走出農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

張秋龍

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策起源于美國1973年農(nóng)業(yè)法案，是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)歷史上重要的農(nóng)業(yè)支持政策。2014年中央一號文件明確提出在東北三省和內(nèi)蒙古啟動(dòng)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)、在新疆啟動(dòng)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)一年多來，學(xué)術(shù)界、理論界在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的面積測量、補(bǔ)貼空間、甚至能否繼續(xù)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策等方面存在較大的爭議。爭議的根本原因在于，國內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的認(rèn)識(shí)還存在諸多誤區(qū)。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策事關(guān)我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的改革大局，必須要站在全局高度，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。

誤區(qū)一：目標(biāo)價(jià)格與支持價(jià)格不能共存

我國啟動(dòng)大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策替代臨時(shí)收儲(chǔ)政策，即用目標(biāo)價(jià)格替代支持價(jià)格，從表面上來看目標(biāo)價(jià)格與支持價(jià)格似乎不能共存。那么，目標(biāo)價(jià)格與支持價(jià)格究竟能不能共存？答案是肯定的。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策必須要支持價(jià)格政策進(jìn)行配套。目標(biāo)價(jià)格與支持價(jià)格不是非此即彼的簡單替代關(guān)系。從實(shí)踐上看，作為最早使用農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的美國，其農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成體系主要由市場價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格、支持價(jià)格三部分構(gòu)成。其目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來，雖在各個(gè)時(shí)期對目標(biāo)價(jià)格與支持價(jià)格的水平有所調(diào)整，但是從未取消過農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格，其表現(xiàn)形式就是無追索權(quán)貸款率。但需要指出的是，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策后的農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格水平，要比原有的支持價(jià)格水平有所下降。這是因?yàn)樵械闹С謨r(jià)格水平實(shí)際上包含著提高農(nóng)民收入的收入支持功能。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策后，要把支持價(jià)格原有的收入支持功能剝離開來，而僅保留彌補(bǔ)生產(chǎn)成本，保證農(nóng)民利益不受損的功能。

誤區(qū)二：目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼只有差價(jià)補(bǔ)貼一種形式

國內(nèi)關(guān)于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策通俗的解釋是：政府在農(nóng)產(chǎn)品播種之前公布該農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品收獲之后按照市場價(jià)格隨行銷售，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼等于目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格之差。由此有人產(chǎn)生了目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼等同于差價(jià)補(bǔ)貼的誤解。事實(shí)上，只有在實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策時(shí)取消支持價(jià)格的情形下，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼才等同于差價(jià)補(bǔ)貼。當(dāng)前我國實(shí)施的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼確實(shí)僅僅只包括差價(jià)補(bǔ)貼，但是這并不意味著目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼只有差價(jià)補(bǔ)貼一種形式。美國早期的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼包括支持價(jià)格補(bǔ)貼和差價(jià)補(bǔ)貼兩部分，后來又引入了固定補(bǔ)貼。我國改革試點(diǎn)階段的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策只是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的初級形式，即差價(jià)補(bǔ)貼。未來我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策應(yīng)該向更高的階段發(fā)展，而非僅僅拘泥于單一的差價(jià)補(bǔ)貼形式。

誤區(qū)三：目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼必須與當(dāng)期種植面積、產(chǎn)量掛鉤

實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策是為了探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，是主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的行為，而非單純地為了刺激糧食生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易與農(nóng)產(chǎn)品市場化改革要求各國政府最大限度地減少對市場價(jià)格的干預(yù)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼由掛鉤到脫鉤轉(zhuǎn)變是必然趨勢。而目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼一旦與當(dāng)期種植面積、產(chǎn)量掛鉤，就會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格扭曲，這已被理論和實(shí)踐所證明。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策自誕生以來，也經(jīng)歷了由當(dāng)期種植面積和產(chǎn)量掛鉤到脫鉤的轉(zhuǎn)變。美國政府在1973～1984年之間計(jì)算農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格目標(biāo)補(bǔ)貼時(shí)，是與當(dāng)期的種植面積和產(chǎn)量掛鉤的，但在1985年農(nóng)業(yè)法案頒布之后，均以歷史的種植面積和產(chǎn)量作為計(jì)算依據(jù)。我國作為一個(gè)負(fù)責(zé)的市場經(jīng)濟(jì)大國，積極參與全球農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易，就不宜再采取與當(dāng)期種植面積、產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼形式，而應(yīng)積極向與當(dāng)期種植面積、產(chǎn)量脫鉤的形式轉(zhuǎn)變。建議以過去5年農(nóng)戶種植面積、產(chǎn)量數(shù)據(jù)的平均值作為計(jì)算目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的依據(jù)。因?yàn)檫@基本包括了“豐、歉、平”等年景情況，還可以有效解決當(dāng)前改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的補(bǔ)貼面積難以核實(shí)，行政操作成本大等難題。

誤區(qū)四：目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策受黃箱補(bǔ)貼總量約束大，因而無法繼續(xù)實(shí)施

目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策屬于WTO農(nóng)業(yè)支持中的“黃箱”政策，我國加入WTO時(shí)承諾的國內(nèi)綜合支持總量為0，只享有8.5%的微量允許空間。目前有不少人未能真正理解“8.5%”的含義，誤認(rèn)為我國所有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的總量不得超過全部農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。事實(shí)上，根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》記載，“8.5%”包括兩層含義：一是特定農(nóng)產(chǎn)品的黃箱補(bǔ)貼量不得超過該農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，我國的特定農(nóng)產(chǎn)品指棉花、大豆、玉米、小麥、稻谷、油菜籽、生豬等7大品種;二是所有非特定農(nóng)產(chǎn)品的黃箱補(bǔ)貼量不得超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，所謂非特定就是不專門針對某一類農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，雖然黃箱補(bǔ)貼總量對目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施約束大，但是我國仍然可以繼續(xù)對大豆等特定農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。首先，可以用好用足8.5%的特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼。如大豆的特定補(bǔ)貼為大豆總產(chǎn)值的8.5%，目前大豆的特定補(bǔ)貼僅有良種補(bǔ)貼和目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼兩項(xiàng)，我們可以把除開良種補(bǔ)貼外的全部特定補(bǔ)貼用于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼支出。其次，可以合理優(yōu)化分配針對所有農(nóng)產(chǎn)品的非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼。這意味著某類特定農(nóng)產(chǎn)品在享受特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的同時(shí)，還可以享受不專門針對它的非特定農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，實(shí)際上擁有的補(bǔ)貼量可以大于8.5%的限制。最后，由于某種農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策一般只在其主產(chǎn)區(qū)實(shí)施，而補(bǔ)貼總量約束則是以該農(nóng)產(chǎn)品在全國的產(chǎn)值為依據(jù)計(jì)算的，因而主產(chǎn)區(qū)實(shí)際的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼水平可以適當(dāng)提高。

誤區(qū)五：實(shí)施玉米目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策風(fēng)險(xiǎn)大，因而不宜盡早推行

玉米作為國內(nèi)種植面積最廣和產(chǎn)量最大的糧食作物，其政策走向備受關(guān)注。2014年我國啟動(dòng)了大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策試點(diǎn)，2015年國家首次下調(diào)了玉米臨儲(chǔ)價(jià)格，玉米價(jià)格政策朝著更加市場化的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策過渡，這是改革的必然趨勢。然而當(dāng)前有不少人認(rèn)為，我國實(shí)施玉米目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策風(fēng)險(xiǎn)較大，因而不宜盡早推行。其主要的擔(dān)心是實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策后，玉米價(jià)格下降快，玉米產(chǎn)量下降快，危及國家糧食安全。目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格、玉米產(chǎn)量及糧食安全的邏輯關(guān)系值得商榷。從理論上看，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策后，玉米價(jià)格由市場供需調(diào)控。由于玉米產(chǎn)量高且儲(chǔ)存成本高，有利于隨行就市，加上國內(nèi)玉米高庫存壓力的現(xiàn)實(shí)，玉米價(jià)格下降將會(huì)是必然趨勢。玉米價(jià)格的下跌會(huì)影響玉米產(chǎn)量，但同時(shí)，我們也應(yīng)該明白：第一，玉米價(jià)格的下降有利于縮小國內(nèi)價(jià)差，減少國外糧食的進(jìn)口沖擊;第二，目前我國玉米庫存巨大，玉米產(chǎn)量的下降有利于消化庫存，降低財(cái)政成本;第三，在目標(biāo)價(jià)格的引導(dǎo)下，玉米產(chǎn)量下降的幅度有限。因?yàn)閷?shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策后，影響玉米產(chǎn)量的價(jià)格因素不再僅僅是傳統(tǒng)的市場價(jià)格，而是市場價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格甚至是支持價(jià)格等加權(quán)合成的供給誘導(dǎo)價(jià)格。國家可以通過調(diào)節(jié)目標(biāo)價(jià)格來調(diào)控玉米產(chǎn)量。根據(jù)目前我國玉米產(chǎn)量高、庫存高、替代品進(jìn)口沖擊大和農(nóng)民收入降低的嚴(yán)峻形勢，我國應(yīng)盡快推行玉米目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。具體到實(shí)施玉米目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，建議從如下幾個(gè)方面考慮：一是要在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的同時(shí)，保留玉米支持價(jià)格，但應(yīng)適當(dāng)降低支持價(jià)格水平;二是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與當(dāng)期的種植面積和產(chǎn)量脫鉤，僅與當(dāng)期市場價(jià)格掛鉤;三是引入玉米固定補(bǔ)貼。

（作者單位：湖南科技大學(xué)管理學(xué)院）