許昆林：親歷重大反壟斷案

陳融雪

2014年9月11日，時(shí)任國家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長許昆林表示，中國反壟斷執(zhí)法不存在“選擇性執(zhí)法”

對(duì)美國高通公司的60億元人民幣罰款，是許昆林在國家發(fā)改委反壟斷局局長任上開出的最后一張罰單，也是中國反壟斷機(jī)關(guān)迄今開出的最大一筆罰款。

2015年2月第一周，高通公司宣布，已同意支付 60.88 億元人民幣 （約合 9.75 億美元） 罰款，為期 14 個(gè)月的反壟斷調(diào)查至此結(jié)束。該公司聲明稱，不會(huì)挑戰(zhàn)這一決定，不會(huì)進(jìn)一步上訴，并將加大在華投資。

這是高通公司在全球真正認(rèn)賬的第一張反壟斷罰單。

接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)，許昆林已轉(zhuǎn)任國家發(fā)改委價(jià)格司司長多時(shí)，此文刊發(fā)時(shí)，他同時(shí)兼任固定資產(chǎn)投資司司長。

1965年生于福建永春的許昆林，于上世紀(jì)80年代起先后在國家物價(jià)局、原國家計(jì)委從事價(jià)格監(jiān)督管理工作。

自2009年12月起，他以國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司司長身份負(fù)責(zé)反壟斷調(diào)查工作，2011年下半年直接參與促成了價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局的成立并出任首任局長，至2015年2月底卸任。

2015年1月26日，北京嘉里中心，原高通中國總部已經(jīng)搬離此處，公司標(biāo)志還懸掛在電梯對(duì)面的墻上

這位被西方媒體評(píng)價(jià)為“作風(fēng)強(qiáng)硬”的執(zhí)法者，先后主持了韓國三星等企業(yè)液晶面板價(jià)格壟斷案、上海黃鉑金飾品價(jià)格壟斷案、奶粉價(jià)格壟斷案等重大反壟斷案件的調(diào)查處理。

其中高通案被有些觀察者視作世界反壟斷格局變化的開始：歐美不但開始追隨中國的步伐啟動(dòng)對(duì)高通的調(diào)查，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)與反壟斷的規(guī)則制定方面，也開始與中國執(zhí)法機(jī)構(gòu)交流。

高通案的波折

《瞭望東方周刊》：高通案歷時(shí)14個(gè)月的查辦期間，執(zhí)法者遭遇過哪些壓力？

許昆林：看壓力不能看時(shí)間長短，要看需要交換意見的過程。國家發(fā)改委反壟斷局與高通溝通了28輪，其中我和高通總裁就溝通了8輪。

第一輪溝通時(shí)，他帶了6位副總裁來介紹他們的經(jīng)營模式，主要就是說明和辯解。我們也作了充分準(zhǔn)備，提出了多方面的問題，包括基本情況事實(shí)、證據(jù)、存在的沖突，以及怎樣才是合理的。

這一輪我們談了兩個(gè)多小時(shí)。結(jié)束時(shí)我對(duì)他們說，不必當(dāng)場(chǎng)回答，可以帶回總部作充分準(zhǔn)備后再來交流。

第二輪他帶了8位副總裁，表示在一些小的方面愿意整改，但關(guān)鍵之處不認(rèn)為有違法問題。對(duì)此我們不能接受，因?yàn)槲覀冋莆樟舜罅渴聦?shí)證據(jù)。當(dāng)然，我們的立場(chǎng)是可以充分討論和辯論。

這時(shí)他們給了我一份報(bào)告，還特意提醒我要閱讀社科院研究員兼國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員張昕竹寫的一篇報(bào)告。

但是對(duì)照《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組工作規(guī)則》第三章工作紀(jì)律，張昕竹存在嚴(yán)重違反紀(jì)律的問題，我們立即向國務(wù)院反壟斷委員會(huì)書面報(bào)告。

專家組找張昕竹談，他很強(qiáng)硬。我們覺得必須解決這個(gè)問題，就向國務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)人報(bào)告。一種計(jì)劃是在換屆時(shí)換掉張昕竹，那時(shí)還差幾個(gè)月，即使如此我們也不想等，必須維護(hù)紀(jì)律。

《瞭望東方周刊》：2014年10月9日起你兼任價(jià)格司司長，高通總裁還祝賀你履新。這一天的談判是不是仍然很艱難？

許昆林：這次談了半個(gè)小時(shí)就結(jié)束了，沒有任何新進(jìn)展，不是很愉快。

這種交談是很艱難的，其實(shí)我們很能理解，換位思考、從企業(yè)的角度是想堅(jiān)守。但從我們的角度，是想讓他們整改更徹底。這樣直到第八輪，他們才接受處罰。

這個(gè)案子調(diào)查一年多，我們占有時(shí)間上的主動(dòng)。對(duì)于企業(yè)來講，前景不穩(wěn)定會(huì)影響投資者的信心，并且我們調(diào)查到一定階段就可以直接下結(jié)論。高通總裁對(duì)我們也是口服心服。

《瞭望東方周刊》：如今回顧這起案件，你有何感受？

許昆林：中國的反壟斷還只是起步階段，我們?nèi)苯?jīng)驗(yàn)、缺人才。

而高通的案子在反壟斷里也是高端的，涉及濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)。濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的尺度很難把握，在全世界都沒有多少案例。另一個(gè)濫用市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定也是非常復(fù)雜的。

高通公司在歐盟、日本、韓國都曾遭到查處，但沒有服過任何官司，沒有接受任何處罰。

《瞭望東方周刊》：他們的游說能力也特別強(qiáng)，甚至發(fā)動(dòng)了一些政治人物和媒體。

許昆林：這些都是我們預(yù)料到的，所以我當(dāng)時(shí)對(duì)高通總裁說，可以等你所有的辦法、手段窮盡后再談。當(dāng)然，我們互相尊重，換位思考也能理解。

突襲調(diào)查是美方教我們的

《瞭望東方周刊》：對(duì)于近年來中國政府強(qiáng)勢(shì)的反壟斷工作，有很多猜測(cè)。就你個(gè)人來說，反壟斷是一項(xiàng)技術(shù)難度較大的工作，還是一項(xiàng)抗壓更重要的工作？

許昆林：技術(shù)難度還好。我們查處案件都會(huì)借助外腦、廣泛聽取各方面的意見，會(huì)請(qǐng)頂級(jí)專家來咨詢。譬如高通案件，我們請(qǐng)的專家包括法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面的，這樣能力就能放大十倍、百倍。

《瞭望東方周刊》：2014年8月，歐盟中國商會(huì)曾公開發(fā)布關(guān)于《反壟斷法》相關(guān)調(diào)查的聲明，對(duì)中國反壟斷部門調(diào)查執(zhí)法程序與公正性提出質(zhì)疑。你們是如何處理這件事的？

許昆林：其實(shí)會(huì)見后他們就表示理解，愿意共同維護(hù)這個(gè)公平競爭的環(huán)境。

我對(duì)他們說，原來我們拒絕見面，就是因?yàn)槟銈兊淖龇ㄓ袉栴}。你們?cè)跊]有任何求證的情況下，道聽途說就發(fā)表聲明，是我們不能接受的。如果我們?cè)跍贤ê筮€是不能說服你，你再發(fā)表聲明也不遲。

他們發(fā)表完聲明再來找我們，當(dāng)然不想見，不希望他們借機(jī)炒作。所以見面時(shí)就不客氣地指出了這點(diǎn)。

他們表示這是誤會(huì)。這次交流的很多信息，有助于他們正確理解。

關(guān)于他們要求的公開、透明，我們都作了說明，中國的反壟斷是“可以公布但不是必須公布”。

對(duì)企業(yè)來講，如果被政府處罰，經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)有損失了，還公開就是二次懲罰。二次懲罰可能比經(jīng)濟(jì)處罰更嚴(yán)重。

所以有的公司就懇請(qǐng)我們不公開。我們認(rèn)為處罰的目的已經(jīng)達(dá)到，就沒再堅(jiān)持公開。

《瞭望東方周刊》：美國商會(huì)也曾指責(zé)你們的取證調(diào)查執(zhí)法粗暴。譬如2014年8月4日突擊查訪奔馳上海辦事處，調(diào)取了電腦里的數(shù)據(jù)資料，并約談多名高管。

2014年以來，奧迪、寶馬、奔馳三大在華汽車巨頭紛紛遭遇反壟斷調(diào)查

許昆林：所謂粗暴就是指我們的突襲調(diào)查，我們都給他們作過解釋。

事實(shí)上這種突襲調(diào)查，也是我們和美方交流的時(shí)候，美方教我們的。反壟斷案件的調(diào)查執(zhí)法包括：發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、研究處理、作出處罰等多個(gè)階段，其中調(diào)查取證是最關(guān)鍵的。如果不突襲，證據(jù)很容易丟失、毀滅，美國的反壟斷執(zhí)法部門也是這么做的。

《瞭望東方周刊》：也有一種說法是，你們不允許被查企業(yè)請(qǐng)律師？

許昆林：根本就不是這樣的。我們與高通公司溝通，對(duì)時(shí)間、地點(diǎn)、人員數(shù)量都不限制。他們每次都聘請(qǐng)了中國律師，全程在場(chǎng)。

《瞭望東方周刊》：查處的外企占比有多少？

許昆林：我們有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，外國企業(yè)只占中國反壟斷調(diào)查的10%。當(dāng)然，我們也有需要改進(jìn)的地方。我們現(xiàn)在公布處罰告知書，但也征求被處罰對(duì)象的意見。他們認(rèn)為有商業(yè)機(jī)密的，都可以勾掉。我們處罰日本8家汽車零配件企業(yè)和4家軸承企業(yè)，處罰告知書的內(nèi)容就勾掉了不少。

營造競爭的市場(chǎng)和公平的秩序

《瞭望東方周刊》：除了外企，輿論也很關(guān)注對(duì)大型國企的反壟斷調(diào)查，比如查處電信聯(lián)通時(shí)，就曾有文章說你們是“打著反壟斷的旗號(hào)反國企”，你怎么看這個(gè)說法？

許昆林：當(dāng)時(shí)是有實(shí)名舉報(bào)，按規(guī)定我們必須立案。但中國反壟斷法2008年8月才正式施行，企業(yè)不熟悉，調(diào)查了半年還沒有重視，所以就在中央電視臺(tái)曝光了。

當(dāng)時(shí)主要通過三種渠道關(guān)注涉嫌企業(yè)：第三方舉報(bào);我局主動(dòng)從媒體報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)信息查找線索;壟斷協(xié)議的當(dāng)事方自愿報(bào)告。

后來我們?cè)O(shè)立了12358價(jià)格舉報(bào)電話，是一個(gè)國家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)。全國統(tǒng)一調(diào)度，每個(gè)案件都上網(wǎng)，限時(shí)回應(yīng)，大家都看得到。這樣就能獲得更多線索。

查處國內(nèi)企業(yè)也有壓力，挑戰(zhàn)都很大。最終，電信聯(lián)通都表示會(huì)對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行整改。

2011年信息化藍(lán)皮書披露我國寬帶速率不及經(jīng)合組織國家的十分之一，資費(fèi)是發(fā)達(dá)國家平均水平的3～4倍。經(jīng)過整改，2013年電信的單位價(jià)格由2011年的19元/M/月下降到9元，平均接入速率翻番，聯(lián)通的價(jià)格也從14.9元下降到8.2元。

《瞭望東方周刊》：你曾說罰款不是目的。那么反壟斷的目的或意義是什么？

許昆林：目標(biāo)是營造一個(gè)競爭的市場(chǎng)和公平的秩序。

以我們對(duì)三星等六家液晶面板生產(chǎn)商的查處為例，這是中國首次對(duì)境外企業(yè)罰款，為中國消費(fèi)者爭取了更長的無償保修期，也為產(chǎn)業(yè)贏得了獲取同等高端產(chǎn)品和新技術(shù)采購的機(jī)會(huì)。

正如2015年3月23日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革 加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》所要求的，反壟斷將為我們的中小企業(yè)創(chuàng)新拓寬空間。

“舍得一身剮”的調(diào)查

《瞭望東方周刊》：如何進(jìn)行一場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證？

許昆林：反壟斷局有2個(gè)調(diào)查處，每個(gè)處4個(gè)人，共8人。每個(gè)人都要查大量案件，要處理的頭緒特別多。

我們也遭遇過現(xiàn)場(chǎng)對(duì)抗和軟抵制，所以外圍調(diào)查很有技巧、不能打草驚蛇。譬如查乳粉企業(yè)縱向價(jià)格壟斷協(xié)議案，他們?cè)卩]件中建議不要用書面溝通，要口頭表述。這些內(nèi)容我們都是在已刪除的郵件里找到的。

但若想人不知、除非己莫為，只要有違法事實(shí)，就沒有不被發(fā)現(xiàn)的。

我們有技術(shù)人員，會(huì)找下游、找交易相對(duì)人協(xié)助調(diào)查，也有政策。第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告并提供重要證據(jù)的，可以免除處罰;第二個(gè)可以按照不低于50%的幅度減輕處罰。

《瞭望東方周刊》：5年前你調(diào)入國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司時(shí)，中國的反壟斷工作剛剛起步，反壟斷局是如何發(fā)展起來的？

許昆林：2009年12月，我調(diào)入價(jià)格監(jiān)督檢查司時(shí)，司里共有6個(gè)處、26人，其中一個(gè)處負(fù)責(zé)價(jià)格反壟斷，僅有兩個(gè)人。

那時(shí)正是“蒜你狠”和“豆你玩”流行的階段，部分農(nóng)產(chǎn)品正瘋狂漲價(jià)，國務(wù)院開會(huì)研究解決這個(gè)事情。我們就去調(diào)查，去找蔬菜協(xié)會(huì)大蒜分會(huì)和綠豆分會(huì)。

2010年7月，重罰了一批串通漲價(jià)、哄抬農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的企業(yè)。其中，串通、捏造散布綠豆?jié)q價(jià)信息、操縱市場(chǎng)價(jià)格的吉林玉米中心批發(fā)市場(chǎng)有限公司被處以100萬元罰款。

通過整治，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回歸平穩(wěn)。2011年7月，價(jià)格監(jiān)督檢查司獲中編辦批復(fù)，更名為價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，編制增加了20個(gè)，達(dá)到46人，處室增設(shè)4個(gè)，也批準(zhǔn)了8個(gè)省市對(duì)各自的價(jià)格反壟斷部門進(jìn)行擴(kuò)編，總計(jì)150個(gè)。

《瞭望東方周刊》：據(jù)稱，調(diào)查處的處長出發(fā)前都要聽《拉德斯基進(jìn)行曲》和貝多芬的交響樂壯行，有這么艱難嗎？

許昆林：我們的執(zhí)法環(huán)境還不夠好。我給他們講過，執(zhí)法要有“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的精神。

有的地方政府部門，還把監(jiān)管與發(fā)展生產(chǎn)力相對(duì)立。其實(shí)監(jiān)管就是生產(chǎn)力。譬如三聚氰胺事件，就是監(jiān)督不到位，給奶企帶來多大損失！

但這也不能完全責(zé)怪執(zhí)法部門，執(zhí)法可能受到干擾?，F(xiàn)在，對(duì)行政執(zhí)法還是不夠重視。我的想法是，必須全國統(tǒng)一執(zhí)法尺度與標(biāo)準(zhǔn)。

市場(chǎng)化程度越高、反壟斷任務(wù)越重

《瞭望東方周刊》：你一直從事價(jià)格檢查和監(jiān)督工作，在你看來，改革開放以來，我國的壟斷是如何逐漸形成的？當(dāng)前的反壟斷形勢(shì)總體情勢(shì)怎樣？

許昆林：我們是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過來的，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里才有壟斷與反壟斷。企業(yè)在競爭中為了減輕壓力，就會(huì)想辦法擠垮競爭對(duì)手，取得壟斷地位，實(shí)在不行就會(huì)“橫向卡特爾”。市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，市場(chǎng)化程度越高、反壟斷任務(wù)越重。

十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，我們的反壟斷任務(wù)就更為重要。發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，也要發(fā)揮好政府的作用。

《瞭望東方周刊》：作為執(zhí)法者，你如何評(píng)價(jià)當(dāng)前的《反壟斷法》，對(duì)其未來修法有何期望？

許昆林：《反壟斷法》是一部比較先進(jìn)的法律。畢竟是博采眾長，吸收了歐美國家百年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走了很多彎路。當(dāng)然也不是十全十美。

譬如說違法所得的計(jì)算問題，實(shí)際上很難計(jì)算，國外是直接按銷售收入處罰，但我們是沒收違法所得并處罰款。建議可以取消這個(gè)規(guī)定，降低執(zhí)法成本、提高效率、減少爭議。

另外，在美國“橫向卡特爾”可以判十年以下徒刑，我們沒有追究刑事責(zé)任，以后也可以有。

《瞭望東方周刊》：你們與國外反壟斷機(jī)構(gòu)交流情況如何？他們?nèi)绾慰粗袊壳暗姆磯艛喙ぷ鳎?/p>

許昆林：我們與歐盟交流特別好，派出了三批干部去歐盟反壟斷競爭總司工作。

我們每年也會(huì)聯(lián)合做兩次“競爭周”活動(dòng)，他們對(duì)我們很了解，所以無論公開私下，歐盟的反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)我們的工作都沒有提出過任何異議。

我們與美國每年有個(gè)部長級(jí)的對(duì)話互訪，中美雙方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)每年輪流舉辦一次反壟斷高層對(duì)話，通報(bào)各自競爭立法執(zhí)法和相關(guān)政策最新進(jìn)展。

有人說中國已成為繼歐盟、美國之后的反壟斷第三專區(qū)。質(zhì)疑者說我們外行，但真正的內(nèi)行從來不這么認(rèn)為。