行政自由裁量權(quán)的法律控制

王貝貝

摘 要：行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政體系中的重要組成部分，也是行政機(jī)關(guān)廣泛應(yīng)用的權(quán)力。但是在實(shí)踐中，這種權(quán)力被過度放大，對社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。如何界定自由裁量權(quán)的概念、自由裁量權(quán)的行使原則以及如何加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的法律控制，是行政法也是行政機(jī)關(guān)要面臨的重要課題。文章從兩大方面分析了行政自由裁量權(quán)法律控制的必要性，同時(shí)總結(jié)了完善行政自由裁量權(quán)法律控制的途徑。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；行政管理；自由裁量權(quán)；法律控制

隨著現(xiàn)代社會(huì)法律文明的進(jìn)步和發(fā)展，行政自由裁量權(quán)也經(jīng)歷了不同的歷史演變過程，并呈現(xiàn)新的發(fā)展前景。行政管理涉及到社會(huì)和人們生活的各個(gè)方面，行政權(quán)力的發(fā)揮需要在法治政府的能動(dòng)作用下，在此基礎(chǔ)上他們擁有廣泛的自由裁量權(quán)。因此，這就給行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力提供了很大空間，但是對于自由裁量權(quán)的限度和邊界始終是一個(gè)難以掌握和琢磨的客觀事實(shí)，如果行政自由裁量權(quán)不加以限制，就很容易倒退到“無限的自由裁量權(quán)”階段，造成行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)甚至集權(quán)的發(fā)生。社會(huì)中發(fā)生的許多交通、工商、土地等案件，無不說明行政自由裁量權(quán)法律控制的重要性，準(zhǔn)確把握自由裁量權(quán)的運(yùn)作程序和機(jī)制，并采取有效手段進(jìn)行法律控制，使行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中更加合法、合理，是行政法研究的重要課題，也是行政機(jī)關(guān)在實(shí)際運(yùn)作過程中必然會(huì)遇到的一個(gè)客觀問題，同時(shí)也是促使社會(huì)走向更加文明的重要體現(xiàn)。

1 行政自由裁量權(quán)的界定及原則問題

1.1 行政自由裁量權(quán)的概念界定

自由裁量權(quán)一詞源于西方，英國、美國、德國等學(xué)者們對自由裁量權(quán)的概念早就進(jìn)行了不同的闡述和理解，但是還沒有達(dá)成一致的看法。作為舶來品，自由裁量權(quán)在中國學(xué)者們的理論研究下不斷成熟，逐漸形成了兩種主流的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在法律許可的情況下，有權(quán)選擇作為或不作為，以及怎樣作為就是行政自由裁量權(quán)。這種觀點(diǎn)源自英國、美國的法律體系，威廉·韋德在其《行政法》一書中，提到了英國法官霍爾斯伯爵的著名論點(diǎn)，即自由裁量權(quán)的行使必須在一定的法律范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)是法定的和固定的，而不是隨心所欲的按照個(gè)人想法來行事。另一種觀點(diǎn)是說行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中有權(quán)根據(jù)立法的目的和原則自由選擇是否進(jìn)行作為，以及采用何種方式，自行判斷作為的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容，這是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。

在前人深入研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為無論是哪種觀點(diǎn)，基于法理而言，行政自由裁量權(quán)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)立法原則自主決定其行政管理活動(dòng)。在實(shí)際運(yùn)作中擁有自主權(quán)，自行判斷是否進(jìn)行“行政處罰、行政審批、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政給付、行政確認(rèn)”等內(nèi)容。可見行政自由裁量權(quán)必須限制在一定的法律合理范圍之內(nèi)，決不能個(gè)人獨(dú)斷和想當(dāng)然。

1.2 行政自由裁量權(quán)的行使原則

在概念界定的基礎(chǔ)上，還要清楚行政自由裁量權(quán)的行使原則，以便全面地認(rèn)識(shí)它。簡單來說，合法合理就是行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)該遵循的原則，這也是行政法的基本原則。合法性原則主要表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法要合法，要在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得超越法律法規(guī)。這里所說的法不僅包括實(shí)體法，還有程序法等。所謂合理性原則是在合法性原則的基礎(chǔ)之上，行使自由裁量權(quán)要合理恰當(dāng)，不能與法的精神相對抗，要做到公平、公正。合法合理性原則二者并行，缺一不可，如果只是教條地恪守法律，而忽視了民主、合理、公正這些進(jìn)步的要求，最終將阻礙社會(huì)法制的進(jìn)步和發(fā)展。因此在行使自由裁量權(quán)的過程中不僅要遵循合法性原則，更要遵循合理性原則。

相比合法，合理性原則較難把握。合理的界限何在？有沒有一個(gè)客觀評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)？這都是行政自由裁量權(quán)控制機(jī)制在不斷完善中需要解決的問題。

2 我國行政自由裁量權(quán)法律控制的必要性

行政自由裁量權(quán)具有兩面性，它的存在就是一把雙刃劍。一方面體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，可以自主裁量實(shí)現(xiàn)公平正義；另一方面，由于這種權(quán)力具有很大的靈動(dòng)性和自由性，很容易發(fā)生權(quán)力的濫用和肆意妄為。因此，在自由裁量權(quán)必須存在的情況下，有必要對其權(quán)力行使進(jìn)行法律控制，只有在有效的法律控制下，廣泛的自由裁量權(quán)才能得到保證。

2.1 行政自由裁量權(quán)在現(xiàn)代行政發(fā)展中的作用

首先，現(xiàn)代行政的發(fā)展離不開行政自由裁量權(quán)?？v觀行政自由裁量權(quán)的歷史演變過程，它由嚴(yán)格的限制逐漸發(fā)展為半限制到自由，是歷史的進(jìn)步，也是社會(huì)文明的標(biāo)志。因此它的存在是不可避免的也是歷史的選擇，隨著現(xiàn)代社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展，社會(huì)關(guān)系變得復(fù)雜多樣，政府需要發(fā)揮管理權(quán)限的范圍日益擴(kuò)大，并最大限度地融入社會(huì)行政服務(wù)中去，這樣職權(quán)范圍涉及領(lǐng)域突破了過去狹窄的領(lǐng)域，可以更有效的行使政府權(quán)力和發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

其次，行政自由裁量權(quán)可以補(bǔ)充法律到達(dá)不了的地帶，彌補(bǔ)立法上的不足。在我國行政自由裁量權(quán)的存在有一個(gè)基本的國情環(huán)境，即我國地域遼闊，民族人口眾多，地區(qū)之間存在很大的經(jīng)濟(jì)文化差異，基于認(rèn)識(shí)的局限和執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜多變，現(xiàn)實(shí)的法律不可能滿足各種條件下的行政管理需求。加之我國目前立法較多是原則性的條款，在建設(shè)和諧社會(huì)的過程中更多的是探索和實(shí)驗(yàn)，這就促使政府根據(jù)實(shí)際情況靈活地制定措施和管理辦法。行政自由裁量權(quán)的存在解決了現(xiàn)行法律到達(dá)不了的地帶，同時(shí)也完善和彌補(bǔ)了法律體系。

最后，行政自由裁量權(quán)可以實(shí)現(xiàn)高效行政。立法的最終目的是使行政有法可依，行政是國家運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)的組織者和管理者，行政機(jī)關(guān)要追求快速高效的行政效率。面對復(fù)雜多樣的社會(huì)問題，行政機(jī)關(guān)要果斷及時(shí)行政，只有在賦予其一定的自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上才能得到實(shí)現(xiàn)。

2.2 行政自由裁量權(quán)使用過程中存在的問題

行政自由裁量權(quán)在實(shí)踐過程中，從立法、司法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督來看，都存在或多或少的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，行政自由裁量權(quán)的行使觸犯合法原則。合法性是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)必須遵循的基本原則，它的管理活動(dòng)要在法定的范圍內(nèi)進(jìn)行，一旦越法，超越了職權(quán)幅度，就是違法行為。而我國行政法規(guī)的條文中，對一些概念模棱兩可，過度放大了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，在不受約束的條件下，有些地方政府在制定當(dāng)?shù)匚募r(shí)往往超越職權(quán)范圍，造成自由裁量權(quán)的過寬行使。

其次，行政自由裁量權(quán)的濫用。這種行為的表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，盡管沒有超出法定的權(quán)限，但是由于某種原因而故意不正當(dāng)行使權(quán)力，這是行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)中最大的問題也是產(chǎn)生危害最嚴(yán)重的。造成濫用自由裁量權(quán)的原因很多，主要的有：為了滿足個(gè)人、集團(tuán)的利益和出于主觀偏好致使行為主體在行政管理過程中違背了法定的程序和目的；在認(rèn)識(shí)局限和某些因素的干預(yù)下，行政機(jī)關(guān)人員做出了錯(cuò)誤的決策等。濫用自由裁量權(quán)對社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的危害：一方面，在約束力不夠的情況下，行政機(jī)關(guān)人員容易以權(quán)謀私，為熟人辦事，濫用自由裁量權(quán)敗壞社會(huì)風(fēng)氣，不僅使政府形象大跌眼鏡，也有損法律的權(quán)威性，長此以往社會(huì)民眾對政府嚴(yán)重不信任，影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，它嚴(yán)重侵害了行政相對人的合法權(quán)益。行政主體是具有權(quán)力的一方，他們憑借行政管理職權(quán)對相對人進(jìn)行管理、支配和命令，如果他們?yōu)E用職權(quán)，將直接損害相對人的利益，這對社會(huì)的危害是極大的。另外，濫用自由裁量權(quán)還容易使行政人員肆意妄為，將個(gè)人想法強(qiáng)加在法律之上，逐漸助長了特權(quán)思想，造成社會(huì)分化。

第三，在行政監(jiān)控措施方面，由于沒有法律法規(guī)的約束，社會(huì)輿論和新聞報(bào)道的監(jiān)督力度不夠，缺乏真實(shí)性，而社會(huì)個(gè)人的力量又比較弱小，從外部來說缺少強(qiáng)有力的監(jiān)控。行政主體內(nèi)部監(jiān)控往往形式化，甚至有時(shí)出現(xiàn)相互包庇的問題，并沒有發(fā)揮真正的作用。

3 我國行政自由裁量權(quán)法律控制的路徑選擇

綜上所論，行政自由裁量權(quán)在現(xiàn)代行政發(fā)展中存在具有必然性，同時(shí)也發(fā)揮著一定的作用。但是不得不承認(rèn)這個(gè)權(quán)力必須受到監(jiān)督與控制，在實(shí)踐過程中已經(jīng)出現(xiàn)了許多權(quán)力的濫用和違法行為。因此，筆者認(rèn)為要重視對自由裁量權(quán)的控制，要完善我國行政自由裁量權(quán)法律控制應(yīng)該從立法、司法、行政控制以及行政監(jiān)督四方面入手。

3.1 完善立法控制

立法機(jī)關(guān)要通過制定法律，使行政機(jī)關(guān)人員明確其職權(quán)的目的，從而更好的控制自由裁量權(quán)。目前我國相關(guān)的法律法規(guī)條款中存在模糊不清的詞匯，造成權(quán)力行使的混亂，因此完善立法控制關(guān)鍵在于完善立法體制，建立健全行政法律體系，用清楚明確的法律條文規(guī)定行政自由裁量權(quán)的各個(gè)方面，如授權(quán)的目的、職權(quán)范圍、內(nèi)容以及程序等，使行政執(zhí)法有法可依。并盡量建立立法公開、實(shí)時(shí)，舉行聽證會(huì)等有助于完善立法控制和監(jiān)督的制度。

3.2 加強(qiáng)司法審查

司法審查主要是法院對行政機(jī)關(guān)的作為是否合法進(jìn)行審查，同時(shí)對違法行使自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督和改正，尤其是對濫用自由裁量權(quán)的行為給予關(guān)注。為了加強(qiáng)行政自由裁量權(quán)的司法控制，使濫用行政自由裁量權(quán)的政府行為得到最大程度的司法審查，這就要求法院能夠高屋建瓴從過去傳統(tǒng)的思維方式中走出來，不再拘泥于立法的規(guī)則設(shè)計(jì)，而是對司法程序進(jìn)行系統(tǒng)地重新整合，建立司法審查的陪審團(tuán)制度。不僅要從形式上對行政自由裁量權(quán)加強(qiáng)司法審查控制，而且必須注重對其實(shí)質(zhì)性的審查，不能流于形式，使行政機(jī)關(guān)的行政行為既要符合法律法規(guī)條文的字面涵義，更重要的是要時(shí)刻牢記立法的基本原則和法律尊嚴(yán)。

3.3 對行政自由裁量權(quán)的行政控制

對行政自由裁量權(quán)的行政控制，要充分發(fā)揮行政人員和行政相對人的作用。從行政人員自身來說，要維護(hù)法律的公平正義，就不能利用職權(quán)之便進(jìn)行徇私舞弊。為了更有效的行使自由裁量權(quán)，首先行政人員要充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，靈活機(jī)動(dòng)地應(yīng)對法律自身的缺陷，憑借專業(yè)的執(zhí)法水平，以一顆誠實(shí)公正的心來對待行政相對人，維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。其次，作為行政執(zhí)法人員，要經(jīng)得住欲望的考驗(yàn)，當(dāng)個(gè)人私欲不受限制時(shí)很容易走偏，這就要行政人員在行政執(zhí)法的過程中能夠做到不因欲望強(qiáng)烈而失去公正公平和正義，要用自己的實(shí)際行動(dòng)捍衛(wèi)執(zhí)法環(huán)境。從行政相對人角度出發(fā)，盡管個(gè)人的力量在權(quán)力面前是微弱的，但是只要行政機(jī)關(guān)行政人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)侵害了行政相對人的合法權(quán)益，他們有權(quán)通過合法合理的法律途徑進(jìn)行申辯，提起行政復(fù)議和行政訴訟，要求獲得合法權(quán)益，捍衛(wèi)自己作為個(gè)體的尊嚴(yán)。行政機(jī)關(guān)的行政行為離不開每一個(gè)行政相對人，可以說與他們緊密相連，一個(gè)人的力量是有限的，但是如果每一個(gè)行政相對人都能夠團(tuán)結(jié)一致，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，用法律武器武裝自己，無疑對行政自由裁量權(quán)的合理行使起到巨大的制約和監(jiān)督作用。

3.4 加強(qiáng)對行政人員的監(jiān)督

外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，長遠(yuǎn)來看加強(qiáng)行政行為人內(nèi)部的監(jiān)督對自由裁量權(quán)的正確行使作用更明顯。這就要培養(yǎng)行政人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)和他們的法治意識(shí)，牢固樹立依法行政的觀念，增強(qiáng)自身的社會(huì)責(zé)任感，以人為本，運(yùn)用法律為人民服務(wù)，杜絕濫用自由裁量權(quán)的行為。

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