xiàng)目的執(zhí)行中，發(fā)揮審計(jì)的作用，達(dá)到內(nèi)控的要求，項(xiàng)目最終結(jié)算價(jià)以審計(jì)定價(jià)為依據(jù)，可以壓縮造價(jià)，節(jié)約投資。

（8）合同控制

G單位明確單位合同歸口管理部門，對(duì)單位的合同實(shí)行審核把關(guān)、統(tǒng)一管理，確保簽訂合同的格式、內(nèi)容合法合規(guī)，符合單位利益。明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限、妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁超越權(quán)限簽署合同。

3.提高會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作

一方面在對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)崗位的人員配備上，應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)的會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)崗位不應(yīng)成為單位其他部門引進(jìn)人才的照顧性崗位，具備相關(guān)專業(yè)素質(zhì)的會(huì)計(jì)人員是提高會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作質(zhì)量的決定性因素。另一方面抓好會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育工作。首先，每年一次的會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育不應(yīng)淪為一種形式，繼續(xù)教育組織部門在抓好新制度、新準(zhǔn)則、新規(guī)范的培訓(xùn)的同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的考核，既重視過程，也重視結(jié)果。其次，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的日常培訓(xùn)工作，提高其專業(yè)勝任能力。最后，對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)反腐倡廉教育宣傳，提高會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)。

4.加強(qiáng)審計(jì)功能，完善監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是不夠的，還需要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，制定改進(jìn)措施。要做好內(nèi)部審計(jì)工作，離不開單位負(fù)責(zé)人的支持和重視。G單位的單位負(fù)責(zé)人直接分管審計(jì)處。而且，從2012年起，G單位將原設(shè)立于紀(jì)檢監(jiān)察部門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開來，設(shè)立了審計(jì)處，更增強(qiáng)了審計(jì)部門的獨(dú)立性，發(fā)揮內(nèi)審職能。

三、總結(jié)

建立與完善科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，如何設(shè)計(jì)出一套真正符合科學(xué)事業(yè)單位實(shí)際的、科學(xué)的、有效的內(nèi)部控制制度將對(duì)科學(xué)事業(yè)單位的管理與可持續(xù)發(fā)展起著積極的作用。“科技強(qiáng)警”是G單位多年來一直追求和努力的方向，因此，必須高度重視單位內(nèi)部控制建設(shè)問題，強(qiáng)化各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的控制，有效提高單位內(nèi)部管理水平，更好地為“科技強(qiáng)警”發(fā)揮出重要的作用。

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