養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的制度性缺陷和改革建議

馮曉冬

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的歷史背景

為適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革初期形勢(shì)的需要，1986年，原勞動(dòng)人事部、財(cái)政部同意水利電力部直屬企業(yè)按行業(yè)試行離退休費(fèi)用統(tǒng)籌，暫不參加地方統(tǒng)籌。之后隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的不斷深化，1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)鐵道部、交通部等11個(gè)行業(yè)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌。為解決部分地區(qū)養(yǎng)老統(tǒng)籌拖欠離退休人員養(yǎng)老金問(wèn)題，1997年國(guó)務(wù)院明確要求建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步將系統(tǒng)統(tǒng)籌移交地方管理。1998年，除人民銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行外，國(guó)務(wù)院將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方省級(jí)社保部門管理。目前，人民銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要按照國(guó)家有關(guān)部門的政策規(guī)定開(kāi)展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)統(tǒng)籌工作。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌現(xiàn)狀分析

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行

統(tǒng)籌基金賬戶收不抵支，個(gè)人賬戶基金被用于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金支出，形成養(yǎng)老金收支缺口。造成這種狀況的主要原因是：首先，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶混賬運(yùn)行是個(gè)人賬戶“空賬”的制度根源。由于按照“以支定收，略有結(jié)余，留有部分積累”的原則征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，盡管單位繳費(fèi)與個(gè)人繳費(fèi)之和大于養(yǎng)老金支出，但統(tǒng)籌資金不能足額支付退休人員養(yǎng)老金，必然會(huì)出現(xiàn)擠占挪用個(gè)人賬戶資金的現(xiàn)象。其次，轉(zhuǎn)軌歷史成本加大個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模。“老人”和“中人”沒(méi)有或只有少量養(yǎng)老金積累，這部分人員退休金支出從在職人員繳費(fèi)資金中墊支，也就是將未來(lái)的養(yǎng)老金填補(bǔ)了目前統(tǒng)籌資金的“窟窿”。再次，單位和個(gè)人繳費(fèi)比例偏低也是形成個(gè)人賬戶“空賬”的一個(gè)重要因素，尤其是單位繳費(fèi)比例偏低，直接導(dǎo)致個(gè)人賬戶資金彌補(bǔ)統(tǒng)籌資金不足。

（二）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)不一致

統(tǒng)籌單位內(nèi)部各部門自行核定個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)，系統(tǒng)內(nèi)部的核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在少報(bào)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的現(xiàn)象。養(yǎng)老金待遇與個(gè)人繳費(fèi)不掛鉤是上述現(xiàn)象存在的根本原因。由于統(tǒng)籌單位執(zhí)行事業(yè)單位離退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，退休人員養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶基金存儲(chǔ)額和繳費(fèi)年限毫無(wú)關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致職工即期工資收入減少而退休待遇卻得不到相應(yīng)提高，而且按現(xiàn)行事業(yè)單位退休待遇計(jì)發(fā)辦法，不僅會(huì)影響職工個(gè)人當(dāng)期工資水平，還會(huì)間接影響職工個(gè)人退休金水平，這樣必然會(huì)帶來(lái)職工繳費(fèi)意愿不強(qiáng)、統(tǒng)籌管理部門管理難度大等問(wèn)題。管理部門為減少個(gè)人繳費(fèi)金額，采取降低個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的方法，同時(shí)為確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入水平，單位繳費(fèi)基數(shù)保持原有水平，最終形成單位繳費(fèi)基數(shù)大于個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的情況。

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

主要表現(xiàn)在部分調(diào)出人員因無(wú)法轉(zhuǎn)移關(guān)系而被封存?zhèn)€人賬戶，部分調(diào)入人員因無(wú)法接續(xù)又重新建立個(gè)人賬戶?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》未能充分考慮系統(tǒng)統(tǒng)籌與社會(huì)統(tǒng)籌之間的銜接問(wèn)題是轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的制度性原因。由此造成了一方面，由于統(tǒng)籌單位養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集、使用與社會(huì)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)不一致，社保機(jī)構(gòu)無(wú)法為調(diào)動(dòng)人員辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù);另一方面，依據(jù)有關(guān)待遇領(lǐng)取地的規(guī)定，會(huì)出現(xiàn)調(diào)離人員或被“雙開(kāi)”人員，在社會(huì)上就業(yè)參保且繳費(fèi)不足10年的，退休后回統(tǒng)籌單位享受退休待遇的情況。

（四）基金未來(lái)支付壓力不斷增大，難以持續(xù)運(yùn)行

造成這種狀況的主要原因是統(tǒng)籌單位繳費(fèi)人員有所減少，退休人員逐年增加，養(yǎng)老金支出呈上升趨勢(shì)，人口老齡化趨勢(shì)明顯，贍養(yǎng)比越來(lái)越低，按照現(xiàn)有制度執(zhí)行，幾年后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將出現(xiàn)收不抵支的情況，開(kāi)始消耗歷年滾存結(jié)余。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理薄弱，領(lǐng)導(dǎo)重視不足

統(tǒng)籌單位忽視養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的根本原因是，養(yǎng)老金待遇與個(gè)人繳費(fèi)不掛購(gòu)，基金管理缺乏動(dòng)力。由于退休員工退休費(fèi)與退休待遇水平不掛鉤，員工繳費(fèi)意愿不高，單位也容易忽視養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的效用，把該項(xiàng)制度看得過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。另一重要原因是外部監(jiān)管不到位。近年來(lái)，國(guó)家制定一系列政策逐步改革企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)完善政策、健全機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)了社會(huì)保障的監(jiān)督管理。相對(duì)于社會(huì)統(tǒng)籌，對(duì)系統(tǒng)統(tǒng)籌的外部監(jiān)管相對(duì)薄弱，在制度建設(shè)、完善機(jī)制等方面關(guān)注度不夠，在系統(tǒng)統(tǒng)籌運(yùn)行和資金籌集使用等方面監(jiān)管不到位。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌的制度性缺陷分析

（一）不符合社會(huì)保障制度發(fā)展方向

“十二五”規(guī)劃綱要提出，“要全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。可見(jiàn)，我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展方向是要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，繼續(xù)運(yùn)行系統(tǒng)統(tǒng)籌顯然不符合社會(huì)保障制度發(fā)展方向。

（二）損害勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一性，不便于人員流動(dòng)

由于與社會(huì)統(tǒng)籌制度不銜接，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，如果調(diào)離系統(tǒng)，按社會(huì)統(tǒng)籌辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，勢(shì)必影響職工個(gè)人未來(lái)退休待遇水平，不利于人員合理流動(dòng)。

（三）削弱基金調(diào)劑功能，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不高

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金封閉運(yùn)行，在系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑使用，隨著基金未來(lái)支付壓力不斷增大，養(yǎng)老金支出將出現(xiàn)巨大缺口，系統(tǒng)統(tǒng)籌基金的調(diào)劑功能將無(wú)能為力。

（四）顯失公平，容易引起社會(huì)矛盾

首先，與社會(huì)統(tǒng)籌相比，行業(yè)統(tǒng)籌對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累貢獻(xiàn)相對(duì)不足，但其退休人員養(yǎng)老金支出卻相對(duì)較高。其次，系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)統(tǒng)籌制度統(tǒng)一，但各地區(qū)間退休待遇相差懸殊。退休待遇是退休人員的生活保障，涉及職工個(gè)人切身利益，如處理不妥，容易引起和激化社會(huì)矛盾。

四、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌制度的對(duì)策及建議

（一）深入研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

一是逐步理順基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，將個(gè)人賬戶與退休待遇掛鉤。二是比照社會(huì)平均工資水平設(shè)定上下限，建立參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制。三是與相關(guān)部門協(xié)商完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和銜接政策。四是適當(dāng)調(diào)整繳費(fèi)水平，改變單位和個(gè)人繳費(fèi)比例嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)狀，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

（二）強(qiáng)化管控，抓好四個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理

一是規(guī)范各級(jí)機(jī)構(gòu)繳費(fèi)基數(shù)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收盡收。二是審慎選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值。三是做好預(yù)警分析，及時(shí)制定預(yù)防措施，建立科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)機(jī)制，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。四是強(qiáng)化外部監(jiān)管和內(nèi)部管理，將其納入到社會(huì)統(tǒng)籌的監(jiān)管體系中，定期開(kāi)展檢查和審計(jì)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全與完整。

（三）關(guān)注政策，加快改革進(jìn)程，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)改革準(zhǔn)備

一是加強(qiáng)與社會(huì)保障部門溝通聯(lián)系，調(diào)查研究基本養(yǎng)老金過(guò)渡政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為系統(tǒng)統(tǒng)籌向社會(huì)統(tǒng)籌過(guò)渡打好基礎(chǔ)。二是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院關(guān)于職工退休的政策規(guī)定，不得隨意放寬職工退休條件，提前給職工辦理退休手續(xù);不得擅自提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)或變相提高待遇水平。

（作者單位：大連市審計(jì)局）

責(zé)任編輯：代建明