生態(tài)文明視野下內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

周杰+喬光華

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對我國生態(tài)文明現(xiàn)狀做了判斷，并系統(tǒng)地從理念、制度、技術(shù)、政策等方面提出了建設(shè)生態(tài)文明的具體要求。《意見》與主體功能區(qū)規(guī)劃、全面建設(shè)小康社會等政策和目標(biāo)一脈相承，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，明確了處理資源開發(fā)利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展等活動與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系的行為準(zhǔn)則，具有重要的戰(zhàn)略影響和指導(dǎo)意義。內(nèi)蒙古自治區(qū)是生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，過去幾十年來，全區(qū)人口規(guī)模不斷增加，自然資源的開發(fā)利用強(qiáng)度大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾比較突出。如何處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，也一直是個(gè)備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國農(nóng)畜產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)，2013年自治區(qū)黨委提出“8337”發(fā)展思路，明確把內(nèi)蒙古定位為“綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地”。2014年全區(qū)糧食生產(chǎn)迎來十一連豐，總產(chǎn)量保持在550億斤以上;肉類總產(chǎn)量、牛奶和乳制品等畜產(chǎn)品產(chǎn)量自治區(qū)也一直保持在全國前列。然而，農(nóng)牧業(yè)取得巨大發(fā)展成就的同時(shí)，也應(yīng)該看到我區(qū)生態(tài)環(huán)境為此付出了巨大代價(jià)。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與自治區(qū)轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式、依靠創(chuàng)新驅(qū)動提質(zhì)增效、努力實(shí)現(xiàn)集約的、可持續(xù)的、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略高度契合，《意見》必將為自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供巨大的動力和保障。

首先，生態(tài)文明理念的形成、鞏固、加強(qiáng)和提升，有助于進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。我區(qū)過去農(nóng)牧業(yè)發(fā)展造成了耕地和草地退化、地下水位下降、荒漠化、鹽堿化增加等問題。各級干部和廣大農(nóng)牧民對此已經(jīng)有了認(rèn)識，《意見》的發(fā)布將會進(jìn)一步強(qiáng)化廣大干部和群眾的生態(tài)保護(hù)意識，提升人與自然和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展和持續(xù)繁榮的生態(tài)文明觀，增加人們防治農(nóng)業(yè)面源污染、科學(xué)利用草原、科學(xué)施用化肥、農(nóng)藥，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和農(nóng)村居民生活環(huán)境等行為的自覺性。

其次，生態(tài)文明建設(shè)對加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游休閑業(yè)、特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等林產(chǎn)業(yè)以及有機(jī)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。都市快節(jié)奏的生活，使得人們更加需要在節(jié)假日回歸自然，享受原生態(tài)、純天然、慢節(jié)奏的生活方式。因此，依托優(yōu)美的自然環(huán)境和生態(tài)資源，通過發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)（牧）家樂、近郊水果和蔬菜的采摘園以及林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等林產(chǎn)業(yè)，可促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民增收，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值真正轉(zhuǎn)變?yōu)槔习傩湛吹靡?、摸得著的?shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)收入，民眾也會從心底里認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，也才有動力和能力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)等也是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的高度統(tǒng)一。

再次，政績考核制度改革為地方政府兼顧生態(tài)與發(fā)展提供保障。為了扭轉(zhuǎn)地方政府唯GDP的政績觀，真正將生態(tài)環(huán)境建設(shè)落到實(shí)處，《意見》出臺和完善了地方各級政府的政績考核辦法，實(shí)施根據(jù)區(qū)域主體功能定位，差別化的考核制度。具體包括：（1）對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核;（2）對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價(jià);（3）對禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)評價(jià)其自然文化資源的原真性、完整性。這一考核辦法的出臺與執(zhí)行，消除了地方各級政府在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)與保護(hù)地方生態(tài)之間的顧此失彼，根據(jù)實(shí)際情況真正將地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)作為推動地區(qū)發(fā)展的抓手。在此基礎(chǔ)上，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)價(jià)值付費(fèi)等多種辦法，籌集生態(tài)建設(shè)資金，讓老百姓在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的過程中獲得收入，提高生活水平，享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。

加快生態(tài)文明建設(shè)為自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展帶來了巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也應(yīng)該看到當(dāng)前及未來一段時(shí)期我區(qū)農(nóng)牧業(yè)都將處于農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本快速攀升、競爭力下降，農(nóng)牧業(yè)資源開發(fā)過度、退化加重等為主要特征的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展新時(shí)期。在這一時(shí)期，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對我區(qū)農(nóng)牧業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展也提出了一些挑戰(zhàn)。

第一，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益問題比較突出。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須掌握國際、國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場的狀況，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、生態(tài)環(huán)境影響小、經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)。我區(qū)農(nóng)牧業(yè)與此還存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）全區(qū)大部分地區(qū)水資源缺乏，工農(nóng)業(yè)用水矛盾突出，地下水位下降顯著。在開放條件下，調(diào)整結(jié)構(gòu)，降低水資源消耗、提高經(jīng)濟(jì)效益，就需要發(fā)展節(jié)水、高效、特色農(nóng)牧業(yè)，就需要充分的國內(nèi)外信息，但現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)信息化能力和水平支撐不夠;（2）我區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)仍然主要沿用傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，綠色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量占農(nóng)畜產(chǎn)品總量的比例還很低，品種比較單一，且綠色食品、優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品的規(guī)?；I(yè)化、市場化程度較低，無法滿足消費(fèi)者多樣化的市場需求;（3）在農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、生產(chǎn)經(jīng)營方式以及運(yùn)行管理模式等方面都存在發(fā)展滯后問題，無法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

第二，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境污染防治受到地區(qū)財(cái)力的限制。加快生態(tài)文明建設(shè)要求強(qiáng)化農(nóng)田生態(tài)保護(hù)，加大退化、污染、損毀農(nóng)田改良和修復(fù)力度，加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價(jià)，嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度，加快推進(jìn)基本草原劃定保護(hù)工作和繼續(xù)實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策等。這些項(xiàng)目的推進(jìn)都需要中央和地方財(cái)政資金的支持。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國家財(cái)政壓力不斷增大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度增長空間在進(jìn)一步縮小。與此同時(shí)，我區(qū)地處生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)環(huán)境壓力大，總體財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來，我區(qū)主要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)能源、化工、冶金等遭遇市場瓶頸，地區(qū)財(cái)政增收的步伐在逐漸減緩。盟市發(fā)展又極不均衡，財(cái)政資金配套能力弱。在此現(xiàn)實(shí)狀況下，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)對我區(qū)農(nóng)牧業(yè)的快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展提出了更加迫切的要求。

第三，科技支撐力不足，科技服務(wù)體系不健全?？萍紕?chuàng)新是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)資源環(huán)境之間矛盾的關(guān)鍵。然而，目前全區(qū)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技支撐能力不足問題比較明顯，農(nóng)牧業(yè)資源單位產(chǎn)出率低，關(guān)鍵環(huán)節(jié)機(jī)械化水平低，糧食單產(chǎn)低于全國平均水平，農(nóng)牧業(yè)科技自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，農(nóng)牧業(yè)科技貢獻(xiàn)率低于全國平均水平。2012年，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率約為48.5%，比全國平均水平低7-8個(gè)百分點(diǎn)，比國內(nèi)先進(jìn)省市低十幾個(gè)百分點(diǎn)，比國外發(fā)達(dá)國家低二十多個(gè)百分點(diǎn) 。此外，我區(qū)農(nóng)牧業(yè)科技信息化建設(shè)存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)手段不足、渠道不暢，農(nóng)牧業(yè)信息資源缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，信息技術(shù)與農(nóng)牧業(yè)技術(shù)對接不夠，農(nóng)村科技信息資源分散且共享機(jī)制不健全，經(jīng)費(fèi)投入不合理、缺乏穩(wěn)定的高素質(zhì)農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)隊(duì)伍等問題。旗縣級農(nóng)技推廣服務(wù)能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)人員不足直接導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)科技普及率不到位，覆蓋率低，科技推廣“最后一公里”的問題依然沒有得到根本性解決 。

經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，我區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，但是與發(fā)展相伴隨的生態(tài)破壞、環(huán)境惡化、自然資源枯竭等一系列問題日益顯現(xiàn)，與廣大民眾對幸福生活的追求差距明顯，生態(tài)文明建設(shè)對于自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展有著深刻和廣泛的影響。為了適應(yīng)挑戰(zhàn)，未來我區(qū)應(yīng)主要做好以下幾方面的工作：

（1）推動建立要素價(jià)格市場化形成機(jī)制。其主要包括，土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快水權(quán)交易試點(diǎn)，培育和規(guī)范水權(quán)市場。

（2）健全和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對河流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任;完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用。

（3）堅(jiān)持并完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，完善草畜平衡制度，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管控，加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)換許可管理，加強(qiáng)草原生態(tài)監(jiān)測和用途管制。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅