我國礦區(qū)土地復(fù)墾實施的影響因素分析

摘要：我國礦山開采、城鄉(xiāng)建筑、水利工程和道路橋梁都需要占用大量土地，但國土是有限的，解決這一矛盾的最好辦法就是開展土地復(fù)墾，保護現(xiàn)有耕地。本文從國家、地方政府、礦山企業(yè)以及當(dāng)?shù)厝嗣袼膫€方面考慮社會、生態(tài)、經(jīng)濟三個要素，詳細(xì)地分析了土地復(fù)墾實施的影響因素，討論復(fù)墾工作沒有落實到位的原因，得出結(jié)論并提出建議，為更好的促進土地復(fù)墾工作提供參考。

關(guān)鍵詞：礦區(qū) 土地復(fù)墾 影響因素

土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。這里的生產(chǎn)建設(shè)是指開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等。目前我國人均耕地僅有1.43畝，不到世界人均水平的40%，土地復(fù)墾已經(jīng)是實現(xiàn)我國耕地占補平衡的一項重要措施。國家大力倡導(dǎo)土地復(fù)墾工作，雖然已出臺了各種政策法規(guī)，然而在土地復(fù)墾工作中缺少系統(tǒng)地研究社會、生態(tài)、經(jīng)濟等因素的影響。我國目前的土地復(fù)墾率僅為25%左右，與發(fā)達國家的50%仍然相差甚遠(yuǎn)，因此應(yīng)對土地復(fù)墾實施的影響因素進行分析，推進我國土地復(fù)墾工作的進程，扭轉(zhuǎn)我國目前土地復(fù)墾工作難以展開的局面提供依據(jù)。

一、我國土地的利用現(xiàn)狀

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，中國有大量土地被損毀。國土資源部土地整理中心總工程師羅明表示，截至目前，全國共有損毀土地約1.3億多畝，其中生產(chǎn)建設(shè)活動損毀約1.1億畝，自然災(zāi)害損毀土地約2100萬畝；同時，每年生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀的土地約幾百萬畝，其中60%是耕地或其他農(nóng)用地，有些還是基本農(nóng)田。中國現(xiàn)有耕地面積約18.26億畝，相比1997年的19.49億畝，減少了1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國地質(zhì)大學(xué)教授白中科說，如果能對全國被損毀的1.3億畝土地進行復(fù)墾，就可以為國家增加6000多畝耕地、3000畝其他農(nóng)用地，不僅可以大大緩解經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾，還可以為中國經(jīng)濟高速增長提供用地保障。羅明說：“由于重視程度不夠、復(fù)墾費用不落實、管理不到位等因素，我國目前土地復(fù)墾率較低，大量損毀土地沒有得到及時的復(fù)墾利用?！备乩寐手苯訐p失3%，每噸谷物成本增加115元，生產(chǎn)效率下降15%。地界糾紛增多，妨礙農(nóng)業(yè)新品種新技術(shù)的應(yīng)用，影響農(nóng)業(yè)政策發(fā)揮，市場反應(yīng)遲緩。

二、國家對土地復(fù)墾實施的影響

十多年來，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)工作從起步到全面推進，在補充耕地、保護耕地資源，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，保障糧食和生態(tài)安全，惠民利民等方面發(fā)揮了重要作用。我國進一步推進土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，使其真正成為實施土地利用規(guī)劃的基本手段，推進開源節(jié)流的重要抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)平臺，既保護耕地資源可持續(xù)利用，又促進新農(nóng)村建設(shè)、保障經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得成效。

（一）土地資源的需求

我國的國情是人多地少，土地資源非常緊張，面對“一要吃飯二要建設(shè)”的矛盾，目前有兩種途徑可以解決：一是提高土地利用率，二是增加土地面積。但是我國后備資源已經(jīng)所剩無幾，因此挖掘土地利用潛力是主要的解決途徑。國家積極要求各個礦山企業(yè)及地方政府加緊土地復(fù)墾工作，修復(fù)因采礦破壞的土地，增加我國的耕地面積，確保糧食安全。

（二）社會經(jīng)濟因素

煤炭開采不僅給礦區(qū)環(huán)境帶來了嚴(yán)重的破壞和污染，也給礦區(qū)人民的生產(chǎn)、生活環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計，目前我國因各種人為因素造成破壞和廢棄的近2億畝土地中因采礦破壞的土地面積累計已近9000萬畝，可見通過礦區(qū)土地復(fù)墾新增各類土地的潛力大有可為（見表1）。通過土地復(fù)墾后，新增的農(nóng)用地通過種植經(jīng)濟作物或糧食產(chǎn)物促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展；通過生態(tài)改良后，土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)重新配置，土地等級得到提高，復(fù)墾的土地能夠通過級差地租的形式體現(xiàn)出增值效益；土地復(fù)墾不涉及拆遷、安置等可能造成社會的不安定因素，能夠新增農(nóng)用地，提高糧食產(chǎn)量，增加當(dāng)?shù)厝嗣袷杖?，保障農(nóng)民生活，促進社會和諧發(fā)展。

（三）生態(tài)效益驅(qū)動

土地復(fù)墾與生態(tài)重建工作，有利于增加礦區(qū)生物多樣性、改良土壤、控制水土流失。例如，新汶華豐煤礦采用煤矸石、粉煤灰等回填方法，對礦區(qū)塌陷嚴(yán)重的土地進行生態(tài)重建，取得了可觀的社會效益和生態(tài)效益，不僅消除了對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的污染與破壞，而且避免地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。土地復(fù)墾還能夠改善礦區(qū)所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，增加土地墾殖率、林草覆蓋率、綠色植被覆蓋率。如表2內(nèi)蒙古包頭市石拐礦區(qū)復(fù)墾過后生態(tài)環(huán)境的某些指標(biāo)明顯要好于原生態(tài)環(huán)境。

三、當(dāng)?shù)卣畬ν恋貜?fù)墾實施的影響

（一）配合政策法規(guī)的實施

當(dāng)?shù)卣潜O(jiān)督國家法律、法規(guī)實施的重要部門，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)國家政策，確保土地復(fù)墾工作的落到實處。針對我國土地復(fù)墾率偏低，國土資源部在2009年《關(guān)于健全完善礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察長效機制的通知》中更是明確了各級地方政府及國土資源行政主管部門的職責(zé)，要求各地方政府對礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾情況進行重點監(jiān)管。

（二）經(jīng)濟效益驅(qū)動

土地復(fù)墾過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟效益能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，尤其對于歷史遺留廢棄地，是由地方政府補貼其復(fù)墾所需要的資金，這些長期閑置的土地沒有得到及時整治，開展土地復(fù)墾與生態(tài)重建后，一方面復(fù)墾新增的耕地、建設(shè)用地能夠補充當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)用地、建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面能夠提高原有的土地生產(chǎn)率和土地利用率，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值，提高人均收入。

（三）社會因素

礦產(chǎn)資源的開采時征用土地會產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，另外，對于資源枯竭型的礦業(yè)城市，大量的礦區(qū)職工面臨失業(yè)，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，解決就業(yè)問題是當(dāng)?shù)卣漠?dāng)務(wù)之急。

四、礦山企業(yè)對土地復(fù)墾實施的影響

（一）政策法規(guī)的約束

國家大力宣傳土地復(fù)墾的重要性，但是缺乏統(tǒng)一的礦區(qū)復(fù)墾法規(guī)，諸多法規(guī)政策只是指導(dǎo)性意見，缺少一個行之有效的監(jiān)督辦法，企業(yè)往往認(rèn)為礦區(qū)土地復(fù)墾并不是國家或地方一條不可逾越的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不符合標(biāo)準(zhǔn)只要繳納罰款就可以了，通常復(fù)墾費用要大于所繳納的罰款，并且已經(jīng)復(fù)墾的土地還需要后期的治理，所以很多企業(yè)寧愿交納罰款，廢棄土地。

（二）經(jīng)濟利益驅(qū)動

采礦開始需要對土地進行征收，因此要對當(dāng)?shù)氐娜嗣裱a償采礦對其造成的損失，或者安排礦區(qū)人民的生活、生產(chǎn)，這樣一來就增加了礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本和經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。一方面企業(yè)能夠通過利用已復(fù)墾的土地來置換征地補償?shù)馁Y金，另一方面，礦山企業(yè)還能通過各種土地復(fù)墾模式（見圖1）增加經(jīng)濟產(chǎn)值。

（1）經(jīng)濟作物種植。山西平朔從1988—2002年礦區(qū)經(jīng)過土地復(fù)墾后，增加600hm2林草用地，年產(chǎn)干草100多萬公斤，價值60—70萬元；草紅花、板蘭根等藥材、刺槐、沙柳條、松樹年產(chǎn)值幾十萬元。

（2）水產(chǎn)養(yǎng)殖。山東省濟寧市利用采煤塌陷地開發(fā)魚塘8萬畝，年產(chǎn)量3萬噸，產(chǎn)值4億元。

（3）生態(tài)工業(yè)園。陜西省銅川市建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)，探索發(fā)展煤矸石、煤泥—熱電廠—熱電；灰渣、矸石—建材廠—建材產(chǎn)品；礦井排水—水處理站—供水等產(chǎn)業(yè)鏈，不僅增加了經(jīng)濟收入，而且促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

（4）生態(tài)觀光公園。神華集團神府東勝煤田馬家塔露天煤礦333萬平方米復(fù)墾區(qū)已被國家旅游局命名為AA級旅游景區(qū)，為該區(qū)創(chuàng)造了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

但是這些經(jīng)濟效益短期內(nèi)難以見效，資金回收期慢，加之土地復(fù)墾投資大，許多企業(yè)本身已是自負(fù)盈虧，資金運轉(zhuǎn)需要很大的資金，很難再支付復(fù)墾資金，另外，復(fù)墾后土地的權(quán)屬不明確，大大打擊了企業(yè)進行復(fù)墾的積極性，因此，企業(yè)往往出現(xiàn)“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的問題或者根本無人治理。

（三）緩解矛盾

一是礦山企業(yè)在拆遷安置時難免同當(dāng)?shù)厝嗣癞a(chǎn)生一些摩擦，二是一些礦區(qū)日益枯竭，生產(chǎn)逐漸萎縮，這些礦區(qū)的工人需要解決再就業(yè)問題，礦區(qū)土地復(fù)墾過程中增加了就業(yè)崗位，同時補充的農(nóng)用地使得失地農(nóng)民得以安置，緩解與礦區(qū)人民之間的矛盾。

五、當(dāng)?shù)厝嗣駥ν恋貜?fù)墾實施的影響

（一）文化傳統(tǒng)思想的影響

我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，土地對于農(nóng)民來說是其賴以生存的基礎(chǔ)。然而礦區(qū)開采劇烈擾動原地形，周圍的原地貌都不復(fù)存在，農(nóng)民在征地后失去了土地作為社會保障，土地復(fù)墾后新增的土地一方面可以增加失地人民的就業(yè)機會，另一方面可以滿足農(nóng)民對土地的特殊感情。但是由于地域性自然環(huán)境原因，原來的土地生產(chǎn)率低，土地產(chǎn)出少，農(nóng)民希望在礦山企業(yè)征地補償時能獲得一筆即時收益，這樣他們可以另謀出路，不需要依靠土地生產(chǎn)維持生計，因此他們未必積極參與土地復(fù)墾。

（二）經(jīng)濟和生態(tài)效益驅(qū)動

大部分露天礦區(qū)處在生態(tài)脆弱區(qū)，風(fēng)蝕、水土流失、土壤沙化等環(huán)境問題嚴(yán)重，加之采礦造成的土地資源破壞和生態(tài)環(huán)境退化使礦區(qū)周圍的環(huán)境更加惡化，對周圍的農(nóng)田造成很大的危害，改善后的生態(tài)環(huán)境使塌陷區(qū)內(nèi)人民生活得到了保障，給礦區(qū)農(nóng)民提供了一個良好的棲息場所和生存空間，為子孫后代的生存提供了繁衍、生息的根基。

人類對礦山資源的不斷索取，破壞大面積的植被，導(dǎo)致原有地形地貌消失，加劇了礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。土地復(fù)墾能夠改變原來惡劣的生態(tài)環(huán)境，涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)區(qū)域氣候，產(chǎn)生良好的景觀效應(yīng)。同時，土地復(fù)墾后能夠調(diào)整農(nóng)、林、牧用地比例，改變原有不合理的格局，提高土地利用率和生產(chǎn)率，增加了當(dāng)?shù)厝嗣竦氖杖搿?/p>

六、建議

土地復(fù)墾乃是勢在必行之舉，為了確保土地復(fù)墾的實施，提出以下幾點建議：

一是土地整理復(fù)墾開發(fā)實行統(tǒng)一備案制度。各?。▍^(qū)、市）各類土地整理復(fù)墾開發(fā)項目均需進行動態(tài)備案，不備案的，其增加耕地不能計入完成的補充耕地任務(wù)，不能用于占補平衡，不予核定和下?lián)苤醒敕殖尚略鼋ㄔO(shè)用地土地有償使用費。

二是國家應(yīng)該制定出一套嚴(yán)格的監(jiān)管體制，建立土地開發(fā)整理復(fù)墾項目管理信息系統(tǒng)，監(jiān)督土地復(fù)墾工作的質(zhì)量、資金與進度全面落實，并對實施效果檢查、驗收。

三是能否將土地復(fù)墾落實到位，資金是關(guān)鍵，土地復(fù)墾需要大量資金投入，并且隨著復(fù)墾土地面積越來越多，需要的管理和養(yǎng)護費用隨之增加，單靠企業(yè)承擔(dān)費用是不太現(xiàn)實的。因此，應(yīng)當(dāng)擴大融資渠道，提倡“誰復(fù)墾，誰收益”原則，鼓勵社會參與，融合多方面的資金，減輕企業(yè)經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

四是加大輿論宣傳，擴大土地整理復(fù)墾開發(fā)社會影響。各地要充分運用多種宣傳平臺和手段，宣傳土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的目標(biāo)任務(wù)和方針政策。在系統(tǒng)總結(jié)土地整理復(fù)墾開發(fā)成效的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮主流媒體的影響力，組織策劃系列活動，宣傳典型經(jīng)驗和先進事跡，擴大社會影響面，提高社會認(rèn)知度。要按照部關(guān)于設(shè)立土地整理復(fù)墾開發(fā)項目標(biāo)志的規(guī)定，在各項目區(qū)設(shè)立標(biāo)志牌，擴大宣傳效果。

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（謝艷，1983年生，湖南長沙人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）在讀博士。研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)）