中國資源價格體制改革探析

吳日中

資源是在一定的技術(shù)條件下，一切可被人類利用存在于自然界中的物質(zhì)與能量，也就是通常所說的自然資源。對自然資源根據(jù)屬性可分為礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源、生物資源等類別。我國的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》第四篇中對資源進(jìn)行了概括性的界定，把其范圍概括為水資源、土地、森林、草原、海洋和礦產(chǎn)資源。由于資源是人類賴以生存的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，所以資源價格是基礎(chǔ)性的價格，對整個價格體系都有非常大的影響，資源價格體制的合理性就顯得非常重要。

一、中國資源價格體制改革的成就

長期以來，中國的資源價格基本上是由政府決定的。有些實行政府定價，比如水、電、煤氣、熱力等產(chǎn)品;有些實行政府指導(dǎo)價，比如天然氣、石油等產(chǎn)品。資源行業(yè)長期得到國家的財政補(bǔ)貼，比如中石油、中石化，這使得我國的資源價格長期處于偏低的狀況。中國政府實際上早就認(rèn)識到了資源價格體制存在的問題，在20世紀(jì)80年代末就形成了資源價格的改革方案，但由于利益分配的復(fù)雜性和政府對經(jīng)濟(jì)、民生的種種考慮，資源價格的改革的速度并不是很快。新世紀(jì)以后，中國資源價格體制改革的速度開始加快。2005年6月，國家發(fā)展與改革委員會主任馬凱在出席中國發(fā)展論壇時表示，政府將加快資源價格形成機(jī)制的市場化進(jìn)程。此后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點(diǎn)工作的通知》，該通知提出了資源價格改革的具體目標(biāo)。2005年10月份，由國家發(fā)展與改革委員會牽頭，在北京召開了資源價格改革研討會，形成了對其改革的一些共識。但在2007年和2008年，由于通貨膨脹的壓力，資源價格改革的進(jìn)程因此受阻。

中國的資源價格體制改革還是取得了很大的成績。原油價格已經(jīng)與國際市場價格進(jìn)行了接軌，成品油是實行政府指導(dǎo)價格，而政府也會根據(jù)國際市場供求關(guān)系的變化來對其隨時進(jìn)行價格調(diào)整;天然氣價格也不僅是政府定價這一種定價方式，政府指導(dǎo)價也開始實行，價格管理更加靈活;煤炭價格除發(fā)電用煤價格由國家實施干預(yù)以外，大部分的煤炭價格基本上通過市場競爭來形成;電價也不斷合理化，發(fā)電環(huán)節(jié)實行的是價格競爭上網(wǎng)，實行了峰谷分時電價、豐枯季節(jié)電價以及煤電價格的聯(lián)動機(jī)制，電價體系也基本形成了上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價的梯級體系;為了節(jié)約用水，城市供水的價格也得到一定的提高，農(nóng)業(yè)用水價格也略有上升;在城市中的經(jīng)營性土地實行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓制度，還實行了協(xié)議土地最低價制度，土地資源價格市場化程度有了一定提高。

二、中國資源價格體制改革的問題

在看到這些成績的同時，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，我國的資源價格體制離建立完善的市場價格體制的目標(biāo)還有不小的差距，還存在著很多的問題。

（一）資源價格形成機(jī)制的市場化程度不高

受到我國經(jīng)濟(jì)體制的約束，我國對資源價格基本上采用的是政府定價和政府指導(dǎo)價，而不是主要通過市場來定價。比如，很長時期，我國對水、電、熱力、煤氣都實行政府定價，天然氣和成品油的出廠價格采用的是政府指導(dǎo)價。這樣中國資源的價格就很難真實反映市場的供求關(guān)系和資源的稀缺程度，往往造成資源價格偏低的狀況。在土地價格上，一些地區(qū)在區(qū)域競爭中為了獲得優(yōu)勢以更多地招商引資，往往壓低土地價格;而在關(guān)系民生的住房用地價格上，地方政府為了獲得更高的財政收入，又會過高地提高價格。原油和成品油的價格會根據(jù)國際市場進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整的時間往往滯后，調(diào)整的幅度也存在問題。

（二）資源價格形成結(jié)構(gòu)不完整，導(dǎo)致價格偏低

我國的資源稅收制度與環(huán)境保護(hù)制度還不是很完善，與資源開發(fā)密切相關(guān)的社會成本沒有合理包含到企業(yè)的成本中去。首先是企業(yè)的外部成本沒有包含到企業(yè)的成本里面去，資源開發(fā)過程中必然存在對環(huán)境的治理保護(hù)、生態(tài)功能的恢復(fù)等問題，而這些成本卻沒有體現(xiàn)在資源價格中。比如在開采石油的過程中，會對周圍的環(huán)境、水土等造成損害并需要進(jìn)行治理，而原油價格的構(gòu)成就沒有考慮到這個因素。其次，資源價格成本構(gòu)成中沒有包含代際成本。水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、土地資源等，無論其是可再生資源還是不可再生資源，在過度開發(fā)后，都會枯竭，因此在開發(fā)使用這些自然資源后，就需要在資源價格中體現(xiàn)出代際公平的代際補(bǔ)償成本。再次，資源所有制的收益也應(yīng)包含到資源價格的成本構(gòu)成中去，我國一切資源歸人民所有，而國家作為代表來行使所有權(quán)，這種資源所有權(quán)的租值也應(yīng)體現(xiàn)到企業(yè)的成本中去。由于資源價格成本構(gòu)成不完整導(dǎo)致了資源價格偏低，這樣自然資源就被無償或者低價使用，這樣就使得資源在開采利用的過程中資源浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，環(huán)境也被破壞;另一方面，能夠獲得資源的經(jīng)營者往往具有壟斷性，排斥市場競爭，這也不利于市場價格體制的建設(shè)。

（三）資源價格管理體制不健全

資源價格體制存在著“雙軌制”的問題。有些企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中獲得了資源的使用權(quán)，但在獲得的時候可能是國家無償劃撥的或只支付了很少的象征性的費(fèi)用，這種取得資源使用的價格方式是計劃價格的方式;有些企業(yè)得不到計劃的資源使用權(quán)，而只能通過市場化的方式取得，價格是市場價格，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于計劃價格。有一些獲得了計劃資源使用價格的企業(yè)，自己在使用的過程中因為成本低會導(dǎo)致資源使用效率不高，甚至將低價獲得的資源高價專賣，從中牟取高利潤。由于在資源使用中的雙重價格而導(dǎo)致資源市場的價格較為混亂;由于市場因素和計劃因素都起作用，這樣就使資源價格形成機(jī)制與價格構(gòu)成都不盡合理。資源的價格的形成沒有在規(guī)范的秩序與程序中形成，各種利益集團(tuán)還影響價格形成，這些使得資源價格體制還存在不少問題，需要進(jìn)一步完善。資源價格體制與國際接軌也還存在問題。國際市場已經(jīng)對我國的資源價格已經(jīng)產(chǎn)生重要影響，而且有些影響是國際市場對中國單方面的、負(fù)面的影響，中國只能被動接受，比如鐵礦石的價格，這使中國的國家利益遭到了損害。

三、資源價格體制改革的更進(jìn)一步要求

資源價格是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性的價格，要從多方面完善資源價格體制，以促進(jìn)中國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（一）資源價格形成機(jī)制市場化方向的改革與完善

價格形成機(jī)制改革的基本方向應(yīng)該是市場化的方向，有些資源價格完全可以采用市場競爭性的方式來形成價格，那么對這些商品與服務(wù)就要堅決放開以能夠形成有效的競爭。通過資源交易市場的競爭來形成資源價格，該價格能隨著市場供求的變化而變化，能反映資源的稀缺程度，價格信號能引導(dǎo)資源的合理流動，從而優(yōu)化資源配置并協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系。為此，就需要加強(qiáng)資源交易市場體系的建設(shè)，使資源價格能在市場中合理形成，逐步形成一個統(tǒng)一、開放、競爭、有序的資源市場的體系。與資源市場相關(guān)的市場體系的建設(shè)應(yīng)涵蓋三個層次：資源基礎(chǔ)市場、資源產(chǎn)品市場、資源期貨市場。資源基礎(chǔ)市場主要是從事資源產(chǎn)權(quán)的交易，該市場所形成的價格要反映資源的有償使用;資源產(chǎn)品經(jīng)過初加工或深加工后就需要在資源產(chǎn)品市場進(jìn)行交易，該市場的價格是一種市場競爭的交換價格;資源期貨市場能夠起到套期保值和價格發(fā)現(xiàn)的作用。我國的資源交易市場的建設(shè)較為發(fā)達(dá)，而基礎(chǔ)市場和期貨市場建設(shè)還有待加強(qiáng)，這就需要加快培養(yǎng)和完善基礎(chǔ)市場和期貨市場，并發(fā)揮和強(qiáng)化期貨市場規(guī)避資源價格異動風(fēng)險和引導(dǎo)資源價格形成的基礎(chǔ)功能。要采取有效措施積極培育資源市場的中介組織，大力發(fā)展和完善資源產(chǎn)權(quán)評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)經(jīng)紀(jì)公司等中介組織，使得交易效率和交易深度能夠有效地提高。

（二）完善資源價格的構(gòu)成要素、還原產(chǎn)品價格的全部成本

資源性產(chǎn)品的價格是資源被開采和出售后的價格，影響價格的因素有很多，其中有稀缺程度、天然屬性、稟賦差異、生產(chǎn)成本、補(bǔ)償成本、環(huán)境成本等。資源價格的成本應(yīng)該較完整地反映這些成本的構(gòu)成，從而使得價格能夠比較好地反映資源的真實的成本內(nèi)涵。實現(xiàn)資源價格的全部成本的覆蓋后，企業(yè)成本就不僅包括了資源用于開發(fā)的成本，還涵蓋了資源開采后為保證繼續(xù)開發(fā)的補(bǔ)償成本和因開采資源造成環(huán)境污染從而需要治理的成本。這樣也能夠?qū)崿F(xiàn)污染者和使用者都要付費(fèi)，從而能夠更好地利用資源。

而要完善資源價格的構(gòu)成，資源稅費(fèi)制度的健全是其中的一個重要因素。中國對資源進(jìn)行課稅的范圍僅有7個稅目，課稅稅目太少，大量的自然資源被無代價地使用，破壞與浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，有必要適當(dāng)增加一些對資源征稅的項目，比如開征開采稅、森林稅、地下水稅、土壤保護(hù)稅、礦產(chǎn)能源稅等項目。還可以適當(dāng)調(diào)整征稅的標(biāo)準(zhǔn)，比如有些資源是非再生性、無法替代的、高度稀缺的，對這些寶貴資源要課以重稅?，F(xiàn)有的土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅也可以合并到資源稅中去，以便統(tǒng)一對開發(fā)利用自然資源的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。在構(gòu)建新的成本體系中，必須要體現(xiàn)資源的所有權(quán)，這就要創(chuàng)新資源產(chǎn)權(quán)制度。因為資源價格構(gòu)成中的使用成本是開發(fā)者向所有者支付的使用費(fèi)，產(chǎn)權(quán)制度沒有完善，資源的價格構(gòu)成就難以完整。

（三）完善資源管理制度

首先，要完善資源的交易制度，要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，采取公開、公平競爭和規(guī)范的程序來進(jìn)行。國家資源使用權(quán)的出讓不能采取由政府部門單方指定的方式，要通過市場進(jìn)行公開拍賣、競標(biāo)的方式進(jìn)行，最后獲得資源使用權(quán)的應(yīng)該是資格完備、出價最高的。在交易的過程中，要有規(guī)范的程序，要先披露真實的信息后，再進(jìn)行公開、透明、規(guī)范的交易。

其次，要逐步建立起政府對資源價格的干預(yù)機(jī)制。政府要從宏觀經(jīng)濟(jì)、社會公平、環(huán)境保護(hù)等因素來綜合考慮資源價格的合理性，并對資源價格形成、價格水平與構(gòu)成保留必要的干預(yù)的權(quán)力。當(dāng)然，在干預(yù)的過程中還是要尊重市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，要以經(jīng)濟(jì)手段為主，只有在非常時期才能采取非經(jīng)濟(jì)的手段。

再次，要建立與國際市場相銜接的資源價格機(jī)制。國際市場的資源價格目前已經(jīng)深刻影響到我國國內(nèi)價格，我國應(yīng)當(dāng)建立起有效的應(yīng)對國際價格波動的機(jī)制，創(chuàng)造有利于我國的國際資源價格環(huán)境，從而最大程度維護(hù)中國的國家利益。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉