民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能定位

摘要：目前，我國法律明確賦予了檢察機(jī)關(guān)可以作為公訴人對(duì)損害公益的犯罪行為提起刑事公訴的權(quán)力，卻尚未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力。立法者之所以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴權(quán)顧慮重重，主要擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)會(huì)破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡，導(dǎo)致自己監(jiān)督自己的邏輯錯(cuò)誤。因此建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度的首要前提在于厘清檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分和訴訟地位，否則就會(huì)出現(xiàn)訴訟的混亂，影響司法的公平和公正。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；定位

中圖分類號(hào)：D925.1；D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）17-0141-02

作者簡(jiǎn)介：崔紅麗（1985-），女，漢族，黑龍江人，研究生，天津市西青區(qū)人民檢察院民行科助理檢察員，研究方向：民法學(xué)、檢察學(xué)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)

立法者之所以會(huì)存有上述的擔(dān)心，歸根結(jié)底就是對(duì)檢察權(quán)這一法律監(jiān)督權(quán)的誤解，認(rèn)為法律監(jiān)督權(quán)就是監(jiān)督訴訟的權(quán)力，從而引發(fā)邏輯上的矛盾。為了解決這一基礎(chǔ)性問題，筆者認(rèn)為檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)是復(fù)合性權(quán)力，內(nèi)含檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)職權(quán)。

第一，檢察權(quán)是國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。我國檢察制度的最主要、最直接的淵源應(yīng)當(dāng)是前蘇聯(lián)的檢察制度。1962年《蘇俄民事訴訟法典》第29條規(guī)定了“檢察長從維護(hù)國家利益、社會(huì)利益或保護(hù)公民的權(quán)利和法律保障的利益的需要出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟”，可見在前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)作為國家干預(yù)和監(jiān)督的代表，而不是以公益代表人的身份參與公益訴訟。推演到我國檢察制度，《憲法》第129條確立了檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主體地位，因此檢察院的基本職能是監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施，從而檢察權(quán)在性質(zhì)上屬于法律監(jiān)督權(quán)。

第二，檢察權(quán)中的法律監(jiān)督職能不等于訴訟監(jiān)督。在《憲法》對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)的職能定位不變的情況下，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，我們必須對(duì)法律監(jiān)督職能作廣義的理解，即在民事訴訟中，不僅包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而且也應(yīng)該包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法侵害國家、社會(huì)的民事實(shí)體活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督矯正，從而保證法律的正確實(shí)施。所以檢察權(quán)的下位權(quán)屬為訴訟監(jiān)督權(quán)和一般監(jiān)督權(quán)。

第三，一般監(jiān)督權(quán)包括刑事公訴權(quán)和民事公益訴權(quán)。由于一般監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)享有許多衍生出來的職能，例如，在民行監(jiān)督案件中，如發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在管理層面存在問題，或者行政機(jī)關(guān)存在不作為、濫作為情形的，可以制發(fā)相關(guān)的檢察建議予以糾正?？梢?，這類檢察建議并不是針對(duì)民事訴訟活動(dòng)，而是作為法律監(jiān)督者為維護(hù)國家法律的正確實(shí)施開展的監(jiān)督活動(dòng)。因此，一般監(jiān)督權(quán)包括諸多權(quán)力，主要有一般建議權(quán)與國家訴權(quán)。而國家訴權(quán)則包含了刑事公訴權(quán)和民事公益訴權(quán)，雖然現(xiàn)今民事公益訴權(quán)在法律層面還未給予確認(rèn)，但從理論層面，是與刑事公訴權(quán)的涵義有共同之處的，同屬于國家訴權(quán)的概念范圍。

檢察權(quán)訴訟監(jiān)督權(quán)刑事訴訟監(jiān)督權(quán)民事訴訟監(jiān)督權(quán)行政訴訟監(jiān)督權(quán)

一般監(jiān)督權(quán)一般建議權(quán)國家訴權(quán)民事公益訴權(quán)行政公益訴權(quán)刑事公訴權(quán)

綜上，檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)享有的根據(jù)法律授權(quán)代表國家和社會(huì)，對(duì)侵害特定范圍內(nèi)某些重大國家和社會(huì)公益的行為，在無人起訴的情況下，向人民法院提起訴訟，要求行為人承擔(dān)民事法律責(zé)任的權(quán)力形式?？梢姍z察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的提出并不是無本之木、無源之水，它與檢察權(quán)是一脈相承的，與檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的刑事公訴權(quán)性質(zhì)相近，因此刑事公訴制度可以為檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的建立提供參考。

二、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位

從上文可知，民事公益訴權(quán)與民事訴訟監(jiān)督權(quán)并非是同一種類的權(quán)力，民事公益訴權(quán)是自下而上的請(qǐng)求權(quán)，而監(jiān)督則是上而下的。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)如既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者，則不僅會(huì)導(dǎo)致自己監(jiān)督自己的邏輯錯(cuò)誤，權(quán)力行使的混沌不清，更會(huì)破壞訴訟三角形結(jié)構(gòu)，這也是立法者一直未建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度的原因。因此為了避免這一矛盾，實(shí)踐中不能將兩者簡(jiǎn)單地疊加，而應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別地行使，這就需要立法明確檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟所應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)能，即各個(gè)階段、各個(gè)層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位如何。

首先，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人的身份出現(xiàn)。民事訴訟的三角形結(jié)構(gòu)是以雙方當(dāng)事人平等對(duì)抗，法院居中裁判為主要內(nèi)容的訴訟結(jié)構(gòu)，這種訴訟結(jié)構(gòu)保證了法院判決的中立性和公正性，任何訴訟主體的加入都不能動(dòng)搖或改變這種訴訟結(jié)構(gòu)，否則就會(huì)動(dòng)搖訴訟平衡，對(duì)審判的獨(dú)立性造成威脅。檢察機(jī)關(guān)由于同時(shí)具有民事公益訴權(quán)與民事訴訟監(jiān)督權(quán)兩項(xiàng)權(quán)能，而民事訴訟監(jiān)督權(quán)作為監(jiān)督權(quán)的一種，體現(xiàn)了自上而下的性質(zhì)，如果民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在行使訴權(quán)之余還行使監(jiān)督權(quán)，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)凌駕于審判權(quán)，直接影響了審判的公平公正。因此，民事公益訴訟中，出庭提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)僅能作為國家和社會(huì)公益的代表人，處于訴訟當(dāng)事人的法律地位，行使民事公益訴權(quán)。但民事公益訴權(quán)畢竟是國家權(quán)力的一種，具備權(quán)力的部分屬性，有一定的強(qiáng)制效力。因此在部分訴訟環(huán)節(jié)中，法律可以賦予檢察機(jī)關(guān)與身份相匹配的適度的強(qiáng)制性權(quán)力。例如，在案件受理方面，在普通訴訟中，人民法院對(duì)不符合受理?xiàng)l件的案件可以裁定不予受理，但在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，人民法院不能夠拒絕受理，必須要對(duì)案件進(jìn)行詳細(xì)的審查；在證據(jù)收集方面，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，相關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)予配合，等等。

其次，在名稱上，檢察機(jī)關(guān)可被稱為民事公訴人。此種稱謂的提出原因有二：一是民事公訴人的稱謂可以表示其“公”的屬性，一方面檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴權(quán)與刑事公訴的權(quán)能、職責(zé)、程序有一定的相似性，并且同屬于國家訴權(quán)的范疇，在刑事訴訟中，出庭參加庭審的檢察人員被稱為公訴人，體現(xiàn)了代表國家提起訴訟的涵義，因此在民事公益訴訟中，民事公訴人的稱謂能夠顯示其與一般訴訟當(dāng)事人的區(qū)別，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會(huì)的屬性；另一方面，該稱謂也可以讓其他當(dāng)事人顯而易見地發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與一般當(dāng)事人的不同，避免其他當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力產(chǎn)生誤解。二是民事公訴人的稱謂可以將其與刑事訴訟中的公訴人相區(qū)別。由于建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度必然會(huì)沖擊傳統(tǒng)的公訴制度，因此必須重新認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的性質(zhì)，從國家訴權(quán)的角度，擴(kuò)大公訴權(quán)的行使范圍。也就是說公訴權(quán)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，在三大訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)均是基于國家和社會(huì)利益提起訴訟的，故應(yīng)分別稱之為刑事公訴人、民事公訴人和行政公訴人。

最后，檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟監(jiān)督職能體現(xiàn)在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟的監(jiān)督之中。鑒于民事訴訟監(jiān)督權(quán)與民事公益訴權(quán)權(quán)屬的不同，在設(shè)計(jì)民事公益訴訟時(shí)，必須將檢察機(jī)關(guān)享有的監(jiān)督權(quán)屬性從民事公益訴訟中剝離出來。這就需要將民事公益訴訟的訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)授予不同的機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)有的《民事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的訴訟活動(dòng)的監(jiān)督是同級(jí)監(jiān)督，地方各級(jí)人民法院對(duì)同級(jí)人民法院的訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)民訴法第二百條規(guī)定的情形之一，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議或向上級(jí)人民檢察院提請(qǐng)抗訴。但是在民事公益訴訟中，同級(jí)檢察機(jī)關(guān)就不能作為訴訟監(jiān)督者出現(xiàn)，否則會(huì)出現(xiàn)上文所論述的“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”競(jìng)合的情況?？梢姡睹袷略V訟法》有關(guān)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的內(nèi)容是設(shè)定在監(jiān)督民事訴訟過程的基礎(chǔ)上，也就是說規(guī)范的是檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督權(quán)的行使，而沒有將民事公益訴權(quán)涵蓋其中，因此導(dǎo)致了現(xiàn)行《民事訴訟法》中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)民事法律監(jiān)督的規(guī)定無法適用于民事公益訴訟制度。為了能夠解決此項(xiàng)難題，需要從橫向的角度來尋找突破口。由于刑事公訴與民事公益訴訟的形式和內(nèi)容的相似性，那么《刑事訴訟法》是否存在可以借鑒的監(jiān)督模式？《刑事訴訟法》第二百四十三條規(guī)定了檢察院的監(jiān)督職能，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出抗訴，故在刑事公訴中，上級(jí)人民檢察院被賦予了對(duì)下級(jí)人民法院的監(jiān)督職能。衍伸到民事公益訴訟中，民事訴訟監(jiān)督權(quán)應(yīng)由上級(jí)人民檢察院來行使。具體而言，分兩個(gè)部分：若案件處于一審訴訟程序當(dāng)中，那么上級(jí)人民檢察院有權(quán)監(jiān)督公益訴訟全部過程，包括民事公訴人的訴訟行為，如果上級(jí)人民檢察院認(rèn)為訴訟存在實(shí)體或者程序上的錯(cuò)誤，有權(quán)向與其同級(jí)的人民法院提出抗訴，啟動(dòng)相應(yīng)的二審訴訟程序；如果案件已經(jīng)進(jìn)入到二審訴訟程序，那么上級(jí)人民檢察院必然要作為民事公訴人的身份出現(xiàn)，因此上級(jí)人民檢察院由監(jiān)督者轉(zhuǎn)化成當(dāng)事人，行使當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)督職權(quán)則由再上一級(jí)人民檢察院行使。

[參考文獻(xiàn)]

[1]高慶年.政府的自利性及其法律調(diào)控[J].探索，2008（1）.

[2]梁慧星.關(guān)于公益訴訟[A].吳漢東主編.私法研究（第1卷）[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[3]何勒華主編.德國法律發(fā)展史[M].北京：法律出版社，1999：472.