農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市定價(jià)空間的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

劉 玲，鄒文濤，林肇宏，陳詩高

(1．海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南?？?70228;2．海南大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，海南?？?70228; 3．中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所，海南儋州571737)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市定價(jià)空間的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

劉 玲1，鄒文濤2，林肇宏1，陳詩高3

(1．海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南?？?70228;2．海南大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，海南?？?70228; 3．中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所，海南儋州571737)

當(dāng)前政策已明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價(jià)”入市，其定價(jià)問題既有技術(shù)性因素，更有經(jīng)濟(jì)性因素。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在的數(shù)量不清、結(jié)構(gòu)不明等問題，與農(nóng)村集體參與下建設(shè)用地市場的全國壟斷競爭和區(qū)域寡頭壟斷性質(zhì)，共同決定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)者面臨的狹小定價(jià)空間。因此，必須有效規(guī)范地方政府的土地征收行為、設(shè)定合理的工業(yè)用地與商住用地比例，并完善各項(xiàng)入市的基礎(chǔ)性工作，才有可能擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定價(jià)空間，切實(shí)提高農(nóng)民的土地收益。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;定價(jià)空間;經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、租賃和入股的方式，與國有土地同權(quán)同價(jià)、同等入市，從而達(dá)到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的目的。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，會議指出改革應(yīng)在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。按照上述政策要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地將與國有土地“同權(quán)同價(jià)”進(jìn)入土地市場，但如何定價(jià)是后續(xù)的制度設(shè)計(jì)亟待解決的問題。

基準(zhǔn)地價(jià)評估方法是學(xué)界對集體建設(shè)用地研究的重點(diǎn)內(nèi)容之一，其中有不少學(xué)者提出借用國有建設(shè)用地評估方法，以零星區(qū)、集中使用區(qū)或劃分均質(zhì)區(qū)，運(yùn)用成本逼近法、收益還原法等進(jìn)行評估［1-4］。另有一部分研究認(rèn)為集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地不僅所有權(quán)性質(zhì)不同，且在政策支持程度、市場交易完善度等方面的差異也非常大，因而集體建設(shè)用地的地價(jià)評估不能完全比照國有建設(shè)用地，而應(yīng)在其基礎(chǔ)上有所修正［5-8］。還有學(xué)者通過研究農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格的影響因素，將分級定價(jià)與多種評估方法相結(jié)合，采用平均值法確定各類用地的基準(zhǔn)地價(jià)［9］。這些研究大多試圖從技術(shù)角度解決集體建設(shè)用地的定價(jià)問題。但是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策許可，將促使土地作為商品進(jìn)入市場，市場上商品的定價(jià)不僅是一個(gè)技術(shù)性問題，同時(shí)也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討其定價(jià)空間具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量及構(gòu)成問題

宅基地、公益性公共設(shè)施用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地等三大類是業(yè)內(nèi)通常對農(nóng)村集體建設(shè)用地的劃分。因此，研究中所討論的建設(shè)用地并不包括宅基地，而僅僅指生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的、符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村建設(shè)用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。

(一)數(shù)量不清

數(shù)量統(tǒng)計(jì)不夠規(guī)范是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的常見問題之一。主要緣于:首先，集體建設(shè)用地大多沒有經(jīng)過嚴(yán)格的確權(quán)登記和統(tǒng)計(jì);其次，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有嚴(yán)格的規(guī)劃，或是有規(guī)劃卻未有效執(zhí)行，導(dǎo)致相當(dāng)比例的用地不合規(guī)、不合法;第三，宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地混雜，比較常見的現(xiàn)象是，居民在宅基地上建房，一樓主要用于商業(yè)服務(wù)業(yè)的經(jīng)營，二樓及以上部分用于居住，使得這部分土地事實(shí)上兼有宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地性質(zhì)。甚至，在部分偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，基層管理者認(rèn)為該處沒有集體經(jīng)營性建設(shè)用地，即數(shù)量為0。有關(guān)資料顯示，北京市從2014年開始為集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)，至2014年年底，北京批準(zhǔn)使用權(quán)的集體建設(shè)用地僅占1%［10］。可見，集體經(jīng)營性建設(shè)用地普遍存在數(shù)量模糊和超量利用的問題，一方面，數(shù)量模糊對土地受讓者來說可能意味著風(fēng)險(xiǎn);另一方面，超量利用使得嚴(yán)格意義上能入市的建設(shè)用地?cái)?shù)量將是一個(gè)常數(shù)，土地供給曲線是一條垂線。

(二)結(jié)構(gòu)不明

集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量的模糊狀態(tài)導(dǎo)致其結(jié)構(gòu)不清晰。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方將已倒閉的中小學(xué)校占用的集體土地租與企業(yè)使用，但其土地性質(zhì)是公益性的，并未辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)。同時(shí)，大量的宅基地事實(shí)上承載有商服功能和居住功能，其用地性質(zhì)更多是屬于宅基地。而《決定》所允許入市的集體建設(shè)用地并不包括宅基地，因此，從理論上來說，能入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括工礦倉儲用地和商服用地，但從現(xiàn)實(shí)層面上看，則主要涉及工業(yè)用地［11］。

二、農(nóng)村集體參與下建設(shè)用地市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)性質(zhì)

根據(jù)前面的分析可知，能入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要涉及工業(yè)用地，因此，此處所需討論的農(nóng)村集體參與下的建設(shè)用地市場性質(zhì)，事實(shí)上是工業(yè)用地市場性質(zhì)。眾所周知，在《決定》出臺之前，根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，集體建設(shè)用地僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施等建設(shè)用途，其他單位和個(gè)人如有需要，都必須使用國有建設(shè)用地。據(jù)此可知，從區(qū)域?qū)用婵?，城市一級工業(yè)用地市場是一個(gè)完全壟斷市場，地方政府是唯一的供給者，但工業(yè)用地的需求方是在全國甚至世界范圍內(nèi)流動的生產(chǎn)者，因此，從全國層面看，工業(yè)用地市場是競爭性較強(qiáng)的壟斷競爭市場，有較大的需求彈性［12］。

《決定》準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、租賃以及入股的方式，與國有土地共同進(jìn)入土地市場，意味著原來政府完全壟斷區(qū)域土地市場的局面將被打破，區(qū)域一級土地市場上將出現(xiàn)多個(gè)供給者，包括代行國有土地所有權(quán)的地方政府和各農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有者農(nóng)村集體。但完全壟斷的打破并不意味著壟斷程度的大幅降低和競爭程度的極大提高，原因在于土地這一商品的特殊性和土地市場的區(qū)域性。

首先，土地作為商品具有顯著的異質(zhì)性。土地的不可移動性決定了市場上不存在完全一樣的兩塊土地，且土地的市場交易事實(shí)上是土地權(quán)屬的交易，受地塊位置、面積、配套設(shè)施等土地條件的影響較大。一方面，國有建設(shè)用地較之集體建設(shè)用地有著天然的優(yōu)勢。國有建設(shè)用地通常位于城市地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，權(quán)屬性質(zhì)較為明確，引發(fā)糾紛的可能性相對較小，且管理制度等相對較為完善。另一方面，集體建設(shè)用地通常位于農(nóng)村，與城市有一定的距離，基礎(chǔ)設(shè)施相對不夠完備，且可能因權(quán)屬性質(zhì)模糊而引發(fā)糾紛，管理制度等也不夠完善。因此，在不考慮價(jià)格的條件下，國有建設(shè)用地在市場上無疑能更好地滿足需求者，這就為地方政府在建設(shè)用地市場上的寡頭地位奠定了基礎(chǔ)。

其次，土地市場具有明顯的區(qū)域性。土地的異質(zhì)性特點(diǎn)決定了土地市場的區(qū)域性。盡管從全國層面看，工業(yè)用地市場是競爭性較強(qiáng)的壟斷競爭市場，但集體建設(shè)用地在地塊面積、基礎(chǔ)設(shè)施、管理制度等方面較之國有建設(shè)用地的天然劣勢地位，使其難以具備參與全國競爭的條件，僅能與同區(qū)域范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地共同構(gòu)成一個(gè)區(qū)域性的工業(yè)用地市場。

如此，在區(qū)域性的工業(yè)用地市場上，地方政府憑借具備天然優(yōu)勢的國有土地，依然能在很大程度上保持其在市場上的壟斷地位，工業(yè)用地市場僅從完全壟斷走向壟斷色彩依然較為濃烈的寡頭壟斷，地方政府則是市場上占據(jù)支配地位的大寡頭。

三、農(nóng)村集體在建設(shè)用地市場上的定價(jià)空間

地方政府一方面是全國壟斷競爭型工業(yè)用地市場的參與者，另一方面又是區(qū)域寡頭壟斷型工業(yè)用地市場上的大寡頭。這種雙重角色決定了地方政府在區(qū)域工業(yè)用地市場上占據(jù)價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)地位，但其價(jià)格的決定又不可避免地受到全國工業(yè)用地市場的影響。

(一)區(qū)域市場上的定價(jià)模型

土地與土地市場的特點(diǎn)決定了區(qū)域工業(yè)用地市場是寡頭壟斷市場，且地方政府是占支配地位的大寡頭，因此，區(qū)域市場上的定價(jià)模型就是一個(gè)典型的支配型價(jià)格領(lǐng)導(dǎo)模型，如圖1所示。圖1左圖中的SF曲線表示市場上的追隨者即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給者的供給曲線，已有調(diào)查結(jié)果表明，超量利用是目前各地集體經(jīng)營性建設(shè)用地普遍存在的問題，因此，符合《決定》要求能入市流轉(zhuǎn)的數(shù)量可視為一個(gè)常數(shù)L0，其供給曲線就是一條垂線SF。曲線D代表工業(yè)用地的市場需求曲線。地方政府作為市場參與者和行政管理者的雙重角色出現(xiàn)在土地市場上，易于知曉農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給曲線，因此，可以推導(dǎo)出每一個(gè)價(jià)格水平P0、P1、P2條件下剩余的市場容量L1-L0，L0-L0，L2-L0，從而得出地方政府自身的需求曲線，即右圖中的D0。進(jìn)而地方政府根據(jù)利潤最大化的原則MR0=MC0來決定土地供給量LG和土地價(jià)格P0。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給者制定的出讓價(jià)格如果高于P0，必然會導(dǎo)致市場份額的喪失。因此，農(nóng)村集體只能被動地以政府制定的價(jià)格P0或更低的價(jià)格出讓土地。

(二)全國市場上的定價(jià)模型

全國性的工業(yè)用地市場是競爭性較強(qiáng)的壟斷競爭市場，其需求彈性較大［11-13］，其需求曲線較為平坦，如圖2中的曲線D所示。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目前中國政府官員晉升時(shí)的主要政績考量指標(biāo)，招商引資成為積累政績的主要途徑，在各種限制和制度約束下，土地成為地方政府引入資本的核心工具。因此，地方政府為了能在招商引資的競爭中取勝，競相制定低價(jià)或“零地價(jià)”的工業(yè)用地出讓價(jià)格來吸引投資者［14］。如圖2所示，面對較為平坦的工業(yè)用地需求曲線D，供給者即地方政府如果將出讓價(jià)格從P1降低到P2，出讓的土地面積就從L1增加至L2。如果把圖2中土地出讓面積的擴(kuò)大視為招商引資的增加，則不難看出，地方政府若要最大限度地招商引資，勢必會最大限度地降低土地出讓價(jià)格，因而各地工業(yè)用地價(jià)格出現(xiàn)“零地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”就不足為奇了。

低價(jià)出讓工業(yè)用地并不會對地方財(cái)政收入造成太大的壓力，因?yàn)楣I(yè)制造業(yè)發(fā)展所帶來的“溢出效應(yīng)”包括對本地消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的推動，服務(wù)業(yè)的發(fā)展直接拉動了對商住用地的需求。但與工業(yè)用地“全國性買方市場”不同的是，商住用地是“區(qū)域性賣方市場”，需求缺乏彈性，且商住用地供給被地方政府壟斷。如圖3所示，商住用地的需求曲線D較為陡峭，出讓價(jià)格由P1提高至P2，用地需求由L1減少至L2，減少的幅度很小。所以，地方政府可以通過提高商住用地的出讓價(jià)格，獲取高額土地出讓金來緩解財(cái)政收入的壓力?！稕Q定》中并未允許農(nóng)村宅基地入市，很多地方農(nóng)村集體的商服用地與宅基地混雜在一起，難以區(qū)分。因而，地方政府在商住用地供給市場上的完全壟斷地位并未因《決定》的出臺而改變，如此一來，地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地的動機(jī)依然難以改變。

綜上可知，《決定》出臺之前，地方政府為在全國招商引資競爭中獲得優(yōu)勢而采取“以地引資”策略，低價(jià)出讓工業(yè)用地;再利用工業(yè)制造業(yè)帶來的“溢出效應(yīng)”和商住用地市場上的完全壟斷地位，高價(jià)出讓商住用地，提高財(cái)政收入?！稕Q定》出臺之后，地方政府繼續(xù)在工業(yè)用地市場參與全國競爭，在商住用地市場上完全壟斷，僅在工業(yè)用地的區(qū)域市場上增加了一個(gè)新的角色即領(lǐng)導(dǎo)價(jià)格的大寡頭。因此，其“以地引資”的策略依然具備可行性。

如此，地方政府仍然低價(jià)出讓工業(yè)用地，高價(jià)出讓商住用地，農(nóng)村集體僅有在質(zhì)量各方面都劣于國有土地的少量工業(yè)用地，商服用地量少且性質(zhì)模糊，住宅用地尚不允許流入市場，因而，在工業(yè)用地出讓市場上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給者只能被動接受地方政府制定的低價(jià)格，或者以更低的價(jià)格吸引投資。這些投資所帶來的“溢出效應(yīng)”或促成集體商住用地市場的非法繁榮，或促進(jìn)國有商住用地的旺盛需求。

總之，從《決定》的規(guī)定出發(fā)，結(jié)合目前各類用地市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)性質(zhì)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)特征和問題，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給者的定價(jià)空間是非常狹小的，只能等同或低于地方政府制定的國有土地出讓價(jià)格?！氨Ｗo(hù)價(jià)”等違背市場規(guī)律的措施可能會造成“有價(jià)無市”的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

四、結(jié)論與建議

從目前的制度約束和集體建設(shè)用地的實(shí)際情況來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，其價(jià)格從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看只能隨行就市。在地方政府的土地征收數(shù)量沒有得到有效約束、國有工業(yè)用地與商住用地沒有合適的比例控制的條件下，工業(yè)用地價(jià)格不斷“探底”，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定價(jià)空間異常狹小，因而入市對提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的作用非常有限。如果通過制度設(shè)計(jì)使工業(yè)用地價(jià)格回歸到正常范圍，那么農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定價(jià)空間就會擴(kuò)大，農(nóng)民就有可能獲得可觀的土地收益。

首先，嚴(yán)格控制土地征收范圍，規(guī)范地方政府的土地征收行為，防止城市隨意擴(kuò)張，使地方政府不能隨意增加工業(yè)等非公益事業(yè)用地供給量，將國有土地供給在空間和數(shù)量上控制在一個(gè)相對合理的范圍。如圖4所示，征地行為約束較小時(shí)，如果工業(yè)用地需求沒有顯著增加(即曲線D沒有往上移動)，而政府供給大幅增加(即供給曲線從S1向右移動至S2)，工業(yè)用地價(jià)格會隨著供給的增加而不斷下降(從P1下降至P2)。如果加強(qiáng)對征地行為的約束，如圖6所示，則供給曲線S向右移動的幅度較小，在需求不斷增加的條件下(需求曲線從D1往上移動至D2)，工業(yè)用地的價(jià)格會從P1上升至P2，體現(xiàn)其合理的價(jià)值。

其次，借鑒發(fā)達(dá)國家的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定城市工業(yè)用地與商住用地的合理比例，促進(jìn)城市國有土地出讓結(jié)構(gòu)的健康化，逐漸消除工業(yè)用地價(jià)格過低、商住用地價(jià)格過高的市場扭曲現(xiàn)象，促使各類用地價(jià)格向正常水平回歸。在國有土地供給結(jié)構(gòu)得不到有效約束時(shí)，地方政府會根據(jù)工業(yè)用地和商住用地的需求彈性人為地扭曲土地價(jià)格。如圖5所示，商住用地在工業(yè)制造業(yè)的“溢出效應(yīng)”帶動下，需求曲線從D1向右移動至D2，但商住用地供給增量很少，僅從L1增加至L2，那么土地價(jià)格不僅不會下降至P2，反而會上漲至P3。如果設(shè)計(jì)合理的土地供給結(jié)構(gòu)，使商住用地供給有較大幅度的增加(如圖7所示)，工業(yè)用地供給增幅相對降低(如圖6所示)，則商住用地價(jià)格會由圖7中的P1降低至P2，工業(yè)用地價(jià)格會由圖6中的P1提高至P2，從而實(shí)現(xiàn)各類用地價(jià)格的合理回歸。

第三，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。如嚴(yán)格制定和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃，明確符合入市條件的各類土地，做到“有規(guī)可依”;全面清查集體建設(shè)用地的數(shù)量，明確每一宗集體土地的性質(zhì)，弄清各類集體建設(shè)用地的數(shù)量、權(quán)屬，防范入市后可能產(chǎn)生的土地糾紛，減少用地風(fēng)險(xiǎn);積極探索鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道、商住用地和配套設(shè)施的開發(fā)模式，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)值，給予農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)利。

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［11］陶然．農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的局限與出路［EB/OL］．(2014-10-08)［2014-12-05］．http://wenku．baidu．com/link?url =t-uPiQmoNGg8GN7hDj_pUCt1EIJstBqVQ1qQVhzX7fdJsEm3DviO03B1-Jh-0SHDELBYBk-E9RIaWBhvm-E3SLpn028aUm1gD2I6QdwGo__．

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［責(zé)任編輯:靳香玲］

An Economic Analysis of Pricing Space of Entering the Market for Rural Collectively-Operating Construction Land

LIU Ling1，ZOU Wen-tao2，LIN Zhao-hong1，CHEN Shi-gao3

(1．College of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China; 2．Development and Planning Office，Hainan University，Haikou 570228，China; 3．Institute of Science and Technology Information，Chinese Academy of Tropical Agricultural Sciences，Danzhou 571737，China)

While the rural collectively-operating construction land has been permitted to enter the market with the equal right and price as the state-owned land according to the current policy，its pricing is involved with both the technical and economic factors．Due to such problems as the unclear quantity and the unknown structure in the rural collectively-operating construction land，as well as the nationally monopolistically competitive and regionally oligopolistic nature of the construction land market under the rural collective participation，the suppliers of the rural collectively-operating construction land have to face the condition of a narrow pricing space．Therefore，it is suggested to effectively regulate the behavior of the local government’s land expropriation，set a reasonable proportion between the industrial land and commercial-residential land，and perfect the relevant infrastructure issues of entering the market so as to expand the pricing space of rural collectively-operating construction land and practically increase the farmers’land revenue．

rural collectively-operating construction land;entering the market;pricing space;economic analysis

F 311

A

1004-1710(2015)04-0051-06

2015-03-16

海南大學(xué)中西部高校提升綜合實(shí)力工作資金項(xiàng)目;海南大學(xué)青年基金(qnjj1136);海南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(20157260);海南大學(xué)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項(xiàng)目(qnjj1304)

劉玲(1982-)，女，湖南湘潭人，海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)、土地管理等研究。

鄒文濤(1981-)，男，湖北荊門人，海南大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處副教授，博士，主要從事農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和可持續(xù)利用等研究。