“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目的實(shí)踐困境探討

梁淑平+方禮剛

[提 要]自民政部“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，海南省各派出和受援單位都積極參與到“三區(qū)”社工計(jì)劃的服務(wù)中，經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以海南省N縣“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目的實(shí)踐為基礎(chǔ)，探討項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題和困境，為今后民政部“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，改善項(xiàng)目專業(yè)化服務(wù)的質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞]三區(qū)；社會(huì)工作；困境；認(rèn)知

[作者簡(jiǎn)介]梁淑平（1987—），男，瓊州學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)教師，助教，研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作理論與實(shí)務(wù)；方禮剛（1963—），男，瓊州學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)主任、教授，研究方向?yàn)槔夏辍⒚褡?、戒毒社工。（海南三?572022）

基金項(xiàng)目 海南省社科聯(lián)“海南社會(huì)工作發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究”（HNSK（2）13-55）

民政部“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目是在“邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆民族地區(qū)”開展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，根據(jù)有關(guān)要求，海南省民政廳每年選派20名社會(huì)工作者赴海南省五個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣開展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，并為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)10名社會(huì)工作者。“三區(qū)”社工項(xiàng)目開展了已近兩年的時(shí)間，通過(guò)總結(jié)海南省N縣“三區(qū)”社工服務(wù)的實(shí)踐，反思項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為今后項(xiàng)目的推進(jìn)和完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

總結(jié)海南省N縣“三區(qū)”社工項(xiàng)目的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，探討項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

一、項(xiàng)目管理制度不完善，影響項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量

2013年是“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目實(shí)施的第一年，海南省N縣項(xiàng)目組的服務(wù)實(shí)踐贏得了社區(qū)和民政局的肯定，但從系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性層面考慮項(xiàng)目運(yùn)行情況，還有諸多需要改進(jìn)的地方。在項(xiàng)目管理制度方面，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.多頭管理。海南省“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目選派的社工都是有工作單位的人員或是在校的社工專業(yè)學(xué)生，項(xiàng)目社工要受原工作單位的管理，委派到受援單位后，實(shí)際業(yè)務(wù)工作又要受到受援單位的具體指導(dǎo)，此外，項(xiàng)目社工還要受省民政廳（省社工協(xié)會(huì)）的統(tǒng)一管理。在多頭管理模式下，各管理單位之間具有相對(duì)獨(dú)立性，單位與單位之間的溝通和銜接不夠，缺乏信息共享和溝通平臺(tái)，致使項(xiàng)目社工在多頭管理的夾縫中提供專業(yè)服務(wù)，影響工作效率。

2.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度欠缺。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度方面，制度的欠缺主要從三個(gè)方面來(lái)理解。一是項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源制度方面?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源即由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)供給制度；其次是項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的使用制度。經(jīng)費(fèi)來(lái)源確定后，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用應(yīng)有具體規(guī)定，明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的內(nèi)容、使用標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)使用的程序等，都需要有規(guī)范的制度來(lái)保障；最后是經(jīng)費(fèi)的使用評(píng)估制度。要使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的效用，就必須建立經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，最好是由第三方的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，保證項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用評(píng)估的獨(dú)立性。

3.項(xiàng)目評(píng)估及激勵(lì)機(jī)制不足。在項(xiàng)目的評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制方面，項(xiàng)目的評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)水平有待完善。首先，項(xiàng)目評(píng)估主要由省民政廳（省社工協(xié)會(huì)）依據(jù)各項(xiàng)目組、項(xiàng)目社工的中期總結(jié)和項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性、多樣性；其次，項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不明確。項(xiàng)目評(píng)估前沒有確定明確的具體服務(wù)指標(biāo)。例如一年要開展個(gè)案、小組以及社區(qū)活動(dòng)的數(shù)量、社區(qū)居民對(duì)社工認(rèn)知度的變化情況、服務(wù)對(duì)象的滿意度等；最后，項(xiàng)目評(píng)估對(duì)社工的激勵(lì)效果不明顯。評(píng)估的作用是為了考察項(xiàng)目實(shí)施的效果，為改進(jìn)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量提供依據(jù)，而此項(xiàng)目的評(píng)估只以中期或末期書面總結(jié)為依據(jù)，評(píng)估結(jié)果也不會(huì)對(duì)項(xiàng)目社工產(chǎn)生實(shí)際影響，激勵(lì)效果較差。

二、項(xiàng)目督導(dǎo)體系建設(shè)不完善，專業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以保障

社會(huì)工作督導(dǎo)是社會(huì)工作的一種間接服務(wù)方法，是在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立的，由接受過(guò)社會(huì)工作專業(yè)教育、有資深經(jīng)驗(yàn)的督導(dǎo)人員，對(duì)所屬工作人員在專業(yè)知識(shí)、服務(wù)技能、工作態(tài)度和工作關(guān)系等方面進(jìn)行督促和指導(dǎo)的一種工作制度。在“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目中，沒有設(shè)置專門的督導(dǎo)人員，也沒有建立與項(xiàng)目相匹配的完善督導(dǎo)體系。

1.項(xiàng)目督導(dǎo)制度體系不完善。督導(dǎo)是幫助一線社工提升專業(yè)服務(wù)質(zhì)量及情緒支持的重要角色。項(xiàng)目社工在開展服務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中會(huì)遇到實(shí)際操作問(wèn)題，由于工作壓力，也會(huì)產(chǎn)生諸多“心理垃圾”，這就需要有經(jīng)驗(yàn)的督導(dǎo)及時(shí)給予支持，疏通情緒。但項(xiàng)目采取的是高校教師督導(dǎo)實(shí)務(wù)工作的督導(dǎo)模式，高校社工專業(yè)教師可以承擔(dān)一定的教育性和支持性督導(dǎo)的職能。而受援單位以及省民政廳的行政督導(dǎo)卻處于“真空地帶”，導(dǎo)致項(xiàng)目社工在受援單位的發(fā)展方向、項(xiàng)目整體要求、發(fā)展規(guī)劃等方面的督導(dǎo)不足。

2.督導(dǎo)作用“不實(shí)”。項(xiàng)目主要采取高校教師作為督導(dǎo)的督導(dǎo)模式，此模式具有費(fèi)用低、靈活、專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些弊端。一方面，高校教師要承擔(dān)學(xué)校的教學(xué)和科研任務(wù)，限于高校教師時(shí)間、精力方面的限制，在項(xiàng)目督導(dǎo)方面會(huì)存在一定的滯后性，不能在第一時(shí)間協(xié)助項(xiàng)目社工解決其面臨的問(wèn)題；另外一面，海南省每個(gè)項(xiàng)目組安排一位教師承擔(dān)督導(dǎo)任務(wù)，由于各項(xiàng)目組離高校相對(duì)較遠(yuǎn)，這也導(dǎo)致督導(dǎo)教師難以經(jīng)常到一線督導(dǎo)，更多的是采取網(wǎng)絡(luò)、電話等形式進(jìn)行督導(dǎo)。由于多方面的原因，項(xiàng)目社工沒有與督導(dǎo)教師、受援單位和省民政廳進(jìn)行全面的協(xié)商探討，使得制定的年度服務(wù)方案存在內(nèi)容和指標(biāo)要求過(guò)大、過(guò)寬泛、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

三、受援單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)社工的認(rèn)知，對(duì)社工服務(wù)的支持力度不足

社工作為新生事物，社會(huì)大眾對(duì)社工的認(rèn)知度相對(duì)還比較低，除了在廣東、上海、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)，政府在逐步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作支持和推行力度，社工的發(fā)展也取得了一定的成效。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，信息的傳播和受眾相對(duì)缺乏，民眾對(duì)社會(huì)工作專業(yè)的認(rèn)識(shí)處于“零”狀態(tài)。受援單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社工非常陌生，對(duì)項(xiàng)目社工及社工服務(wù)不是很接納，在推行“三區(qū)”社工服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程中，駐點(diǎn)社工被派駐到受援單位，有些領(lǐng)導(dǎo)并沒有把社會(huì)工作視為其工作的內(nèi)容，而是將其作為額外的附庸性工作，這是對(duì)社工服務(wù)工作認(rèn)識(shí)不足的體現(xiàn)。

在實(shí)際工作中，項(xiàng)目社工受援單位對(duì)社工認(rèn)知度不足的影響還表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)困難。在前文中提到，項(xiàng)目組在開展專業(yè)服務(wù)活動(dòng)時(shí)，項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不明晰，由于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社工的認(rèn)識(shí)不足，項(xiàng)目組在申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，相對(duì)比較困難，而且需要結(jié)合民政局的工作開展專業(yè)服務(wù)，支持力度明顯不足；二是承擔(dān)過(guò)多行政工作。由于對(duì)社工認(rèn)知度的缺乏，項(xiàng)目社工來(lái)到受援單位，經(jīng)常被理解為“實(shí)習(xí)生”或“志愿者”，認(rèn)為項(xiàng)目社工是來(lái)受援單位“打雜”，在日常的工作中，被安排從事大量的行政工作，而對(duì)專業(yè)社工服務(wù)的支持力度不夠，還有局內(nèi)工作人員表示：“你們做一點(diǎn)專業(yè)工作，能應(yīng)付學(xué)校就可以”，受援單位對(duì)社工的理解存在偏差，影響項(xiàng)目社工服務(wù)活動(dòng)的開展。

四、項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)費(fèi)保障不足，致使“三區(qū)”社工人員受制于受援單位

根據(jù)民政部“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃安排，選派人員工作經(jīng)費(fèi)為每人每年2萬(wàn)元，由省民政廳負(fù)責(zé)撥付給派出單位。工作經(jīng)費(fèi)主要用于選派人員的工作補(bǔ)助、交通差旅、保險(xiǎn)及培訓(xùn)等費(fèi)用，這只是一定程度上解決了服務(wù)人員的生活問(wèn)題，而開展專業(yè)服務(wù)活動(dòng)所需的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)卻沒得到充分保障。

一是辦公經(jīng)費(fèi)和地點(diǎn)的選擇問(wèn)題。在“三區(qū)”社工人才項(xiàng)目中，項(xiàng)目組的具體服務(wù)地點(diǎn)沒有具體明確。例如，社工進(jìn)駐到“三區(qū)”，具體服務(wù)點(diǎn)在哪？辦公地點(diǎn)如何解決？針對(duì)這些問(wèn)題，目前項(xiàng)目運(yùn)行主要采取行政干預(yù)措施，由省民政廳直接將服務(wù)社工安排到各縣市民政局，由各縣市民政部安排服務(wù)社工的生活、工作以及履行對(duì)社工的管理。但由于各市縣民政局缺乏了解社會(huì)工作的管理者，這就導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)了“外行指揮內(nèi)行”的情況，阻礙項(xiàng)目的有效運(yùn)行。

二是活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。社會(huì)工作服務(wù)作為以提供公共服務(wù)為主要目標(biāo)，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府提供，而在實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，只安排了項(xiàng)目社工工作相關(guān)的補(bǔ)貼，而開展專業(yè)服務(wù)的費(fèi)用沒有額外列支，項(xiàng)目社工在需要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，找不到支持對(duì)象?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際由各縣市民政局解決，但這一經(jīng)費(fèi)來(lái)源方式并不穩(wěn)定，而且各項(xiàng)目組的差異較大，有的領(lǐng)導(dǎo)支持或者項(xiàng)目組成員能積極爭(zhēng)取，那這個(gè)項(xiàng)目組的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)就相對(duì)充足，反之，則活動(dòng)經(jīng)費(fèi)經(jīng)常處于欠缺狀態(tài)。

五、項(xiàng)目社工在受援單位缺乏話語(yǔ)權(quán)

話語(yǔ)權(quán)是人們?yōu)榱顺浞值乇磉_(dá)思想、進(jìn)行言語(yǔ)交際而獲得和擁有說(shuō)話機(jī)會(huì)的權(quán)利，話語(yǔ)權(quán)也是權(quán)利和權(quán)力的雙重體現(xiàn)。權(quán)利主要表現(xiàn)在主體能自主地表達(dá)自己意見、思想，而權(quán)力則說(shuō)明主體在表達(dá)自己思想、意見時(shí)不受外界干預(yù)和影響。對(duì)項(xiàng)目社工來(lái)說(shuō)，特別是在開展專業(yè)服務(wù)時(shí)，應(yīng)保持獨(dú)立性和自我意識(shí)，而實(shí)際境況是項(xiàng)目社工在受援單位的工作經(jīng)常受到政府行政工作的干擾，難以保持專業(yè)獨(dú)立性，導(dǎo)致項(xiàng)目社工話語(yǔ)權(quán)缺失。具體表現(xiàn)為以下方面：

第一，社工的邊緣地位，致使項(xiàng)目社工喪失話語(yǔ)權(quán)。由于社會(huì)對(duì)社工的認(rèn)識(shí)度較低，社工服務(wù)很難在短時(shí)期內(nèi)得到群眾的認(rèn)可，社工地位邊緣化，致使項(xiàng)目社工在受援單位開展服務(wù)時(shí)無(wú)法完全按照自己的意志行事。

第二，項(xiàng)目社工作為“外來(lái)人”的身份，導(dǎo)致話語(yǔ)權(quán)缺失。項(xiàng)目社工安排到服務(wù)單位時(shí)，作為與單位無(wú)關(guān)的第二方，雙方不是利益相關(guān)者。項(xiàng)目社工的服務(wù)、思想、意志等都得不到受援單位的支持，作為“外來(lái)人”的身份，其工作主要在單位的協(xié)調(diào)下進(jìn)行，項(xiàng)目社工在受援單位很難獲得發(fā)展，專業(yè)服務(wù)活動(dòng)開展受阻，導(dǎo)致社工的話語(yǔ)權(quán)缺失。

第三，社工服務(wù)內(nèi)容得不到領(lǐng)導(dǎo)的支持，話語(yǔ)權(quán)缺失。政府行政部門傾向于采取“行政性”工作模式，使得項(xiàng)目社工在提供何種服務(wù)、何時(shí)服務(wù)、如何服務(wù)等方面，都無(wú)法真正按照社工實(shí)際需求進(jìn)行，社工話語(yǔ)權(quán)缺失。

第四，項(xiàng)目社工專業(yè)服務(wù)效果未凸顯，致使受援單位和服務(wù)對(duì)象對(duì)社工的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差。社工服務(wù)效果是一種長(zhǎng)期介入、潛移默化影響的結(jié)果，一項(xiàng)服務(wù)短則幾個(gè)月，長(zhǎng)則幾年，甚至需要長(zhǎng)期跟蹤，這與政府追求“立竿見影”的工作目標(biāo)來(lái)說(shuō)，兩者之間存在不協(xié)調(diào)的因素，這也就強(qiáng)化了社工的邊緣化地位，社工在受援單位的作用被忽視。

六、專業(yè)服務(wù)與行政工作的沖突，致使專業(yè)社工的行政異化

關(guān)于專業(yè)服務(wù)與行政工作的關(guān)系問(wèn)題，一直是社工界的熱門話題。論及社工與政府的關(guān)系，即專業(yè)服務(wù)與行政工作的關(guān)系，實(shí)際情況比較復(fù)雜。專業(yè)服務(wù)與行政工作的區(qū)別在于專業(yè)社工服務(wù)是以服務(wù)對(duì)象為本，服務(wù)中遵循平等、尊重、接納、同理、非評(píng)判、傾聽、保密、個(gè)別化的工作原則。而在政府行政工作中，工作者以居高臨下的姿態(tài)與工作對(duì)象進(jìn)行溝通和交流，工作傾向于執(zhí)行上級(jí)命令，與工作對(duì)象是一種非平等的關(guān)系，專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)不能過(guò)度受政府行政工作的干預(yù)。在海南省N縣項(xiàng)目組的實(shí)踐中，政府行政工作多度介入專業(yè)服務(wù)，社工服務(wù)活動(dòng)的專業(yè)性受到影響，具體表現(xiàn)如下：

1.受“三區(qū)”條件限制，社工依附受援單位。受“三區(qū)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制，社區(qū)辦公條件相對(duì)較差，每個(gè)社區(qū)居委會(huì)只有很小一間辦公室，而且是七八個(gè)人圍在一張桌上辦公，很難在社區(qū)中為項(xiàng)目社工安排辦公地點(diǎn)。因此，項(xiàng)目組成員只能被安排在縣民政局各股室，工作內(nèi)容主要為表格制作、信息錄入、文件復(fù)印等，項(xiàng)目社工在受援單位從事了大量行政工作，各股室的行政工作擠占了項(xiàng)目社工專業(yè)服務(wù)的時(shí)間和空間，只能利用空余時(shí)間開展專業(yè)社工服務(wù)。如在N縣，三個(gè)項(xiàng)目社工都被安排到基層政權(quán)股、低保股和辦公室，各股室每一階段都有重要任務(wù)，社工平時(shí)都以民政局的行政工作為主，在行政工作之余開展社工服務(wù)，這就導(dǎo)致了專業(yè)社工服務(wù)和行政工作的沖突。

2.項(xiàng)目社工嵌入受援單位系統(tǒng)，專業(yè)服務(wù)受制于政府行政工作。在項(xiàng)目實(shí)施中，社工被派駐到受援單位，嵌入到受援單位，自然享有該系統(tǒng)的部分資源，這對(duì)社工來(lái)講是一種必要的支持系統(tǒng)，可以減少項(xiàng)目社工在受援單位的無(wú)能感，有利于服務(wù)工作的開展。但從另一方面來(lái)講，項(xiàng)目社工嵌入到政府部門，各項(xiàng)服務(wù)還需結(jié)合政府工作，以政府工作為基礎(chǔ)，政府行政工作理念強(qiáng)勢(shì)介入專業(yè)服務(wù)，項(xiàng)目社工成了服務(wù)單位專業(yè)社工服務(wù)的配角。此外，專業(yè)社工的服務(wù)模式不同于政府行政的工作模式，由于社工依附于行政系統(tǒng)開展工作，被所在的強(qiáng)大系統(tǒng)所同化、行政化，喪失專業(yè)理念和專業(yè)精神。

3.在專業(yè)服務(wù)與行政工作的沖突中，如何保持專業(yè)性問(wèn)題。專業(yè)服務(wù)與政府行政工作之間具有差異，但也在目標(biāo)上有一定的相同性。無(wú)論是專業(yè)社工服務(wù)還是政府行政工作，兩者的最終目的是緩解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧。專業(yè)服務(wù)在嵌入到政府行政工作中，會(huì)受到政府行政工作的干預(yù)，如在海南N縣項(xiàng)目組的實(shí)踐中，項(xiàng)目組共設(shè)計(jì)了三期社會(huì)工作知識(shí)宣傳活動(dòng)，但在完成第一期后，局內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)則表示：“后面兩期可以不用做了，形式到了就可以”。 但作為社工，應(yīng)充分遵循社會(huì)工作專業(yè)理論及服務(wù)原則，在政府干預(yù)的情況下，要在堅(jiān)持原則的情況下加強(qiáng)與政府的聯(lián)結(jié)與合作，要做到“求同存異”，這才是項(xiàng)目社工努力的目標(biāo)。

總結(jié)“三區(qū)”社工人才服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況，主要從六個(gè)方面探討了項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)題與困境。通過(guò)分析項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題與困境，一方面可以為今后“三區(qū)”社工項(xiàng)目的實(shí)施提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒；另一方面對(duì)目前項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，可為“三區(qū)”項(xiàng)目的評(píng)估提供重要依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施困境的探討對(duì)制定項(xiàng)目的下一步行動(dòng)計(jì)劃起到較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

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[責(zé)任編輯：上官濤]