我國大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)探析

陳維維

摘 ?要：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，理清大學(xué)利益相關(guān)者的權(quán)利分配，才能有效地解決當(dāng)前高校辦學(xué)出現(xiàn)的系列問題。本文以利益相關(guān)者理論和治理理論為依據(jù)，對(duì)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了概念性剖析，在結(jié)合我國大學(xué)治理現(xiàn)存的問題上，科學(xué)提出建立新型大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的策略，以不斷改進(jìn)我國高校的辦學(xué)規(guī)范性和時(shí)代性。

關(guān)鍵詞：治理;大學(xué)治理;大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)

治理理論源于國際和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的失效，90年代以來人們逐步了解到，以市場(chǎng)為中心的模式和以政府為中心的模式都不能根本解決市場(chǎng)失靈和政府失靈的問題，便開始探索其他路徑來試圖解決這些問題，而隨著治理理論認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，它為人們提供了一個(gè)新的角度，使人們得以從政府、社會(huì)、大學(xué)、公司等層面來思考解決問題。隨著我國高校的深度擴(kuò)招，高等教育內(nèi)部矛盾也凸顯出來，現(xiàn)代大學(xué)制度的空位影響了我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的線性化，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的失衡抑制了大學(xué)利益的合理分配，因此，重構(gòu)大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)新路徑，改變政府對(duì)大學(xué)的單一壟斷模式，就有著極為深刻的意義。

一、大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的涵義

大學(xué)治理是通過一種自上而下和自下而上的雙邊關(guān)系來進(jìn)行戰(zhàn)略導(dǎo)向，規(guī)定大學(xué)的基本框架，確保管理處于正確的軌道上，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)各利益相關(guān)者責(zé)權(quán)利的平衡的一系列制度安排。[1]有人認(rèn)為，治理表現(xiàn)為一種利益相關(guān)者組織的典型特征，是為了促進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（社區(qū)、公眾等）等眾多部門主體間的合作，在此種情境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。[2]而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)側(cè)重在大學(xué)發(fā)展過程中的各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行權(quán)力配置，并規(guī)范其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，不僅要考慮到大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)人的利益均衡問題，而且需要對(duì)政府、公眾以及大學(xué)外部其他相關(guān)利益人對(duì)大學(xué)發(fā)展要求在制度層面上做出回應(yīng)。[1]現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)總體上包含外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩大部分。而本文中外部治理結(jié)構(gòu)的涵義主要是指大學(xué)利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任義務(wù)，包括大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與用人單位、大學(xué)與投資者、大學(xué)與學(xué)生及家庭等。[4]本文從以上概念出發(fā)，以試圖彌補(bǔ)當(dāng)前各種管理模式的不足，致力于探求解決我國當(dāng)代大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)問題的方法。

二、當(dāng)前我國大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

改革開放三十多年的時(shí)間內(nèi)，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，而大學(xué)改革也取得了很大的成效，大學(xué)的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生著巨大的變化，而與之相適應(yīng)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，特別是當(dāng)前我國大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)還存在著許多問題。

1.在政府與大學(xué)關(guān)系上存在問題

我國的大學(xué)一開始就是在政府主導(dǎo)下誕生的，因而形成了政府本位的傳統(tǒng)管理方式。在新中國成立以后，各高校仍然受到政府的嚴(yán)格管理，大學(xué)缺乏必要的自主意識(shí)和自主能力。大學(xué)習(xí)慣于對(duì)政府在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、人事管理、教學(xué)目的、課程設(shè)置、生源甄選等全方位的服從與依賴，這一服從與依賴的慣性直接影響到政府與大學(xué)的關(guān)系，使大學(xué)不能根據(jù)學(xué)校外部環(huán)境和社會(huì)要求規(guī)劃發(fā)展方向。近年來，雖然我國一直探索者高等教育宏觀管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府管理職能，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，但是絕大多數(shù)高校仍然無法超越在心理上與現(xiàn)實(shí)中對(duì)政府的依賴。我國大部分公立大學(xué)都是在政府強(qiáng)有力的資金支持下運(yùn)行，同時(shí)這些大學(xué)在辦學(xué)籌資、獲取社會(huì)資助方面的能力同國外同等性質(zhì)的大學(xué)相比還是很有限的。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因而形成的不對(duì)等的政府和高校之間的雙邊關(guān)系，而要解決這種問題，要求我們構(gòu)建新型的政府和大學(xué)之間的關(guān)系。

2.在第三方力量—中介組織上存在問題

當(dāng)前許多國家都建立高等教育中介機(jī)構(gòu)，如英國的大學(xué)撥款委員會(huì)、聯(lián)邦德國的校長會(huì)議、美國的大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會(huì)、日本的中央教育審議會(huì)等，它們行使政府職能向政府提供咨詢，對(duì)大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督并維護(hù)大學(xué)利益，客觀上承擔(dān)了替代政府管理大學(xué)的責(zé)任，緩沖了政府與大學(xué)之間的錨段。80年代以來，我國也出現(xiàn)了一些處于政府和大學(xué)之間的第三方組織，有協(xié)會(huì)類組織（例如全國教育工會(huì)、中國高等教學(xué)會(huì)等）、高校董事會(huì)（基金會(huì)、校友會(huì)）、研究中介（國家教育發(fā)展研究中心等）和評(píng)估中介等。[2]但我國的中介機(jī)構(gòu)受政府與大學(xué)從屬結(jié)構(gòu)的影響，很難發(fā)揮它的中立作用，出現(xiàn)了一部分中介機(jī)構(gòu)完全依賴政府、完全為政府的馬首是瞻，淪為政府的大學(xué)行政管轄工具;而另一部分中介機(jī)構(gòu)則倒向高校，迎合高校的業(yè)績工程，配合高校進(jìn)行各類評(píng)估，完全遵照高校的意志來辦事，從中收取一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，扭曲為高校的利益代言人。

3.在大學(xué)與其他利益相關(guān)者關(guān)系上存在的問題

治理理論的提出，打破了計(jì)劃與市場(chǎng)、社會(huì)公共部門與私人部門之間的權(quán)力劃分，開始將合作的理念引入到管理層面，并將這個(gè)理念延伸到大學(xué)治理，認(rèn)為大學(xué)是典型的利益相關(guān)者群體，每個(gè)利益相關(guān)者都承擔(dān)一部分責(zé)任。然而事實(shí)上，我國大學(xué)與其他利益相關(guān)者關(guān)系較為模糊，社會(huì)參與大學(xué)治理的積極性不高。這主要體現(xiàn)在：其一，作為一個(gè)自治性組織，大學(xué)的管理仍是相對(duì)封閉，大學(xué)與其他社會(huì)組織之間還難形成一種合作伙伴關(guān)系;其二，校友和企事業(yè)單位對(duì)大學(xué)的捐贈(zèng)比例還很低。美國公立大學(xué)捐贈(zèng)收入占大學(xué)總收入的5%左右，而我國公立大學(xué)捐贈(zèng)收入占總收入的比例一般2%，民辦高校的捐贈(zèng)更少。其三，盡管大學(xué)生及其家庭支付的學(xué)費(fèi)已經(jīng)占到學(xué)校收入來源的20%以上，但是學(xué)生在大學(xué)中的地位特別是大學(xué)生參與學(xué)校管理的途徑和方式還很少。

三、我國大學(xué)外部治理機(jī)構(gòu)的重構(gòu)

1.轉(zhuǎn)變政府角色，重構(gòu)政府能力

在傳統(tǒng)的大學(xué)與政府關(guān)系中，政府處于權(quán)力的中心地位并利用權(quán)力對(duì)大學(xué)進(jìn)行直接指令性的控制與管理，因而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，要實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的有效治理，需要政府在高校管理體制上進(jìn)行創(chuàng)新，以政府自身變革來完善政府與高校的關(guān)系，在與大學(xué)的關(guān)系中建立起完整的信息反饋渠道及權(quán)力雙向、多向運(yùn)行渠道。簡言之，政府要確立現(xiàn)代的公共政府理念，促進(jìn)高校發(fā)展的管理理念，轉(zhuǎn)變自身的角色，去除政府作為唯一權(quán)力中心的傳統(tǒng)桎梏，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理，通過立法，規(guī)范中介組織，政策引導(dǎo)、資金撥款、質(zhì)量評(píng)估、就業(yè)引導(dǎo)等促進(jìn)高校發(fā)展。

2.培育成熟的教育中介組織

在西方連接政府與大學(xué)的中介組織已有近百年歷史，它們既能夠?qū)Ω咝＝虒W(xué)科研工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估，吸引社會(huì)各界人士參與到高等教育管理中，又能夠?qū)φ谧龀鰧?duì)高校的重大決策規(guī)劃和投資規(guī)劃之前向政府提出咨詢建議，減少了政府因直接管理與大學(xué)產(chǎn)生的矛盾，因而第三方組織的存在使得大學(xué)和政府的關(guān)系得到很大程度的緩沖。隨著我國政府改革的進(jìn)一步深入，培育成熟的教育中介組織，以真正獨(dú)立于政府和大學(xué)之間，以中立的態(tài)度對(duì)雙方進(jìn)行監(jiān)督與協(xié)作，使得治理理念在大學(xué)與政府間真正的確立。

3.建立相關(guān)利益者參與的大學(xué)治理機(jī)制

現(xiàn)代大學(xué)治理理論認(rèn)為大學(xué)治理是每個(gè)利益相關(guān)者的共同治理，每個(gè)利益群體都有參與大學(xué)治理的權(quán)力。組建利益相關(guān)者委員會(huì)，包括政府、高校的教學(xué)人員、學(xué)生及家庭、社區(qū)、專業(yè)協(xié)會(huì)、公共和私營的經(jīng)濟(jì)部門等利益相關(guān)者代表，履行資源配置、財(cái)政預(yù)算、人事選拔、專業(yè)設(shè)置、課程安排、就業(yè)信息指導(dǎo)以及其他各種事務(wù)方面參與高校的各種決策的監(jiān)督及管理責(zé)任。[5]在相關(guān)利益者參與治理的機(jī)制基礎(chǔ)上強(qiáng)化法人地位，制定大學(xué)憲章，廣開校外人士參與治理的路徑，從而形成多元一體的權(quán)利分配與利益共享機(jī)制。

總體上講，轉(zhuǎn)變政府角色，大力發(fā)展與培育成熟的教育中介組織，建立利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的機(jī)制體制，應(yīng)該成為完善我國高校外部治理機(jī)構(gòu)的重要方面。

參考文獻(xiàn)：

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[3]嚴(yán)文清.中國大學(xué)治理機(jī)構(gòu)研究[M].人民出版社，2011：10.

[4]胡子祥.高校利益相關(guān)者治理模式初探[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（1）：18.

[5]潘海生，張宇.利益相關(guān)者與現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[J].教育評(píng)論，2007（1）：16.

（作者單位：江蘇南通大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院）